Kim Berge

Debatten «Hvilken kompetanse skal kreves for å bruke tvang og makt?» tar utgangspunkt i et reelt og følgende problem. Kommunene mangler kvalifisert personell og bruker betydelige ressurser på å søke dispensasjon for ansatte som ikke oppfyller utdanningskravene ved gjennomføring av tiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

I presentasjonen av arrangementet som ble ledet av arbeidstakerorganisasjonen DELTA (2026) under Arendalsuka spørres det om varige dispensasjoner, nye utdanningsløp eller tydeligere kompetanseprofiler kan løse det som omtales som en stille kompetansekrise.

Spørsmålet er relevant, men måten det stilles på, er ikke balansert. Når utgangspunktet er kommunenes ressursbruk og utfordringer med dispensasjonssøknader, kan oppmerksomheten flyttes fra rettssikkerheten til personen som utsettes for tvang, til kommunenes administrative og bemanningsmessige problemer.

Om forfatteren

Privat

Kim Berge, førstelektor helsevitenskap, vernepleier, Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming

Kompetansekravet er ikke først og fremst et hinder for å sette opp en turnus. Det er en rettssikkerhetsgaranti. Kravet skal bidra til at ansatte har nødvendig kunnskap til å forstå hvorfor krevende situasjoner oppstår, forebygge bruk av tvang, utvikle andre løsninger og foreta faglige og etiske vurderinger. Dette er særlig viktig fordi tvang innebærer et alvorlig inngrep i en persons selvbestemmelse, integritet og personlige frihet.

En utvikling som gir grunn til uro

Det er vanskelig å diskutere kompetansekrav uten samtidig å se på utviklingen i bruken av tvang. Berge og Ellingsen (2025) viser at den registrerte tvangsbruken etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 ble mer enn tidoblet fra regelverket ble innført i 1999 og fram til 2023. Studien viser også at personer med utviklingshemming har langt større sannsynlighet for å bli utsatt for offentlig tvang enn andre grupper.

Det kan innvendes at en økning i registrert tvang ikke nødvendigvis betyr en tilsvarende økning i faktisk tvangsbruk. Bedre kjennskap til regelverket og mer korrekt registrering kan forklare deler av utviklingen. Tvang som tidligere var skjult eller ble oppfattet som vanlig omsorg, kan nå være identifisert, meldt og overprøvd. Dette kan isolert sett representere en forbedring av rettssikkerheten.

Denne forklaringen er likevel ikke tilstrekkelig til å avvise bekymringen for den økte bruken av tvang. Berge og Ellingsen (2025) bygger sin analyse på nasjonale registerdata fra Helsetilsynet, en intervjubasert undersøkelse blant statsforvalterne og registerdata fra en stor kommune. De mener utviklingen reiser alvorlige spørsmål om tvangsbruken faktisk er under kontroll, eller om omfanget kan være uttrykk for en mer grunnleggende systemsvikt.

Det er kombinasjonen av flere utviklingstrekk som gir grunn til uro. Samtidig som den registrerte tvangsbruken har økt kraftig, er antallet tilsyn fra Statsforvalteren omtrent halvert. Dispensasjoner fra utdanningskravet har på sin side ligget stabilt på rundt 80 prosent. Feltet kjennetegnes dermed av mer registrert tvang, mindre kontroll gjennom tilsyn og omfattende unntak fra kompetansekravene (Berge & Ellingsen, 2025).

Hvis dispensasjonsordningen framstilles som et administrativt problem i seg selv, uten å knyttes til utviklingen i tvangsbruk og tilsyn, risikerer vi å miste av syne den større sammenhengen ordningen er en del av.

Når særlige tilfeller blir vanlig praksis

Helse- og omsorgstjenesteloven åpner for at Statsforvalteren kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i særlige tilfeller. Formuleringen signaliserer at dispensasjon skal være et unntak fra lovens hovedregel. Tallene viser imidlertid at unntaket over tid har fått et betydelig omfang.

I 2024 ble det godkjent 2112 vedtak om tvang overfor 2005 personer. Det ble innvilget dispensasjon fra utdanningskravet i 78 prosent av de godkjente vedtakene. Dette var ikke et enkeltstående utslag. Andelen har ligget på omtrent samme nivå over lang tid (Bakken et al., 2026).

Bakken et al. (2026) undersøker hvordan saksbehandlere hos Statsforvalteren vurderer søknader om dispensasjon. Studien viser at saksbehandlerne foretar sammensatte vurderinger. De ser blant annet på tiltakets karakter og alvorlighetsgrad, tjenesteyterens erfaring og kjennskap til personen, personlig egnethet, sammensetningen av personalgruppen, turnus og kommunens rutiner for opplæring og veiledning.

Samtidig er det uklart avgrenset hva som skal regnes som et særlig tilfelle. Uklare kriterier gir rom for faglig skjønn, men også for ulik praksis. Når dispensasjon innvilges i et stort flertall av sakene, må vi spørre om bestemmelsen fortsatt fungerer som en unntaksbestemmelse.

Den langvarige praksisen kan dessuten ha skapt en forventning om at søknader normalt blir godkjent. Dersom kommunen på forhånd antar at dispensasjon vil bli innvilget, kan presset for å rekruttere kvalifisert personale, endre turnusen eller styrke den faglige bemanningen bli svakere. En ordning som skulle håndtere særlige situasjoner, kan dermed bidra til å opprettholde kompetansemangelen som brukes som begrunnelse for dispensasjonen.

Relasjon og utdanning er ikke motsetninger

Et sentralt spørsmål i diskusjonen er hvordan formell utdanning skal vektes mot praktisk erfaring, personlig egnethet og en god relasjon til personen. En erfaren assistent som har kjent personen i ti år, kan i en konkret situasjon fungere bedre enn en nyutdannet fagperson som personen ikke kjenner.

Studien av Statsforvalterens praksis viser også at saksbehandlerne legger vekt på relasjonskompetanse, trygghet og personlig egnethet. Noen saksbehandlere mener at ansatte uten den formelle utdanningen kan ha bedre forutsetninger for å gjennomføre et bestemt tiltak enn en nyutdannet vernepleier (Bakken et al., 2026).

Dette betyr ikke at relasjon og utdanning bør settes opp mot hverandre. En trygg relasjon er viktig, men er ikke i seg selv tilstrekkelig faglig kompetanse. En ansatt kan kjenne personen svært godt uten nødvendigvis å ha kunnskap til å analysere hvorfor den utfordrende atferden oppstår, undersøke mulige helsemessige årsaker eller vurdere om tiltaket er faglig, etisk og juridisk forsvarlig.

Kompetansen handler heller ikke bare om å gjennomføre et fysisk tiltak på en skånsom måte. Personalet må kunne vurdere om tiltaket er nødvendig, om mindre inngripende alternativer finnes, og om kravene og omgivelsene kan endres. De ansatte må kunne tilpasse kommunikasjonen, ivareta personens syn, vurdere risiko og dokumentere grunnlaget for beslutningene.

Faglig skjønn skiller seg fra et allment skjønn ved at vurderingene bygger på relevant kunnskap og faglig anerkjente tilnærminger. Vurderingene skal kunne begrunnes, dokumenteres og etterprøves. Erfaring er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget, men verken erfaring eller en god relasjon alene er garanti for at en praksis er forsvarlig. Dessuten kan uheldig praksis befestes gjennom mange års gjentakelse.

Relasjon og utdanning utgjør dermed ikke en relevant motsetning. Spørsmålet er om tjenestene samlet har tilstrekkelig relasjonell, faglig og organisatorisk kompetanse.

Virkelighetsdilemmaet

Saksbehandlerne hos Statsforvalteren står i det Bakken et al. (2026) omtaler som et virkelighetsdilemma. Saksbehandlerne kjenner kommunenes utfordringer med å rekruttere og beholde kvalifisert personale. Hvis dispensasjon innvilges, settes det lovfestede utdanningskravet til side. Hvis søknaden avslås, kan konsekvensen bli at kommunen ikke klarer å gjennomføre tiltaket innenfor vedtakets rammer. Enkelte saksbehandlere frykter at tvangen da likevel blir gjennomført, registrert som en enkeltstående nødssituasjon eller ikke meldt.

Dette er et alvorlig dilemma. Et avslag skaper ikke automatisk kvalifisert personale eller en bedre turnus. Samtidig kan ikke rettssikkerhetskravene tilpasses enhver vedvarende mangel i tjenestene. Rekrutteringsproblemer er reelle, men de er ikke i seg selv angitt som et særlig tilfelle i regelverket.

Forslaget om varige dispensasjoner kan framstå som en pragmatisk løsning. Kommunen slipper gjentatte søknader, den ansatte får større forutsigbarhet, og personen kan beholde en tjenesteyter vedkommende kjenner. Varige dispensasjoner kan imidlertid sementere kompetansemangelen. Hvis det midlertidige unntaket blir permanent, risikerer vi å tilpasse lovens kompetansekrav til den eksisterende bemanningen i stedet for å tilpasse bemanningen til lovens krav.

Dette betyr ikke at realkompetanse skal overses. Det kan være gode grunner til å utvikle systemer som vurderer og anerkjenner kompetansen ansatte har opparbeidet gjennom praksis, kurs og veiledning. Vurderingen må imidlertid være systematisk og etterprøvbar. Den kan ikke bare bygge på at kommunen beskriver den ansatte som personlig egnet eller som en person med en god relasjon til tjenestemottakeren.

Tillit uten tilstrekkelig kontroll

Statsforvalterens behandling av dispensasjonssøknader bygger i stor grad på informasjon fra kommunen. Kommunen beskriver tjenesteyternes kompetanse, relasjonen til personen, opplæringen som er gjennomført, planlagt veiledning og hvordan turnusen er organisert. Studien viser at saksbehandlerne har betydelig tillit til disse opplysningene (Bakken et al., 2026).

Bakken et al. (2026) beskriver også en form for «tilsynstillit». Saksbehandlerne kan innvilge dispensasjon med vilkår og ha tillit til at eventuelle mangler senere vil bli avdekket gjennom stedlige tilsyn. Problemet er imidlertid at få saker blir fulgt opp med slike tilsyn.

I 2024 ble det gjennomført 191 stedlige tilsyn med tjenester til 2005 personer med godkjente vedtak. Det tilsvarer tilsyn med under ti prosent av personene. Det ble avdekket lovbrudd i 53,6 prosent av tilsynene. Lovbruddene gjaldt blant annet retten til kvalifisert personale og manglende forebygging (Bakken et al., 2026).

Når over halvparten av de gjennomførte tilsynene avdekker lovbrudd, er det vanskelig å bygge rettssikkerheten på en antakelse om at mangler kan oppdages senere. Berge og Ellingsens (2025) påpekning av at tilsynsaktiviteten er redusert samtidig som tvangsbruken har økt, forsterker denne bekymringen. Et detaljert regelverk har begrenset verdi dersom kontrollen med at reglene etterleves, svekkes.

Kompetanse til å gjøre tvangen unødvendig

Kunnskap om fagmiljøer som har lykkes med å redusere tvang, viser at resultatene sjelden skyldes én bestemt metode. Det som går igjen, er at oppmerksomheten flyttes fra å kontrollere personens atferd til å forstå samspillet mellom personen, tjenestene og omgivelsene.

NAKU har tidligere samlet fagmiljøer som hadde klart å redusere eller avvikle tvang, til tross for at miljøene hadde forskjellige faglige og ideologiske utgangspunkt. En gjennomgående faktor var at tjenestene hadde endret omgivelsene. Personen skulle ikke først og fremst tåle et dårlig tilpasset miljø. Tjenestene undersøkte hvordan de kunne endre krav, rutiner, aktiviteter, kommunikasjon og organisering. Personen med utviklingshemming ble samtidig en sentral aktør i planleggingen av endringene (Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming [NAKU], 2010).

NAKU utviklet en eksempelsamling som identifiserte sju gjennomgående suksessfaktorer: opplæring, fagutdannet personale og kompetanse, veiledning, holdninger, ledelse og koordinering, økonomiske rammer og personlig egnethet (NAKU, 2010). Relasjonen til personen er viktig, men inngår som én del av en bredere faglig og organisatorisk sammenheng.

Stubruds økologiske modell peker i samme retning. Modellen vektlegger stabile sosiale betingelser, individuelt tilpasset organisering av tjenestene, tilpasset kommunikasjon, hjelp til regulering av følelser og atferd, sosialt valide tiltak og systematisk refleksjon over bruken av tvang (Stubrud, 2016).

I en studie av en person med utviklingshemming og autisme ble tiltakene endret fra omfattende fysiske inngrep til en økologisk tilnærming med større vekt på tilpasning av miljøet, støtte til emosjonsregulering og økt livskvalitet. Endringene ble etterfulgt av betydelig mindre utfordrende atferd og redusert behov for tvang (Stubrud et al., 2017). Det er viktig å understreke at dette er en studie av én person, og at resultatene ikke uten videre kan generaliseres til andre tjenestemottakere. Studien illustrerer likevel hvordan endringer i omgivelsene og tjenestene kan redusere behovet for inngripende tiltak.

En analyse av 120 vedtak fra Midt-Norge gir ytterligere støtte til betydningen av helhetlig kartlegging og medvirkning. Vedtak der tvangstiltak var endret i mindre inngripende retning, inneholdt oftere beskrivelser av hva som utløste den utfordrende atferden, personens generelle livssituasjon og personens mulighet til å delta gjennom formalisert selvbestemmelse. Større brukermedvirkning var altså forbundet med overgang til mindre inngripende tiltak (Røstad et al., 2023). Dette arbeidet krever fagkompetanse. Personalet må kunne kartlegge hva som utløser atferden, undersøke helseforhold, forstå kommunikasjon og emosjonelle uttrykk, tilpasse krav og vurdere konsekvensene av ulike tiltak. De må kunne skille mellom personens egne vansker og problemer som oppstår som følge av tjenestenes organisering eller forventninger. De må også kunne begrunne valgene faglig, evaluere om tiltakene virker og ivareta personens selvbestemmelse og rettssikkerhet.

Det er derfor misvisende å forstå kompetansekravet som et krav som først blir relevant når tvangen skal gjennomføres. Den viktigste kompetansen brukes før situasjonen eskalerer, i arbeidet med å forhindre at tvang blir nødvendig.

Miljøene som lykkes, blir ikke først og fremst dyktigere til å bruke tvang. De utvikler faglig kompetente tjenester som gjør tvangen mindre nødvendig.

Spørsmålet må stilles på nytt

Det er ikke uforsvarlig å diskutere nye utdanningsløp eller tydeligere kompetanseprofiler. Mer tilgjengelige og praksisnære kvalifiseringsløp kan være nødvendige dersom flere ansatte skal få kompetansen tjenestene trenger. Det kan være hensiktsmessig å utvikle modulbaserte utdanninger, videreutdanninger og ordninger som bygger videre på dokumentert realkompetanse.

Det avgjørende er hvilket problem slike tiltak skal løse. Hvis målet først og fremst er at flere ansatte raskere skal kunne godkjennes for å gjennomføre tvang, kan resultatet bli en svekkelse av den rettssikkerheten utdanningskravet skal sikre. Hvis målet er å gi ansatte bedre kompetanse til å forstå, forebygge og redusere tvang, kan nye utdanningsløp være en viktig del av løsningen.

En relevant kompetanseprofil må omfatte kunnskap om utviklingshemming, kommunikasjon, beslutningsstøtte, selvbestemmelse, fysisk og psykisk helse, utfordrende atferd, funksjonell kartlegging, emosjonsregulering, etikk og lovverk. Den må også omfatte evnen til å dokumentere faglige begrunnelser og evaluere konsekvensene av tiltak på kort og lang sikt.

Debatten bør ta utgangspunkt i at mennesker som utsettes for tvang, har krav på det beste kunnskapsgrunnlaget tjenestene kan stille til rådighet. Dette er ikke et område hvor samfunnet bør senke ambisjonene fordi kvalifisert personell er vanskelig å rekruttere.

Spørsmålet er derfor ikke bare hvilken kompetanse som skal kreves for å bruke tvang og makt. Det viktigste spørsmålet er hvilken kompetanse som kreves for å forstå personen, endre omgivelsene og unngå at tvang blir nødvendig.

Dersom denne forskjellen overses, kan en debatt som tilsynelatende handler om å løse kompetansekrisen, ende med å gjøre unntakstilstanden permanent.