11 av 14 medlemmer av utvalget om rettssikkerhet i barnevernet (se navnene i faktaboks)

Dette er et debattinnlegg. Det gir uttrykk for skribentens meninger. Du kan sende inn kronikker og debattinnlegg til Fontene her.

20. mars 2023 ble NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid levert til barne- og familieminister Kjersti Toppe. Tema i rapporten er rettssikkerhet i barnevernet, og et nedslående hovedfunn er at for barn og unge er det alvorlige rettssikkerhetsbrudd i dagens system. Altfor mange av barna opplever klare brudd på deltakelsesrettigheter og på retten til å få riktige tiltak. Problembildet er så alvorlig at et stort flertall i utvalget mener det er behov for en større omlegging i tenkning og tilnærming til ivaretakelsen av barns rettigheter på dette området av velferdsstaten. Utvalget foreslår derfor en Barnerepresentantordning – BRO.

Barns rettssikkerhet i møte med barnevernssystemet er en hovedproblemstilling i utvalgets mandat. De siste 15 år har myndighetene hatt en økt oppmerksomhet på barns rettigheter i barnevernet. Dette har resultert i nye bestemmelser og ordninger som skal sikre barns rettigheter i barnevernets saksbehandling og arbeid. Hensynet til barnets beste og barns rett til medvirkning er slått fast både i Grunnloven § 104, i FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 12 samt i barnevernsloven § 1–3 og § 1–4.

Ved utgangen av 2021 var det 19.257 barn og unge i alderen 0–17 år som mottok hjelpetiltak mens de bodde hjemme, 9.173 barn og unge var i offentlig omsorg og bodde i fosterhjem (8.339) eller institusjon (834). 1.859 barn bodde utenfor hjemmet i frivillige plasseringstiltak, mens antatt rundt 1.700 barn opplevde at det ble fattet akuttvedtak om flytting fra hjemmet. Barna er i alle aldersgrupper, fra spedbarn til tenåringer, og alle har rett til å bli møtt som unike individer. De har krav på riktige tiltak, og alle skal ut fra sine forutsetninger kunne medvirke og bli hørt i saker som gjelder dem. Uten informasjon fra og involvering av barnet, svekkes beslutningsgrunnlaget for barnevernet og det er fare for å fatte uriktige vedtak. 

Brudd på barns rett til medvirkning

Utvalget har i arbeidet med å undersøke situasjonen i barnevernet identifisert alvorlige svakheter knyttet til ivaretakelsen av barns rettssikkerhet. Det gjelder for saksbehandling i det kommunale barnevernets undersøkelser, i akuttsaker, i saker som involverer enslige mindreårige asylsøkere, i fosterhjems- og institusjonsomsorgen, i nemnd- og domstolssaker.

Det foreligger dokumentasjon på at barns rett til medvirkning ikke ivaretas godt nok. Dette gjelder brudd på barns prosessuelle rettigheter i form av mangel på informasjon, at de ikke trygt får sagt hva de føler, tenker og ønsker, at de ikke får sikret sin rett til privatliv eller får være med å ta beslutninger, og mangel på klagemuligheter. Disse manglene gjelder på de fleste av barnevernets ulike områder; fra undersøkelse, akutt, frivillige tiltak, nemnds- og domstolssaker, og samvær (se NOU 2023:7 side 91-95).

Tiltakene som er iverksatt for å bedre forholdene omkring barns medvirkning ser heller ikke ut til å hjelpe. Eksempelvis påpekes det i Helsetilsynets landsomfattende tilsyn med barnevernstjenestenes arbeid med undersøkelser i 2021 at det er svikt i 80 av 90 kommuner. Svikten gjaldt særlig manglende fremdrift i undersøkelsesarbeidet og manglende medvirkning fra barna.

Brudd på retten til rett tiltak til riktig tid

Det er også dokumentert forholdsvis omfattende mangler ved barns rett til god og forsvarlig hjelp på en rekke områder, eksempelvis at altfor mange barn opplever flyttinger og ustabilitet i sin omsorgssituasjon, eller at barn i akuttiltak i gjennomsnitt bor i beredskapshjem dobbelt så lenge som anbefalt. Barna får livet sitt satt på vent og opplever trolig å stå ganske maktesløse i møtet med både barnevernssystemet og egen familie (se NOU 2023: 7 side 95-97).

Behov for å tenke nytt

Utfordringene utvalget har identifisert betyr ikke at alle barn i barnevernet opplever disse utfordringene, men det er synliggjort at en betydelig andel barn og unge ikke er tilstrekkelig sikret eller ikke får sine rettigheter ivaretatt i barnevernet. Utvalget mener derfor at barn i barnevernet trenger bedre sikring av sine rettigheter, og et stort flertall i utvalget – 11 av 14 medlemmer – mener det er behov for nye grep for sikre at barns rettigheter blir ivaretatt. Vi har ikke tro på at mer av det samme vil løse problemet, og oppsummert vurderes situasjonen på denne måten:

«Utvalget legger i sine vurderinger vekt på̊ at utfordringer har vedvart over lang tid til tross for omfattende innsats fra myndighetene. Det fremstår som at dagens system har noen strukturelle svakheter som utvalget mener vanskeliggjør at barn kan medvirke på̊ en god måte. Dette gjelder uavhengig av sakstype og fase i en barneverns- sak. Utvalget legger videre til grunn at stabilitet, trygge rammer og trygge relasjoner for barn som mottar tiltak fra barnevernet er vesentlig for rettssikkerheten. Utvalget mener det er store utfordringer på̊ disse områdene, spesielt for barn som blir flyttet i fosterhjem og institusjon.» (NOU 2023:7 side 97).

Her får Toppe 118 forslag til bedre rettssikkerhet i barnevernet

Mange personer og høy turnover

Når medvirkningsretten har vist seg vanskelig å realisere fullt ut, mener utvalget at dette skyldes flere forhold. Den ene forklaringen dreier seg om at til tross for en rekke eksisterende ordninger ment for å bedre og å sikre barns involvering i saksbehandlinger, og det er gjort forholdsvis store etterstrebelser for å bedre barns mulighet til å medvirke de siste tiåret, så er dagens ordninger ikke tilstrekkelig tilpasset behovene til barn og unge i barnevernet. Det er mange ulike ordninger, slik som talsperson, tillitsperson, tilsynsperson, som har ansvar for å informere og eller å snakke med barn. I tillegg kommer sakkyndige, nemndledere og dommere. Det er gode intensjoner. Det er veldig mange personer å forholde seg til, og det er vanskelig for et barn eller en ungdom få tillit, trygghet og en relasjon til alle dem som er involvert og har et delansvar.

Kontaktpersoner i førstelinjetjenesten, som har et hovedansvar for barna, kan få til trygghet og relasjon med barnet. Dessverre opplever likevel barn at slik nødvendig trygghet og relasjon ikke er til stede. Vi vet at det er store utskiftninger av kontaktpersoner i førstelinjetjenesten. Turnover bidrar til at barn må forholde seg til mange saksbehandlere. Det vil da være vanskelig å bygge nødvendig trygghet og relasjon. Dette er også tilbakemeldingene fra barn.

Videre vet vi at når saker blir alvorlige og det er snakk om nemndbehandling, omsorgsovertakelser og flyttinger, så er det en krevende saksforberedelse med flere kryssende hensyn og mange aktører involvert. Det er også tidspress. I slike prosesser er det ikke enkelt å holde barnet i fokus og sørge for at barnet får informasjon og blir involvert.

Beslutningstakere tolker loven ulikt

En annen forklaring er at barns rettigheter forstås på mange ulike måter. Forskning og utredninger viser at de som jobber i barnevernet, inkludert de som arbeider i nemndene, i domstolene og hos statsforvalteren, har betydelige forskjeller i oppfatning av hva som ligger i plikten til å involvere og å høre barn. Noen ønsker å beskytte barna, og lar være å informere og å fortelle. Noen oppfatter at taushetsplikten er et hinder. Noen inkluderer kun dem som setter høye krav til modenhet og kompetanse hos barn for at de skal involveres. Noen snakker ikke med barna om det som er relevant for saken.

Måten det norske systemet er bygget opp med skjønnsmessige lover, mange ulike myndighetsnivåer og flere aktører involvert, gjør at rommet for individuelt skjønn og forskjellsbehandling blir for stort. Da blir det også tydelig at det er behov for en representant for barnet som kan korrigere og påpeke rettighetsbrudd.

Strukturelle barrierer

En tredje forklaring handler om strukturelle forhold som det er vanskelig å gjøre noe med for den enkelte kontaktperson, nemndleder, dommer, eller statsforvalteransatt. Disse er knyttet til at systemet ikke er bygget for barnevennlige prosesser, eller at det er strukturelle og organisatoriske barrierer. Et illustrerende eksempel, som har store konsekvenser for barn som er i en vanskelig livssituasjon og som setter beslutningstakere i en umulig situasjon, er mangel på fosterhjem og institusjonsplasser.

Barn i vanskelig livssituasjoner blir stående alene

Det er også en stor utfordring for mange barn og unge i barnevernet at de står uten å ha noen å spørre eller å be om hjelp – de mangler en person som ser dem, følger med og som «kjemper» for dem og deres rettigheter. Et fragmentert system og mange ulike personer som har et delansvar, gjør at barn altfor lett blir «glemt» eller faller mellom to stoler. Barn som er i alvorlige situasjoner hvor det er nødvendig for barnet å flytte, er særskilt utsatt. 

Det er ikke til å komme forbi at barnevernsprosesser kan oppfattes som en topartskonflikt mellom foreldre og det offentlige, og at barn kan oppleve å komme i bakgrunnen. Barnevernet ivaretar interessene til både foreldre og barn, men utvalget ser behov for å styrke barnets stemme i de ulike prosessene.

Barn trenger barnefaglig og uavhengig representasjon

Sikring av barns rettigheter er mer utfordrende enn å sikre voksnes rettigheter fordi barns evner og kapasiteter er under utvikling. For barn som er i sårbare situasjoner, slik barn i barnevernet ofte vil være, er utfordringene spesielt store.

For å løse utfordringene knyttet til barns rettssikkerhet, har flertallet i utvalget foreslått en Barnerepresentantordning – BRO – som skal tre inn i situasjoner der barn ikke kan bo hjemme. Forslaget gir barn og unge en rett til uavhengig representasjon av sine interesser og behov. BRO skal følge barnet hele den tiden det bor utenfor hjemmet og gjennom ettervernsperioden. BRO skal erstatte ordningene med talsperson, tillitsperson og tilsynsperson i fosterhjem, slik at barn får én person å forholde seg til. Ordningen bygger på fire grunnelementer:

Uavhengighet: Det er avgjørende at barn får bistand og hjelp fra personer som er uavhengig fra øvrige instanser i barnevernet og kun har til oppgave å være barnets representant.

Barnefaglig kompetanse: Det er viktig at det er en representant som har barnefaglig kompetanse om kommunikasjon med barn, og en kunnskap om og forståelse av behovene til barn som har opplevd omsorgssvikt og krenkelser.

Juridisk kompetanse: Når det er behov for juridisk fagkyndighet, så skal dette innhentes fra barnevernskyndige advokater som er godkjente for denne type oppdrag.

Partsrettigheter: Alle barn som flyttes ut av hjemmet får partsrettigheter som ivaretas av representanten inntil barnet selv kan ivareta partsrettighetene.

Uavhengig representasjon

Flertallet i utvalget mener det er behov for uavhengig representasjon i alle saker hvor barn vurderes flyttet eller har flyttet ut av hjemmet. Dette er situasjoner der barn og unge er i en særdeles vanskelig livssituasjon og ofte kan stå alene uten at det er noen som kun skal se til barnet og barnets interesser. Kontaktpersonen i barnevernet vil vanligvis ha flere kyssende hensyn å ivareta i saksforberedelse. Retten til uavhengig representasjon er noe alle voksne har i situasjoner der det er snakk om alvorlige inngrep i deres privatliv. Det er utvalgets oppfatning at barn i slike situasjoner i enda større grad enn voksne trenger uavhengig representasjon.

Uavhengigheten er viktig fordi representantens oppmerksomhet og fokus skal være på barnet og barnets rettigheter. Det er ikke BRO eller representanten som skal fatte vedtak. BRO medfører ingen endringer i barnevernstjenestens, statsforvalternes, nemndenes eller domstolenes ansvar. En styrking av barnets rettssikkerhet i beslutningsprosessene, som begynner i det det vurderes at barn har behov for å flytte i tiltak utenfor hjemmet, vil skjerpe kravene til myndighetsutøvelse og beslutningsgrunnlaget på alle nivå i systemet.

Barnefaglig kompetanse

Barnefaglig representasjon betyr å kunne kommunisere med barn, skape relasjoner og rammer som er trygge for barn slik at de blir forstått, selv opplever å bli forstått, og gir barnet hjelp til bearbeiding. Det betyr også at forutsigbarhet og kontinuitet i representasjonen er avgjørende. Det kan ikke være slik at en rekke ulike personer og ordninger skal komme inn i et barns liv på ulike tidspunkt. Utvalget mener det er behov for at det etableres ordninger som gjør at barn kan medvirke og delta på en måte som er trygt og sikkert for barna – og slik at de selv opplever at de blir sett, forstått og får hjelp. I tillegg er det en forutsetning at det gjennomgående er åpenhet og tillit for å få til samhandlingen med barn.

En slik barnefaglig forståelse er et grunnleggende premiss for at barnevernet skal lykkes med å ivareta barnets rettssikkerhet, og barn i barnevernet trenger representasjon som har en barnefaglig forståelse av barns medvirkning og er tilpasset det unike barnet. Det betyr også at forutsigbarhet og kontinuitet i representasjonen er avgjørende.

Juridisk kompetanse

I barnevernssaker er det nødvendig med spisskompetanse i barnevernsrett. I BRO er det lagt opp til at den barnefaglige representanten arbeider i tandem med en advokat dersom saken krever det, eksempelvis når det er nemndsak om omsorgsovertakelse eller anke til tingretten. Det er lagt til grunn at advokatene er akkrediterte, og har opplæring og trening i barnevernsrett og samtale og samhandling med barn.

Partsrettigheter

BRO hviler på at alle barn som har rett på representasjon får partsrettigheter som forvaltes av representanten inntil barnet selv kan forvalte partsrettighetene. Deretter kan også barn instruere advokaten, om det er aktuelt. Partsrettigheter gir BRO tilgang til alle sakspapirer og til saksbehandlingsprosessen, på lik linje med barnevernstjenesten, og undergis samme taushetsplikt som barnevernstjenesten. Advokaten vil på sin side ha profesjonsbestemt taushetsplikt, og vil ikke ha plikt til å gi opplysninger til barnevernstjenesten etter barnevernsloven. Representanten har ansvaret for å gi alderstilpasset informasjon og være en samtalepartner for barnet. Representanten skal ha nødvendig kompetanse til å foreta vanskelige avveininger mellom deltakelse og beskyttelse, eksempelvis i spørsmål om deling av informasjon fra saksdokumenter.

Skivenes med skivebom om barnevernet

Avslutning

Utvalgets flertall er oppmerksom på at forslaget vil kreve større endringer i et barnevernssystem som allerede står i flere pågående reformer. Flertallet ser imidlertid at det til tross for mange tiltak de siste 10–15 årene for å styrke barns rettigheter, er det fortsatt en lang vei igjen å gå. Det er vedvarende problemer med å ivareta barns rettigheter og interesser. Dette har også konsekvenser for foreldrenes rettssikkerhet og den generelle kvaliteten på arbeidet som gjøres i barnevernet.

Det må erkjennes at det ikke finnes enkle, raske løsninger for å sikre barns medvirkningsrettigheter, og utvalgsflertallet mener derfor at det er nødvendig å ta et helhetlig grep. Det er forslått at BRO prøves ut i noen fylker, med målinger av tilstanden før og etter, samt bruk av kontrollfylker som ikke deltar i utprøvingen.

Forslaget kan i sin helhet leses i NOU: 7, kapittel 7, og dokumentasjonen for behovet for BRO står i kapittel 6.