Lars Inge Terum, professor emeritus, Senter for profesjonsstudier, OsloMet

Talieh Sadeghi, forsker, Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU)

Dette er et debattinnlegg. Det gir uttrykk for skribentens meninger. Du kan sende inn kronikker og debattinnlegg til Fontene her.

Høsten 2019 fortalte en sosialarbeider til Fontene at hun ikke hadde samvittighet til å fortsette ved lokalkontoret i Nav. Begrunnelsen var blant annet at de la for stor vekt på å ha flest mulig personer på tiltak, fordi det var det som skulle rapporteres, snarere enn å være opptatt av om tiltakene passet den enkelte. I hvilken grad er så dette en oppfatning som deles av medarbeiderne ved de lokale Nav-kontorene?

Hemmer og fremmer

Sosialarbeideren sier her to ting: at det er viktig å tilpasse tiltak og aktivitetskrav til den enkelte, og at mål- og tiltaksstyringen kommer i veien for å realisere dette. Det første er i pakt med offentlig politikk, og begrunnelsen er at det vil bidra til å øke sannsynligheten for at brukeren kommer i arbeid. Det andre, derimot, vil kunne representere en målkonflikt som medarbeiderne i Nav forventes å håndtere. Mer allment blir spørsmålet; hvilke forhold hemmer og fremmer Nav-medarbeiderne i å skreddersy tiltak og aktivitetskrav til den enkelte?

Bakkebyråkrat

Vi har studert knapt 1.400 medarbeidere ved 108 lokale Nav-kontor fra hele landet. (Terum & Sadeghi, 2021) Vi omtaler dem som bakkebyråkrater (SNL, 2021), blant annet fordi de på samme tid forventes å være både «state agents» og «citizen agents» og befinner seg der «the state meets the street». De må håndtere politiske mål som kan være både tvetydige og i konflikt med hverandre, og arbeidsbetingelsene kan være preget av knapphet på tid og ressurser, samtidig skal de lytte og ta hensyn til den enkelte bruker. I denne rollen blir de stilt overfor dilemmaer, samtidig som de har en relativ autonomi til å på skjønnsmessig grunnlag bestemme hva som bør gjøres. Det vil føre til noe variasjon i deres praksis.

Mange individualiserer

Vi har studert i hvilken grad bakkebyråkratene i Nav selv rapporterer at valg av tiltak/aktivitetskrav er nøye tilpasset den enkelte bruker, og hvordan dette varierer med ulike forhold. Dette forteller noe om hvordan medarbeiderne sier at deres praksis er.

Ved selvrapportering er det selvsagt en mulighet for at respondentene ikke tegner et presist bilde av sin praksis. Skillet mellom hva folk gjør og hva de sier at de gjør, er en utfordring for alle intervju-/survey-undersøkelser.

I pakt med de politiske ambisjonene viser denne studien at mer enn to tredeler rapporterer at de individualiserer aktivitetskravene. Samtidig er det også variasjon i hvilken grad medarbeiderne ved Nav-kontorene rapporterer at de tilpasser aktivitetskravene til den enkelte. Det er denne variasjonen som er utgangspunktet for den videre diskusjonen.

Føringer på arbeidet

Å tilpasse aktivitetskravene til den enkelte er tidkrevende, fordi det forutsetter nøye utredning og vurdering av situasjonen til den enkelte bruker, samt god kjennskap til tiltaksporteføljen. Stor arbeidsbelastning kan da gjøre individualisering vanskelig. Tilsvarende kan konkurrerende hensyn, som mål- og tiltaksstyringskriterier, vri deres oppmerksomhet mot aktiviteter som skal rapporteres. I tillegg vil deres kjennskap og kunnskap om ulike typer tiltak påvirke deres valg og handlinger.

Mål- og tiltaksstyring

Mål- og tiltaksstyring i tilknytning til arbeidsrettede tiltak legger vekt på å aktivisere brukere og at Nav-medarbeiderne i den sammenheng skal gjøre bruk av forhåndskjøpte tiltaksplasser.

Studien viser at de som legger stor vekt på å imøtekomme forventningen om å benytte forhåndskjøpte tiltaksplasser, rapporterer i mindre grad at valg av tiltak blir tilpasset den enkelte. Det kan tolkes som at det er tilgangen på tiltaksplasser og ledelsens forventninger om å fylle ledige tiltaksplasser blir avgjørende, snarere enn veiledernes faglige og profesjonelle skjønnsvurdering av hva den enkelte trenger.

Samtidig viser studien at mål- og tiltaksstyringen oppfattes forskjellig av bakkebyråkratene, selv om sammenhengen med individualisering av aktivitetskravene er klar.

Arbeidsbelastning

Også arbeidsbelastningen viste seg å virke inn på tilbøyeligheten til å velge aktivitetskrav som passer den enkelte. Våre analyser viste imidlertid at det ikke er antallet brukere (caseload) den enkelte medarbeider har ansvar for som er avgjørende for om aktivitetskrav blir tilpasset den enkelte, men snarere opplevelsen av den totale arbeidsbelastningen (workload). Det ser med andre ut til å være opplevelsen av kompleksitet i rollen og manglende «tid til å få jobben gjort» som hemmer bakkebyråkratene fra å individualisere aktivitetskravene.

Kunnskap om tiltaksporteføljen

Medarbeidere som sier at de har god oversikt over tiltaksporteføljen øker tilbøyeligheten til å individualisere aktivitetskrav. God kunnskap om tiltaksporteføljen kan derfor øke sannsynligheten for å velge passende aktivitetskrav, som i sin tur kan bidra til økt arbeidsinkludering.

Syn på aktivitetskrav

I tillegg ser bakkebyråkratenes syn på politikken/virkemiddelbruken ut til å være viktig: de som mener bruk av aktivitetskrav er et effektivt virkemiddel til å få brukere i arbeid, rapporterer også oftere at de er tilbøyelige til å finne aktivitetskrav som passer til den enkelte.

Delvis støtte

Sosialarbeideren som vi refererte til innledningsvis, sa at hun sluttet ved et Nav-kontor fordi målstyring og rapportering hadde fått en for sentral plass i arbeidet. Hennes erfaring var at det ble lagt større vekt på å ha mange brukere på tiltak, enn på om tiltakene passet den enkelte. Denne studien støtter i noen grad hennes erfaring om at forventningen om å fylle opp forhåndskjøpte tiltaksplasser kan bidra til å hemme tilbøyeligheten til å tilpasse tiltakene til den enkelte. Samtidig rapporterer Nav-arbeiderne i denne studien at de i betydelig grad tilpasser aktivitetskravene til den enkelte, noe som avviker fra hennes erfaring.

Det politiske målet om å skreddersy aktivitetskrav har en todelt begrunnelse; a) at det er effektivt med tanke på å få brukere i arbeid og b) at det oppleves som mer meningsfullt for brukerne. Vi har ikke studert i hvilken grad disse antakelsene har empirisk støtte. Det bør undersøkes mer inngående. Likeså, trengs empiriske studier av i hvilken grad aktivitetskrav som oppleves som meningsfulle, også er mer effektive.