Bjørn Roar Vagle og Marius Storvik

Regjeringen vil inkorporere FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) i norsk lov, men anser at dette ikke påvirker tvangshjemlene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 for personer med psykisk utviklingshemming. Artikkelen belyser utfordringer for mennesker med utviklingshemming som har rusmiddelproblemer, og konkluderer med at regjeringen tar feil og at tvangslovverket må endres.

Om forfatterne

Privat

Bjørn Roar Vagle er vernepleier med mastergrad i atferdsvitenskap, seniorrådgiver Kompetansesenteret for rusfeltet (KORUS, Stavanger).

Privat

Marius Storvik er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved UiT Norges arktiske universitet.

Forslaget om å inkorporere FN-konvensjonen i menneskerettighetsloven innebærer at den får status som norsk lov og prioritet ved motstrid med annen lovgivning. For å sikre bedre samsvar med konvensjonens bestemmelser om bevegelsesfrihet foreslår regjeringen også endringer i passloven og ID-kortloven (Prop. 162, 2024–2025, s. 5), men altså ikke tvangslovgivningen og kapittel 9. Vi mener at dette er en feilslutning.

Utvalget som utredet spørsmålet om inkorporering av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i norsk rett, mener at bruken av begrepet «psykisk utviklingshemming» i lovgivningen, «ikke er i godt samsvar med konvensjonens krav om en overgang fra en medisinsk til en menneskerettslig modell for funksjonshemming» (Konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter Inkorporering i menneskerettsloven Del I Inkorporering og behovet for lovendringer, 2024, s. 111).

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) viser at statens skjønnsmargin er betydelig snevrere når en forskjellsbehandling rammer en særlig sårbar gruppe som personer med kognitive svekkelser. Dette skyldes at slike grupper historisk har blitt utsatt for fordommer og lovgivning basert på stereotyper, i stedet for en individualisert evaluering av deres evner og behov (EMD, Kiss v. Hungary, 2010, avsn. 42).

Komiteen som overvåker CRPD, mener resolutt at «inngrep i den enkeltes selvbestemmelse av hensyn til personen selv er utslag av en paternalistisk tankegang som statene må bevege seg bort fra» (Konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter Inkorporering i menneskerettsloven Del II Artiklene 1 til 30 og gjennomføringen i norsk lov, 2024, s. 158).

Likestillings- og diskrimineringsombudet (2023, s. 79) sin vurdering er at «at diagnoser som psykisk utviklingshemming, som helt eller delvis grunnlag for å begrense frihet, ikke er forenlig med CRPD.» Det pekes videre på diskrimineringsforbudet i CRPD artikkel 5 «vil i seg selv utgjøre et hinder for bruk av tvang som helt eller delvis er basert på funksjonsnedsettelse, med mindre det i et konkret tilfelle kan dokumenteres at den aktuelle tvangen fremmer et saklig formål og i tillegg er nødvendig og forholdsmessig» (Likestillings- og diskrimineringsombudet (2023, s. 79-80). 

Kommunen «sitter med problemet» og kan bruke tvang

Det er 35 år siden HVPU-institusjonene ble avviklet og erstattet av kommunale tilbud. Det ble samtidig anbefalt et eget tvangslovverk for personkretsen med diagnosen psykisk utviklingshemming. I dag er dette kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven med tittelen «Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning».

Siden de opprinnelige reglene ble vedtatt og frem til i dag har det vært små endringer, og forarbeider har derfor betydning ved tolkning av reglene i kapittel 9 (Helsedirektoratet, s. 25). På den andre siden har det vært store endringer i samfunnet og i tjenestene som ytes til personer med utviklingshemming med økende vekt på menneskerettigheter. 

Personer med en kjent lett utviklingshemming har vanskeligere for å få tilgang til tjenester i spesialisthelsetjenesten ved problematisk rusmiddelbruk (Gosens et al., 2025). Det er stor sjanse for at disse menneskene er overlatt til bistand fra en kommunal tjeneste (se også Riksrevisjonen, 2025, s. 14).

Utfordringene og ansvaret kommunene sitter med knyttet til rusmiddelbruk hos innbyggere, kan forsøkes løst med tvangshjemler i regi av helse- og omsorgstjenesten om personen har diagnosen utviklingshemming.

Tjenestemottaker, nærmeste pårørende og verge har alle klageadgang og kan bringe vedtaket inn for tilsynsmyndighet og tingretten (Helsedirektoratet, s. 99), men det det er svært få klager (Tvangsbegrensningsloven - Forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten s. 238). I tillegg gjør de prosessuelle reglene at tvang etter kapittel 9 i realiteten ikke kan behandles av Høyesterett. Årsaken er kombinasjonen av vedtakets øvre varighet og de særlige prosessreglene tvistelovens kapittel 36. Dette og få klager hindrer rettsutvikling og bidrar til et statisk regelsett.

Utviklingshemming og rusmiddelbruk

Rusmiddelbruk er sjeldnere, men personer med en lett utviklingshemming er mer sårbare for de negative sidene ved rusmiddelbruk (Williams, Kouimtsidis, & Baldacchino, 2018). Det er allment kjent at rusmidler kan være farlig i seg selv og gi en risikofylt rusatferd. I tillegg er personer med psykiske lidelse kombinert med ruslidelse (ROP) mer utsatt for kriminalitet, vold, dårlig somatisk helsetilstand, og dårlige boforhold m.m. (se Riksrevisjonen, 2025).

Diagnosemanualen beskriver at lett utviklingshemming hos voksne (IQ 50–69) innebærer en mental alder fra 9 til under 12 år (ICD-10 Den internasjonale statistiske klassifikasjonen av sykdommer og beslektede helseproblemer). Det kan i denne gruppen se ut til at rusmiddelbruk når raskere et diagnostisk nivå i form av avhengighet (Burgard et al., 2000), og evnen til å ta ansvar for seg selv og egen atferd blir trolig ytterligere svekket. Det er svært forståelig at pårørende krever at det gripes inn, om nødvendig med tvang (se Akthar & Oftedahl, 2021).

Fra studier vet vi at kvinner med utviklingshemming har betydelig høyre risiko for å bli utsatt for seksuelle overgrep, og menn med utviklingshemming til å begå voldsforbrytelser (Latvala et al., 2023). Dette er fra før ikke sjeldne utfordringer i rusmiddelmiljøer (Eidem, 2022). Personer med utviklingshemming er også en særlig sårbar gruppe for utnyttelse og menneskehandel (Jakobsen, 2022).

Personer med utviklingshemming utgjør opptil 30 prosent av pasientene på døgnavdeling for ruslidelser i spesialisthelsetjenesten (Braatveit, Torbjørn, & and Hove, 2018). Rusmiddelbruk hos innbyggere med utviklingshemming kan skape betydelige utfordringer i kommunene. Flere inngår trolig i ROP-tjenestene uten at psykisk utviklingshemming-diagnosen er kjent, men med merkelappen «lav kognitiv fungering» (se Riksrevisjonen, 2025, s. 6, 47 og 51).

Personer med utviklingshemming er anslagsvis 1 til 1,23 prosent av befolkningen, men det er bare 0,4 % i Norge som er registrert med diagnosen – som betyr at flere fyller kriteriene uten å være diagnostisert (Antall personer med utviklingshemming, 2022).

Personer med kognitive evner og funksjonsnivå sammenlignbare med utviklingshemming, får ikke denne diagnosen dersom 1) tilstanden skyldes skade eller sykdom etter fylte 18 år, eller dersom 2) utredningen ikke har et pålitelig grunnlag, for eksempel på grunn av rusmiddelbruk. For disse gruppene kommer kapittel 9 ikke til anvendelse (se Helsedirektoratet, s. 47). For oss framstår ikke disse to punktene som saklige grunner til å rettferdiggjøre forskjellsbehandling i spørsmålene om tvangstiltak for «samme tilstand».

Bruk av tvang for å hindre rusmiddelbruk etter kapittel 9

Av forarbeidene til kapittel 9 kommer det fram at pronomenet «enkelte» i tittelen på tvangsreglene, viser til de med psykisk utviklingshemming som «har slike atferdsproblemer at det oppstår fare for vesentlig skade enten på dem selv eller andre» (Handegård & Gjertsen, 2008, s. 35). Basert på veiledning i rundskrivet kan begrepet «vesentlig skade» tolkes bredt, forutsatt at skaden har et betydelig omfang, og for eksempel inngår «krenkelse av personlig integritet og tap av sosial aktelse» (se Helsedirektoratet, s. 73).

I forarbeidene understrekes at det ikke er «anledning til å anvende tvang mot alminnelig bruk av sosialt aksepterte nytelsesmidler» (Helsedepartementet, 1995, s. 25). Alkohol blir her nevnt. Ulovlige rusmidler er ikke tematisert.

Forarbeidene utelukker imidlertid ikke tvang knyttet til bruk av alkohol, men understreker at «skal tvangstiltak i slike sammenhenger godtas, … må det være fordi (rus)atferden medfører uakseptable skader/ulemper» (Helsedepartementet, 1995, s. 25).

I gjeldene rundskriv står det at «begrensninger i tilgang til og bruk av … alkohol …» på objektivt grunnlag alltid skal regnes som tvang (Helsedirektoratet, s. 54). For at tvangstiltak skal komme på tale, er det understreket at krav om vesentlig skade gjelder uansett type rusmiddel:  

«Det vil ikke i seg selv være avgjørende om det aktuelle rusmiddelet eller den aktuelle livsførselen er lovlig eller ulovlig. Når det gjelder bruk av rusmidler, må også vedkommendes atferd under ruspåvirkning tas med i vurderingen av om det kan oppstå vesentlig skade.» (Helsedirektoratet, s. 74)

Det er ytterligere presisert ved «at mindre alvorlig bruk av ulovlige rusmidler (for eksempel fordi bruken er tilfeldig eller det dreier seg om lettere narkotiske stoffer) … ikke anses for å utgjøre eller medføre vesentlig skade i lovens forstand» (Helsedirektoratet, s. 74).

Av forarbeidene kommer det fram på generelt grunnlag at personens forståelse av situasjonen er utelatt som et vilkår for tvang. Samtidig understrekes det at «forutsetningen for tvang etter denne bestemmelsen fortsatt er at målet er en form for bedring av livssituasjonen som brukeren ønsker» (Helsedepartementet, 1995, s. 25).

Krav til faglig forsvarlighet kan sette en stopper for tvangsbruk

Grensesettingen knyttet til farer vedkommende viser forståelse for, er faglig og etisk problematisk – om de direkte konsekvensene av atferden rammer ingen andre enn personen selv. Rundskrivet kaller denne konsekvensinnsikten for beslutningskompetanse, og framhever at når personen har evnen til å forstå konsekvenser av sin atferd «kan det ha betydning for om et tiltak i for stor grad vil bryte med den enkeltes rett til selvbestemmelse, og dermed være etisk uforsvarlig.» (Helsedirektoratet, s. 84).

Vi mener at sårbare mennesker kan trenge beskyttelse på tvers av sin uttrykte vilje og preferanser, men problemstillinger knyttet til fare for vesentlig skade på egen person i relasjon til rusmiddelbruk er krevende. Forholdsmessighetsvurderinger og etiske hensyn tilsier at tvangstiltak ikke alltid lar seg gjennomføre i praksis:

• Fysisk stopping for å hindre rusmiddelbruk kan utløse motstand i form av aggresjon og vold mot ansatte, og dermed inngripende fastholding for å avverge skader. Hos noen kan til og med muntlige forsøk på påvirkning framkalle aggresjon og vold.

• Uavhengig av motstand vil det objektivt sett kunne regnes som bruk av tvang om flere ansatte stiller seg i veien, og får tjenestemottaker til å følge en instruks om å gå tilbake til boligen. Dette kan oppleves som ydmykende underkastelse.   

• Å holde personen tilbake i boligen sin, er uansett ikke tillatt med mindre det handler om en pågående nødsituasjon (for eksempel ved fysisk angrep). Dette kalles i rundskrivet for skjerming og «skal avbrytes straks situasjonen er brakt under kontroll» (Helsedirektoratet, s. 92).

• Fotfølging er ikke alltid nok i seg selv til å forhindre handlingene personen foretar seg. Fysisk stopping i det offentlige rom utover rene nødsituasjoner, framstår som uverdig og stigmatiserende behandling.  Vi stiller oss det samme spørsmålet om forholdsmessighet ved paternalistisk fotfølging på tross av vedvarende protester. 

• Aggresjon, vold og tvangsbruk vil måtte innebære å vurdere om grensettingen og kravene som utløste den utfordrende atferden kan unngås (Helsedirektoratet, s. 71).

Når tiltak ikke lar seg gjennomføre har kommuner kjøpt tjenester fra private aktører, og flyttet tjenestemottaker langt bort fra rusmiddelmiljøet (se Vagle, 2021). I rundskrivet står at kommunen kan anmode om at politiet bistår når et vedtak etter kapittel 9 skal settes i verk, «og vil for eksempel kunne være hjelp til å ta seg inn i vedkommendes bolig …» og «… transportere vedkommende» (Helsedirektoratet, s. 50). Imidlertid er Helsetilsynet sitert på at flytting med tvang ikke kan hjemles i kapittel 9 (Arntsen Ofte, Berg, & Eberhard Gran, 2024).

Flytting av personer med utviklingshemming og skadelig rusmiddelbruk fungerer heller ikke nødvendigvis etter intensjonen, og tragisk dødsfall har skjedd på tross av flytting og en tett personaloppfølging (se Vaksdal & Karseth, 2023).  

Drøfting

Så langt har vi vist en rekke problemer med kapittel 9. Hvorfor skaper dette lovverket så store vansker? Det korte svaret er at kapitlet er gammelt og ikke oppdatert.

Kapittel 9 med sitt fokus på diagnosen psykisk utviklingshemming og skadeavverging, står i fare for å sementere en paternalistisk tankegang i denne tjenesteytingen. Dette gir ikke nødvendigvis gode og trygge tjenester.

Diagnosen lett utviklingshemming gir en fordel ved at målgruppen er liten og identifiserbar, noe som muliggjør tidlig og målrettet innsats gjennom tjenester som avlastning og støttekontakt. Men dette er helt uavhengig av et særegent tvangslovverk.

Analysen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og CRPD viser at fokuset på diagnose i kapittel 9 ikke bare risikerer å forsterke en paternalistisk holdning, men også medfører fare for diskriminering. Selv om tvangsvedtak kan gi økte ressurser og bedre tjenestekvalitet (jf. Helsedirektoratet, s. 70–72), skaper dette likevel en problemstilling: Hvis tvangsvedtak betraktes som et gode, vil personer uten utviklingshemming få dårligere tjenester på grunn av manglende diagnose. Omvendt, hvis tvangsvedtak anses som negativt, vil personer med utviklingshemming få dårligere behandling enn andre, da kun de kan få innskrenket sin personlige frihet og selvbestemmelsesrett.

At myndighetene åpner opp for bruk av tvang som en «siste utvei», er et sterkt signal til kommunene om et særlig stort ansvar for personer med utviklingshemming. Men forsøk på å endre eller forhindre tjenestemottakerens valg og vilje, kan bli vilkårlig praksis i tjenestene – selv når dette handler om utprøving av andre løsninger enn tvang. Dersom vedkommende daglig protesterer mot personalets «pågående masing», må en også spørre seg om grensene for vanlig overtalelse er overskredet (se Helsedirektoratet, s. 53).

Rusmiddelbruk og rusmiddelmiljøet kan være brutalt, preget av trusler om vold, seksuelle overgrep og menneskeutnytting. Slike livssituasjoner hos sårbare mennesker kan ikke hjelpeapparatet tilskrive retten til selvbestemmelse og autonomi.

Spørsmålet er likevel om tvangsbruk er veien å gå framfor relasjonsbygging og innsats rettet mot skadereduksjon. Dette vurderingstemaet må i tjenestene drøftes med den det gjelder, og pårørendes rettigheter til å bli involvert må være godt kjent i tjenestene.

Når personalgruppen uansett ikke er i posisjon til å forhindre uønskete hendelser, bør fokuset være på skadereduksjon og at det er lederstøtte om denne tilnærmingen. FACT-modellen synes relevant og sikrer også at kommunen ikke er alene om utfordringene.

Tvang etter kapittel 9 rettet mot ROP-utfordringer framstår som vilkårlig tvangsbruk. Flere i denne populasjonen har tilsvarende evnenivå og utfordringsbilde, men hvor tvangstiltakene kapittel 9 kan hjemle framstår som utenkelige. Vi vet alt for lite om tvangsbruken overfor personer med utviklingshemming, og heller ikke hvor mange vedtak om «rustvang» som eksisterer.

Kapittel 9 er i direkte konflikt med de mer spesifikke og moderne kravene i CRPD, og betegnes som diskriminerende av de sentrale aktørene. I dette lyset framstår det meningsløst og misforstått, at regjeringen forsøker å begrense betydningen av CRPD. Dette tvangslovverket stammer fra institusjonstiden og er overmodent for revidering.