Bjarne Øvrelid

Jeg har forsøkt å gjøre effekter av økende ulikhet til et slags glansnummer i mitt pedagogiske hverdagsliv. Samtidig opplever jeg hvert år at studentene som har praksis i Nav kommer nyfrelste tilbake til utdanningen med et knippe akronymer for arbeidslinje/inkluderingsverktøy (IPS, IP, MI …) på individnivå. Samfunnsanalysens relevans ser ut til å gå i oppløsning umiddelbart etter at studentene har kjent på mestring av verktøy for individuell oppfølging.

Fra individ-samfunn til individuell oppfølging

I sosialt arbeid har forholdet mellom individ og samfunn alltid vært et grunntema. Det samfunnsanalytiske innslaget har handlet om ulikhet, ulikhetens effekter og nødvendige tiltak for å bøte på den. Utdanningen har fortsatt synlige innslag av dette.

Samtidig er hjelp, tiltak og arbeidsformer i yrkesfeltet i det store og hele noe som foregår på individnivå. I Nav (som tross alt fortsatt er den delen av arbeidsmarkedet som ansetter flest sosionomer) brukes verktøy som arbeidsinkluderingsverktøy, individuelle planer, motiverende intervju, arbeidsevnevurderinger og lignende. Alt innrettet mot den enkelte bruker.

Det er i utgangspunktet ikke merkelig. Kombinasjonen av sterk velferdsstat og utviklingen av profesjonssamfunnet har hatt individualisering som logisk effekt (Trägårdh, 2010). Tiltak for «den enkelte» har i velferdsforvaltningen nærmest fått status som et etisk imperativ. Men for å spørre i pakt med tidsånden: Hvorfor skulle det være et problem? To sentrale utfordringer melder seg:

Det ene er at sosialt arbeids tradisjonelle brukerperspektiv, det å se mennesker i sin sosiale sammenheng, nå er innrettet mot individer med individuelle problemer. Arbeidsledighet og sykdomstematikk blir et spørsmål om individuell motivasjon og økonomiske insentiver for den enkelte heller enn et samfunnsspørsmål. Så tilforlatelig det enn kan virke, dreiningen blir en overforenkling av både av menneskeperspektiv og sosiale problemer som daglig gir lojale Nav-ansatte slitsomme utfordringer i oppfølgingsarbeidet.

Det andre er det urealistiske forventningspresset på den enkelte Nav-ansatte. Den overordnede målsettingen om arbeidslinja risikerer å bli oppfattet primært som en effekt av forvaltningsreformen i seg selv, av arbeidsredskaper og av kvaliteten på arbeidet til hver enkelt ansatt. Dermed havner godt dokumenterte effekter av sosial ulikhet, først og fremst skjev fordeling av muligheter i utdanning og arbeidsmarked, utenfor forståelsesrammen.  

Fra sikkerhetsnett til markedsmakt

Det er viktig å gripe endringene i systembetingelsene for sosialt arbeid. Hva står egentlig på spill? Sosionomprofesjonens ekspansjon i Norge (særlig utover på 1970-80-tallet) har vært sammenvevd med fremveksten av den norske velferdsmodellen (Slagstad, 2000). Sosionomenes oppgaver har i denne prosessen blitt innsirklet som forvaltning av brukerrettigheter på individnivå. Det er heller ikke noe nytt at status som fullverdig samfunnsborger har lønnsarbeidet om utgangspunkt. Etterkrigstidas vekst- og velstandsprosjekt hadde også det.

Men dette velferdspolitiske prosjektet inkluderte sosial utjevning, statlig eierskap, markedsregulering og sterke fagforeninger. En av velferdsstatens viktige oppgaver var å beskytte arbeidstakere mot arbeidsmarkedets skadelige effekter. Mennesker måtte anerkjennes som noe mer enn en vare i et marked, det Esping-Andersen har kalt de-commodification (1990). For det viste seg jo at folk i utsatte deler av arbeidslivet ble syke, utslitte og skada i et marked drevet av målsettinger om høyere tempo og mer overskudd. Sosialt arbeid var da også mer innrettet på å bedre levekårene og livskvaliteten til utsatte grupper gjennom ytelsessystemer som ikke var arbeidsrelaterte.

Den politiske og økonomiske utviklingen i Norge har de siste 40 åra hatt en tydelig nyliberalistisk dreining. I næringslivet konkret i form av privatisering, nedbemanning, utflytting og lokale effekter av et fritt europeisk arbeidsmarked i EØS- området. I offentlig sektor gjennom innføring av målstyringsprinsipper fra næringslivet, konkurranseutsetting, foretaksmodellen i helsevesenet, økonomiske insentivsystemer i høyere utdanning osv. Den politiske ambisjonen har forflyttet seg fra samfunnsstyring til tilrettelegging for et best mulig fungerende marked. Nyliberalismens prosjekt har vært å fjerne hindre for rendyrket markedsmakt. Sterke fagforeninger, sjenerøse sosiale ytelser og fokus på sosial ulikhet har i den nyliberalistiske ideologien vært betraktet som sentrale hindringer for en slik målsetting.

Mange vil være skeptiske til en slik dreining på allment ideologisk grunnlag. Det blir mer ubekvemt og kontroversielt å forholde seg til dette som en samtidshistorisk kontekst for Nav-reformen. Vi i høyere utdanning kan jo også feie for egen dør. Det er sjelden vi diskuterer om dette har noen med oss å gjøre selv om vi holder ramsalte, kritiske forelesninger om New Public Management i arbeidstida.

Sosialt arbeid som tilpasningsteknikk

Denne dreiningen får åpenbare konsekvenser for velferdsstatens organisering av forholdet individ – samfunn og lenger nede i årsakskjeden, for sosionomers arbeidsformer. Et illustrerende eksempel er måten Nav-systemet klassifiserer brukere på. Det overordnede kriteriet er avstanden til arbeidsmarkedet. Det opereres som kjent med standard (ordinær arbeidssøker som kan gå rett på jobb i morgen), situasjonsbestemt (trenger noe oppfølging for å komme i jobb), spesielt tilpasset (nedsatt arbeidsevne og et godt stykke unna arbeidslivet) og til slutt varig tilpasset innsats (der bruker er så langt unna at vedkommende sannsynligvis blir satt på uførepensjon). Klassifiseringen gjøres for å prioritere oppfølgingsinnsats mest mulig effektivt. Den kategorien som krever mest er de med spesielt tilpasset innsats. Dette er på mange måter også den mest sårbare gruppa med størst relevans for min problemforståelse. Dels fordi brukerne av ulike grunner i utgangspunktet ikke matcher arbeidslivets krav godt nok, men likevel regnes som potensielt ansettbare. Dels fordi de tilhører den gruppa som i størst grad blir gjenstand for et nærgående og kontrollerende oppfølgingsverktøy.  

Øversveen og Forseth gir illustrerende eksempler for nettopp denne gruppa. De viser hvordan aktivitetsplaner gir Nav-ansatte myndighet til å definere hvilke aktiviteter som anses relevante (godkjent som arbeid), til brukernes store frustrasjon. De dokumenterer også godt hvor detaljerte og omfattende prosedyrene i oppfølgingsarbeidet er, særlig i forhold til kategorien spesielt tilpasset innsats (Øversveen og Forseth, 2018). Beretningen om prosessen fra registrering av bruker til arbeidsevnevurdering, aktivitetsplan, administrering av lønnstilskuddsordning med arbeidsgiver, skanning og viderehåndtering av dokumenter er utmattende bare å lese om. Det er ikke vanskelig å forestille seg slitasjen brukerne opplever. De ansatte synes heller ikke noe særlig om det. I Øversveens og Forseths undersøkelse forteller de at det byråkratiske arbeidet går på bekostning av direkte kontakt med bruker. Det vemodige paradokset blir at prioritering av tidsbruk på «de som trenger det mest» risikerer å bli et utslitende, detaljert kontrollarbeid som frustrerer begge parter.

Fra velferd til mistenkeliggjøring

Etter Nav-reformen har vurderingen av forsørger- og ytelsessystemer endret seg. Ytelser skal først og fremst være insentiver for lønnsarbeid. Trygdeforsker Aksel Hatland viser til en tendens som markerte seg allerede fra 1990-tallet. Trygdeytelser hadde fram til da i det store og hele vært ansett som et tiltak til hjelp for folk med reelle stønadsbehov. På dette tidspunktet ble trygd satt på den politiske dagsorden som et hinder for at folk kommer seg i jobb. I dette velferdspolitiske klimaet vokste begrepet «attraksjonsmodellen» fram. Det innebærer en forestilling om at det er mer attraktivt å gå på trygd enn å jobbe. Selv om påstanden har vært avvist på empirisk grunnlag flere ganger (bl.a. Terum og Hatland, 2014), er den stadig tydeligere som premiss for debatten om virkemidler for å realisere arbeidslinja.

Kritikken av trygdeytelser har blitt tydeligere med Nav-reformen. Et illustrerende eksempel er Holdenutvalgets utredning Arbeid og inntektssikring – tiltak for økt sysselsetting (NOU 2019:7). I dette dokumentet fremstår sjenerøse, helserelaterte ytelser (først og fremst sykepenger og uføretrygd) som selve årsaken til at ikke flere kommer i jobb. Ordbruk og resonnementer i teksten reformulerer velferdsmodellens tradisjonelle funksjon. Konsepter som trygghet og sjenerøsitet i forhold til sykdom blir til faresignaler og hindringer: «Sjenerøse ordninger gir økonomisk trygghet, men kan svekke insentivene til arbeid» (s. 74).

Selve sykdomsbegrepet har endret innhold. I den opprinnelige velferdsmodellens perspektiv var ytelsessystemene kompensasjoner for skade og utstøting påført av arbeidslivet. Nå er koblingen mellom sykdom og ytelser blitt en trussel mot arbeidslinja. Teksten etterlater inntrykket at sykdom egentlig kun eksisterer som et påskudd for styre mot helserelaterte ytelser. Ikke som effekt av et krevende arbeidsliv. Løsningen i enden av årsakskjeden blir å gjøre ytelsene mindre sjenerøse. Altså: dersom vi tar trygda fra folk som påstår de er syke, vil de samme menneskene skjønne at de er nødt til å jobbe. Da er vi i mål.

Fra sosialt til strategisk individ

Teksten målbærer et nyliberalistisk individperspektiv: En strategisk og nyttemaksimerende aktør i forhold til markedets muligheter. Her er vi ved nok et avgjørende punkt i fremstillingen. Plutselig er sosiale problemer (som arbeidsrelatert sykdom) blitt til brukerstrategisk atferd i forhold til økonomiske insentiver: Den strategiske aktør vil gå for det som gir best uttelling. Sykdom som problem er bare knytta til en fordelaktig ytelse som hindrer valg av lønnsarbeid.

Like alvorlig er det at NOU-en formidler nyliberalismens blikk på samfunn og stat. Samfunn i sosiologisk forstand finnes egentlig ikke i nyliberalismens univers. Margareth Thachers oppsiktsvekkende teorem «Theres no such thing as society» gir mening fra denne posisjonen. Men i den sosialfaglige verden vil samfunnets organisering være avgjørende for individets muligheter til utdanning, jobb, adgang til gode sosiale fellesskap osv. Konsepter som sosial likhet og ulikhet, arbeidsmarkedets og utdanningssystemets ulike virkemåte for ulike sosiale grupper vil måtte regnes som helt fundamentalt for å forstå individets mulighetsrom. En nyliberalistisk tilnærming vil ikke ha disse komponentene med i ligninga i det hele tatt. Samfunnet = markedet der alle egentlig har like sjanser bare de er smarte og iherdige nok. Og staten skal ikke blande seg i noe annet enn å optimalisere dette markedet så det får gjort jobben sin som reguleringsinstans og ramme for individuell utfoldelse. Å tenke seg at staten skal kompensere for at markedet faktisk ikke fungerer slik for utsatte grupper (enn si for noen), vil være uhørt, nærmest et overgrep mot individuell frihet.

Samfunnskritikk som relevant sosialarbeiderkompetanse?

Hypotetisk kunne vi tenke oss at sosionomene ut fra sitt kunnskapsgrunnlag var de som tok til orde for et samfunnskritisk perspektiv på arbeidslinja. Tro mot sitt etymologiske opphav «kjennere av samfunnet» og sin akademiske skolering vil de for eksempel kunne si: Sosiale problemer forstått som en relasjon mellom individ samfunn er i dag preget av økt sosial ulikhet som vårt velferdssystem sliter med å kompensere for. Og sosial ulikhet er i utgangspunktet en svært bestemmende faktor for befolkningens livskvalitet også på individnivå. Kombinasjonen av ulikhet og forsterket individuelle opplevelser av vurdering- og sammenligning produserer skam, dysfunksjonelt stress, utrygghet med en rekke relaterte sykdomseffekter på individnivå.

Velferdsprofesjonens forsøk på å realisere arbeidslinja er ikke nødvendigvis verken effektivt eller yrkesetisk forsvarlig. Dels fordi arbeidslivet og produksjonsteknologien støter utsatte grupper ut av fellesskapet. Risiko for uførhet og død er dokumentert mye større i arbeiderklassen enn hos dem med høyere sosial status (Ljunggren og Nordli-Hansen, 2021). Sosial bakgrunn er fortsatt svært bestemmende for om vi starter på og om vi lykkes i høyere utdanning. Det betyr også at mulighetene for adgang til den attraktive delen av arbeidsmarkedet (høy lønn og sosial trygghet) er skjevt fordelt. Konkurranseutsettingens effekt på arbeidsvilkår (dårligere lønn og mer negativt stress) gir påviselig økt avgang fra arbeidsmarkedet og hyppigere overgang til uføretrygd. Lavlønnsyrker har mindre grad av fagorganisering, noe som både forklarer lavere lønn, dårligere sosiale rettigheter og større risiko for sykdom og utstøting.

Derfor bør sosionomer bli motstemmer til moralisering over syke- og trygdeytelser både i debatten og i sin daglige praksis og hjelpe fram alternative inkluderingsarenaer til det tradisjonelle arbeidsmarkedet.

Fra Nav-ansattes posisjon vil samfunnskritikk eller kritisk refleksjon over sosiale problemer gjerne fremstå som «akademisk» i betydningen virkelighetsfjern. Systembetingelsene er så krevende og formende at det sannsynligvis vil være en umulig oppgave å stille seg på utsiden av seg selv med et kritisk blikk. Det gjelder for øvrig ikke bare Nav-ansatte. Sannsynligvis alle yrkesgrupper, akademikere inkludert.

Ikke desto mindre: Ansettelsesstatistikken i Nav tyder på at selv en lojal og omstillingsvillig sosionomprofesjon i økende grad møtes med utdefinering. Mens sosionomer i 2013/14 utgjorde 46 prosent av Nav-ansatte var andelen i 2016/17 nede i 27 prosent. (Terum og Sadeghi, 2019 s. 60).

Ytringer fra FO har vært mer preget av indignasjon over dette enn av skepsis til velferdsmodellens utvikling. Det fremmes gjerne argumenter for at sosialfaglig kompetanse passer med Navs målsettinger og oppgaver. Den mest offensive posisjonen har argumentert for at mestring av arbeidsinkluderingsverktøy berettiger sosionomer i Nav (Glemmestad og Kleppe, 2019). 

Ut fra artikkelens resonnementer vil det være ønskelig å bruke mer utestemme for å fremme samfunnskritiske perspektiver på utviklingstendensene i dagens velferdssystem. Først og fremst i faglig begrunnet solidaritet med de som rammes mest av sosial ulikhet i utdanning og arbeidsmarked og i velferdsapparatets tilpasnings- og kontrollsystem.

Med det påviste misforholdet mellom sosialt arbeids grunnlagstenkning og dagens systembetingelser i forvaltningen som bakteppe har sosionomer tre alternativer:

• Omdefinere identitet og kunnskapsgrunnlag for å tilpasse seg velferdsforvaltningens endrede betingelser.

• Fremme konstruktiv kritikk internt i forvaltningen med håp om bedre vilkår både for ansatte sosionomer og for utsatte samfunnsgrupper.

• Opprettholde kjerneverdier i eget kunnskapsgrunnlag og søke mot andre deler av det sosialfaglige arbeidsmarkedet enn velferdsforvaltningen.

Det første strategien ligner virkeligheten mest. Men hvor vellykket ble den egentlig alt tatt i betraktning? Den andre strategien virker urealistisk til tross for dedikerte og kompetente sosionomer i Nav. (Her kan jeg selvsagt ta feil. Noen lokale Nav-kontor har videreutviklet den kommunale sektoren med fokus på organisering av utsatte samfunnsgrupper). Vi står igjen med den tredje. Det ligger et håp i den, og utdanningen vår bør gripe muligheten mens det fremdeles finnes en yrkesgruppe som kalles sosionomer.