Av Krishna Chudasama

Illustrasjoner: Marius Pålerud

I det siste har det vært en utvikling i en retning av å gi mer rettigheter og brukermedvirkning til brukere av velferdstjenester. Både politikere, fagfolk, og institusjoner innen helse og sosial er opptatt av brukermedvirkning. Både når det gjelder utforming av lover, veileder, forskrifter, tilrettelegging av tjenester på systemnivå, og i møte mellom brukere og hjelpere. Brukermedvirkning har blitt institusjonalisert i forvaltningen og er lovpålagt gjennom ulike lover. De regulerer hvordan hjelper skal ivareta brukerens interesser, og hvordan brukere skal involveres i beslutnings- og hjelpeprosesser.

Vage formuleringer

Brukermedvirkning er ofte vagt formulert i lovtekstene. Brukermedvirkning blir omtalt i politiske og faglige dokumenter, men definisjonen av begrepet er ofte vag og lite entydig. Brukere kan øve innflytelse på sin sak på flere måter, individuelt eller kollektivt på systemnivå. Brukermedvirkning på individnivå er lovfestet i kapittel 5, som omhandler saksbehandlingslover i sosialtjenesteloven i Nav (2009). Her er eksempler på tekster i lover:

§ 42. Plikt til å rådføre seg med tjenestemottager

Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottager. Det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener.

§ 43. Innhenting av opplysninger

Opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med tjenestemottager eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen.

Lovtekstene over viser at begrepet brukermedvirkning i liten grad er konkretisert. For eksempel: Hvor langt er så langt som mulig? I større grad enn hva? At det skal legges vekt på hva brukerne mener? Gi brukere innflytelse i beslutningsprosesser? Det er ikke definert noen øvre eller nedre grense for brukermedvirkning. Dette påpeker også Skjefstad (2012) i sin doktoravhandling om brukermedvirkning, likeverd og anerkjennelse.

Flere måter å tolke brukermedvirkning på

De uklare formuleringene om brukermedvirkning kan føre til at tolkninger og praksis i noen sammenhenger forstås som at brukeren må få innflytelse på beslutninger for å løse problemet, uavhengig av formålet med hjelpen, brukernes vurderingsevner og livssituasjon. En slik tolkning av brukermedvirkning innebærer at brukeren deltar og har innflytelse i alle faser av samhandlingen (Slettebø og Seim 2007). Brukeren skal ha innflytelse på definering av behov og innsamling av informasjon, men i praksis kan det oppstå utfordringer når en skal ivareta både hjelpens og lovens formål på den ene siden og brukermedvirkning i alle faser, inkludert beslutningsfase, på den andre siden. Dette gjelder spesielt når brukeren ønsker hjelp som ikke er i henhold til lovens formål.

Brukermedvirkning og sosialt arbeid kan framstå likt

Det er mange likheter mellom brukermedvirkning og sosialt arbeid når det gjelder målsetting med hjelp og aspekter ved begreper. Sosialt arbeid og brukermedvirkning er anvendt praksis i møte med brukere av velferdstjenester eller forvaltningen av velferdstjenester. Målet med brukermedvirkning og sosialt arbeid er å hjelpe brukere gjennom mer involvering i hjelpeprosesser slik at de på sikt kan bli selvhjulpen. Myndiggjøring, ansvarliggjøring, bevisstgjøring og deling av kunnskap og kompetanse er viktige aspekter ved både brukermedvirkning og sosialt arbeid. Hjelper må være bevisst sin makt, og brukermedvirkning skal være en ledestjerne og visjon i all brukerrettet arbeid i forvaltningen av velferdstjenester.

Hvordan skille mellom sosialt arbeid og brukermedvirkning?

Så kommer vi til neste spørsmål: Hvordan definerer vi sosialt arbeid og brukermedvirkning? Sosialt arbeid er å se personen i situasjon (Levin 2006). Hvordan gjør vi det i praksis? Da trenger vi noen verktøy eller handlingsredskaper for å praktisere sosialt arbeid i Nav. Disse sentrale handlingene er anerkjennelse, samhandling og relasjon med brukere (Chudasama 2017). Hvordan kan vi måle sosialt arbeid eller påstå at vi har gitt en god hjelp ut ifra sosialfaglig vurdering? Forvaltningen i Norge har introdusert og/eller anvender begrepet brukermedvirkning i lovtekstene og i offentlige dokumenter. De samme sentrale handlingene som samhandling, anerkjennelse og relasjon kan anvendes for å gi brukere mer brukermedvirkning i Nav.

Tre samtaletrinn i brukermedvirkning

Brukermedvirkningsformer som brukerperspektiv, brukerdialog og brukerinnflytelse er ikke ukjent i sosialt arbeid. Gjennom å se på tre samtaletrinn som vist i tabellen under, kan vi kategorisere ulike brukermedvirkningsformer i tre samtaletrinn i sosialt arbeid og gradere brukermedvirkning i tre grader, lite, middels og optimal.

SETT INN FIGUR

Brukermedvirkning tredelt former hvordan vi forstår bruker gjennom et brukerperspektiv, hvordan vi samhandler med bruker gjennom brukerdialog, og hvordan beslutninger på faglige avgjørelser tas gjennom brukerinnflytelse. Dersom bruker medvirker kun i første samtaletrinn, kan vi gradere brukermedvirkning som liten grad. I andre samtaletrinn blir det middels brukermedvirkning og tredje trinn blir det optimal grad av brukermedvirkning.

Det er ikke enkelt å påpeke forhold som reduserer brukermedvirkning og sosialt arbeid i Nav (Andreassen og Aars 2015). Gradering av brukermedvirkning kan muligens hjelpe oss å stadfeste hindringer og muligheter for å øke brukermedvirkning i praksisarbeid. Modell for gradering av brukermedvirkning viser til flere faktorer eller variabler som påvirker brukermedvirkning. Disse kan være trekk ved loven, trekk ved tjenestesteder, trekk ved lederen, trekk ved sosialarbeideren, trekk ved brukeren, trekk ved instrumentelle verktøy/digitalisering, spenningsfelter som hjelp og kontroll, individ samfunn og teori og praksis (Chudasama 2017).

Både plikter og rettigheter

Brukermedvirkningsaspekter kan forklares eller forstås todelt, et plikt- og rettighetssystem for brukeren og et for veilederen som sitter med den faglige kompetansen.

Både brukeren og sosialarbeideren har ansvar for brukermedvirkningen. Denne måten å framstille plikter og rettigheter todelt kan ligne på Sunniva Ørstaviks (1996) oppfattelse av hvordan medvirkning kan tolkes i behandlingssituasjoner i helsevesenet. I Nav skal brukermedvirkning foregå på et individuelt nivå. Dermed stilles det krav til både brukeren og til fagpersonell. Dette kommer frem i Stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005):

«For det første krever det ansatte i forvaltningen med faglig kompetanse og evne til å sette seg inn i den enkeltes situasjon. For det andre krever det et regelverk for tiltak og ytelser som gjør det mulig med individuell tilpasning, samtidig som de er effektive virkemidler i forhold til de samfunnsmessige mål. For det tredje må brukeren bidra aktivt selv. Det krever at forvaltningen gir ham eller henne mulighet til det, og det krever at brukeren selv tar ansvar for sin egen situasjon og fremtid» (St.prp. nr. 46, 2004-2005, side 55).

Begge parter må være aktive for at medvirkningen skal fungere. Det er viktig at det stilles krav i form av brukerens rettigheter og plikter, ellers kan det bli vanskelig for brukeren å medvirke i samarbeidet. Ved at brukeren også får muligheten til å delta og medvirke blir begge parter anerkjent som likeverdige og brukerens personlige integritet blir ivaretatt. Dette kan eventuelt øke tilliten mellom brukeren og veilederen. Dessuten kan brukeren på denne måten bli en ressurs for veilederen, samtidig som ønskene, behovene og interessene til den enkelte blir vektlagt.

Forskning viser en bekymring for at sosialt arbeid og brukermedvirkning ikke blir godt nok ivaretatt i Nav (Jenssen og Tronvoll 2012, Røysum 2010, Stolanowski 2010). I teksten under om autonomiprinsippet og paternalisme vises til et stort slingringsmonn for hva som kan oppfattes som forsvarlige tjenester og brukermedvirkning. Sosialarbeider eller hjelper vil alltid i hjelpeprosessene veksle mellom to prinsipper, det vil si autonomiprinsippet og paternalisme. Dette fordi de er ansatt for å forvalte lover, kontrollere kriterier for hvem som får og ikke får hjelp og at hjelpen er i henhold til lovens formål. På den andre siden vil sosialarbeidere eller hjelpere vurdere brukersituasjon og brukerevner før de kan yte hjelp eller veiledning innenfor gitte rammer.

Autonomiprinsippet

Autonomiprinsippet innebærer at folk har evne til å fatte selvstendige beslutninger. Sentralt i teorier om autonomi er to betingelser: Frihet fra kontroll og mulighet til å handle intensjonalt etter eget ønske. Autonomiprinsippet står sterkt i liberal tenkning; den enkeltes frihet til å bestemme hvordan en vil leve sitt eget liv uten innblanding fra andre (Pedersen 2010, Rothstein 1994). På den måten kan prinsippet tolkes slik at den enkelte borger har rett til å velge sine mål i livet, selv om majoriteten, eller i dette tilfellet tjenestesteder, kan ha gode grunner til å tro at disse målene er et feilgrep som den enkelte vil angre på senere (Rothstein 1994). Autonomiprinsippet har ingen verdirelativisme, men handler hovedsakelig om hvor grensen går for statens tvangsmakt overfor borgerne. Et eksempel fra Nav kan innebære at en bruker med rusproblemer selv foreslår å få hjelp på en avrusningsinstitusjon i nærheten, men i stedet får hjelp ved en annen avrusningsinstitusjon. Brukeren får beskjed om at det er ledig plass ved en annen institusjon istedenfor for å forklare at Nav har valgt en annen institusjon av andre grunner, som for eksempel et nytt miljø. Slike valg bør ikke skje under forutsetninger som undergraver brukerens muligheter til å være med på å foreta eller støtte beslutninger om valg av institusjon. Hvis brukeren for eksempel er feilinformert eller ikke er informert om konsekvenser av et valg, hvordan kan vi da ivareta autonomiprinsippet?

I Nav-sammenheng kan autonomiprinsippet komme til kort fordi hjelpere eller fagfolk har til oppgave å påse at hjelpen som gis oppfyller lovens krav og formålet med hjelpen. Arbeidslinjen har til hensikt å stimulere brukere til arbeid framfor å leve på sosialhjelp eller trygd. Derfor får ikke brukeren frihet til å handle intensjonalt uten kontrollerende betingelser. Dette kan forklares med begrepet paternalisme.

Paternalisme

Begrepet paternalisme innebærer at en forsøker å styre et land eller samfunn som en far, som begrunner sine handlinger med at det er til barnas beste, og tar beslutninger på vegne av barna (Beauchamp og Childress, 2013). I en profesjonell sammenheng handler paternalisme om at sosialarbeidere har kunnskap og innsikt til å kunne vurdere hva som er brukerens beste (Vetlesen 2012). Dette kan eksemplifiseres gjennom maktutøvelse eller utøvelse av skjønn i Nav (Chudasama 2017).

«The intentional overriding of one person´s preferences or actions by another person, where the person who overrides justifies this action by appeal to the goal of benefiting or of preventing or mitigating harm to the person whose preferences or actions are overridden» (Beauchamp og Childress, 2013:215).

Spenninger mellom paternalisme og autonomiprinsippet er sentralt i velferdsstaten (Kildal 2003). I Nav-organisasjonen finner en på den ene siden en normativ arbeidslinje som går ut på at arbeid hovedsakelig skal føre til selvhjelp for dem som har behov for det, og på den andre siden et krav om at respekten for individets frihet skal opprettholdes gjennom brukermedvirkning. Det dreier seg om forholdet mellom å handle ut fra prinsippet om brukerens beste og å handle ut fra prinsippet om respekt for brukerens autonomi. Et ensidig fokus på enten autonomi eller paternalisme er ikke hensiktsmessig i en hjelperelasjon (Martinsen 2005). En ensidig vektlegging av menneskets autonomi kan føre til distanse og ansvarsfraskrivelse, mens forvaltningens makt eller overgrep er en fare hvis paternalismes ideologi, og ikke hensynet til det andre mennesket, blir styrende.

Samtidig tar ikke paternalismebegrepet stilling til om de handlingene som utføres, er bra eller ikke bra, og om det er en balansert mellomting eller i tråd med brukerens ønsker. Jamfør maktbegrepet, som også har to dimensjoner; destruktiv makt og produktiv makt. Paternalisme er et nøytralt begrep. Alle de følgende fire handlingene kan beskrives som paternalisme og brukermedvirkning i ulik grad:

1. Restriktive beslutninger (handlinger) i Nav, noe som innebærer at individet kan tvinges til noe en ikke ønsker (jamfør maktutøvelse eller skjønnsvurderinger). For eksempel når en bruker med rusutfordringer får matlapper istedenfor kontanter.

2. Beslutningene (handlingene) som utføres er i tråd med individets ønsker (jamfør brukerinnflytelse og brukermedvirkning).

3.Hjelperen beslutter (handler) på vegne av brukeren, eventuelt tar hjelperen over problemet og løser det for brukeren (jamfør omsorgsrasjonalitet og lært hjelpeløshet). For eksempel når en bruker ikke er samtykkekompetent eller ikke er i stand til å foreta riktige vurderinger på grunn av psykisk helse.

4. En beslutning tas med utgangspunkt i brukersituasjonen og brukerens synspunkter, men tiltakene er ikke nødvendigvis i tråd med brukerens ønsker. For eksempel når en bruker ønsker å få hjelp fra Nav for å nedbetale hele forbruksgjelda si, men i stedet får hjelp til å forhandle med kreditorene slik at man får en nedbetalingsavtale mellom parter.

De fire overnevnte punktene kan alle kalles for en form for brukermedvirkning, tegneserien under viser til dette. Tegningene er selvforklarende, fra det å være i en hjelpeløs situasjon til det å være i stand til å styre sitt eget liv. Eller med andre ord er det en empowerment-prosess; veien fra hjelpetrengende til selvhjulpen.

SETT INN FIGUR

Tegningene over kan vise til for eksempel en bruker som er i en hjelpeløs situasjon og trenger en som kan ta over ansvaret for en stund og hjelpe vedkommende. Den neste tegningen kan være at bruker er i stand til å ta sitt ansvar men kanskje trenger litt opplæring eller orientering om hvordan man går fram.

Avslutningsvis vil jeg mene at brukermedvirkning er en konkretisering av hvordan man hjelper bruker eller praktiserer sosialt arbeid. Mye tyder på at brukermedvirkning er en del av sosialt arbeid som tar utgangspunkt i bruker selv og/eller brukersituasjonen. Brukermedvirkning har et hovedfokus på brukeren og ikke selvet faget sosialt arbeid, som har en bredere definisjon. Den omfatter også fokus på samfunn og mekanismer som skaper tapere eller utfordringer for brukere. Begreper som brukerperspektiv, brukerdialog og brukerinnflytelse er like aktuelle i sosialt arbeid som det er i brukermedvirkning. Tabellen over viser til personlig kompetanse, sentrale handlinger i sosialt arbeid og brukermedvirkningsformer i en samtale med brukere av velferdstjenester. Det er ikke noen motsetninger mellom sosialt arbeid og brukermedvirkning. Tvert imot virker det som brukermedvirkning er en konkretisering av sosialt arbeid.