Av Randi Haugland

Offentlige rapporter viser at denne spesialiseringen har flere problematiske sider, og at det er et stort behov for å tenke nytt når det gjelder samfunnets innsats mot omsorgssvikt, vold og overgrep. I lys av folkehelseperspektivet argumenterer jeg i denne artikkelen for at barnevernloven bør styrke hjelperrollene og plikten til å delta i tverretatlig forebygging på systemnivå.

Norske barnevernlover har alltid hatt fokus på forebygging, både for å beskytte samfunnet mot kriminalitet og det enkelte barn mot skadelige forhold i familie og nærmiljø. Barnevernloven av 1992 pålegger kommunen ansvar for forebygging på universelt, selektivt og indisert nivå, mens barneverntjenestens særskilte ansvar er å «avdekke omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås» (§ 3-1), samt medvirke til at barns interesser også ivaretas av andre organer. Dette innebærer at plikten til å beskytte barn gjelder for hele hjelpesystemet, der jordmortjenesten, helsestasjonen, barnehager, skoler og fritidsklubber har nøkkelroller i arbeidet med å identifisere og hjelpe barn til rett tid og helst før det blir en barnevernssak.

Ulike nivåer

Det finnes to hovedformer for forebygging i kommunen: Proaktiv og reaktiv (Bakken et. al, 2002). En proaktiv strategi legger vekt på å være i forkant av problemene mens en reaktiv forholder seg til uønskede situasjoner etter at de har oppstått. St.melding 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet understreket viktigheten av forebygging og dette ble gjentatt i Rundskriv Q-16/2013 Forebyggende innsats for barn og unge, som bruker følgende begreper på de ulike nivåene:

Universell forebygging retter seg mot hele eller deler av befolkningen (lokalsamfunn), og handler om innsats mot at uønskede tilstander oppstår og utvikler seg. Kollektive tiltak kan være tverretatlige beredskapsplaner mot mobbing og skoleskyting, møtesteder for barn og foreldre (ungdomsklubber og familiesenter), gratis idrettsutstyr for alle barn, informasjon og kurs for lærere og foreldre om konsekvenser av omsorgssvikt, vold og overgrep o.l.

Selektiv forebygging retter seg mot befolkningsgrupper med kjent/forhøyet risiko for problemutvikling, som mennesker med levekårsutfordringer. Kollektive tiltak her kan være rimelige boliger med lang leiekontrakt, sosialhjelpssatser som hindrer og begrenser fattigdom, gratis barnehage for barn av flyktninger, utekontakt og gatemekling for ungdom i konflikt, selvhjelpsgrupper for unge med spiseforstyrrelser o.l.

Indisert forebygging er tiltak rettet mot individer med høy risiko og klare tegn på problemer. Eksempler her er familiebehandling, hjelpetiltak etter barnevernloven som økonomisk hjelp, støttekontakt, besøkshjem, foreldreveiledning og behandling.

Barnevernloven er for tiden i endring, blant annet for å tilpasse lovteksten til den internasjonale barnekonvensjonen, som både er tverrfaglig og tverretatlig, ettersom barn har rett til beskyttelse på alle samfunnsarenaer. Noen av forslagene i NOU 2016:16 Ny barnevernlov har lyktes med dette, mens andre står i direkte motsetning. Til tross for at FNs Barnekomité er tydelig på at barnevern må starte med proaktiv forebygging av omsorgssvikt og mishandling, har lovutvalget foreslått at barneverntjenestens ansvar, av ressursmessige hensyn, skal avgrenses til indisert nivå.

Fritak fra deltakelse i tverretatlig forebygging på universelt og selektivt nivå vil styrke utviklingen av et reaktivt barnevern med fokus på myndighetsrollen. Kanskje dette på kort sikt kan gi bedre tid til enkeltsaker, men det er tvilsomt om en slik spesialisering på lengre sikt vil føre til redusert arbeidsbelastning. Et kommunalt tjenestesystem med ansvar for forebygging av vold har behov for barneverntjenestens perspektiver og erfaring fra arbeid med omsorgssvikt og barnemishandling familievold.

Ensidig satsing på barneverntjenestens myndighetsrolle kan derfor innebære en risiko for at barns rettigheter etter barnekonvensjonen blir svekket (Kane og Neverdal, 2018).

Et reaktivt barnevern

Mange kommuner mangler et overordnet koordinerende organ for proaktiv forebygging, der sosiale og helsemessige problemer settes i sammenheng med vold og overgrep i familien. Barneverntjenestens vanskelige prioriteringer blant mange komplekse og til dels konfliktfylte oppgaver blir da ensidig påvirket av det statlig målstyring for barnevernet.

Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), som ble opprettet i 2014 for å styrke barnevernet som et egen tjeneste, har bidratt til at forståelsen av omsorgssvikt og familievold har endret seg. Da sosialtjenesten forvaltet barnevernloven ble omsorgssvikt og familievold sett i sammenheng med marginalisering og levekårsutfordringer knyttet til fattigdom, manglende bolig, dårlig bomiljø og utenforskap eller svakt nettverk. I dag legger barneverntjenesten vekt på foreldrenes egenskaper og psykologisk tilknytning mellom foreldre og barn. Dette individuelle perspektivet har bidratt til at både undersøkelser og tiltak har større fokus på følgeproblemer som emosjonelle foreldre-ferdigheter enn på familiens grunnleggende problemer (Clifford et. al, 2015, Madsen, 2016, Haugland, 2016, Christiansen et. al, 2019).

Forståelsen av forebygging er tilsvarende endret – fra kollektive tiltak for å hindre omsorgssvikt og mishandling, til individuelle tiltak etter at problemer har oppstått og familien/barnet trenger hjelp. En undersøkelse av interkommunale barneverntjenester i 2013 bekrefter denne utviklingen. Informantene her oppfattet seg som en spesialtjeneste for å beskytte barn fra sine foreldre, de var lite opptatt av forhold utenfor familien som lokalsamfunnet og kommunens tjenestesystem (Haugland, 2016).

En reaktiv spesialtjeneste for beskyttelse av barn har problematiske sider av både etisk og samfunnsøkonomisk karakter. Det handler ofte om et splittet hjelpesystem der meldeplikten til barnevernet tolkes feil (Ohnstad, 2019). Mange familier er utsatt for mistanker og aksjoner fra barnevernets side uten at dette fører til relevant hjelp. Statistikk fra Bufdir for 2015 viste at 20 prosent av meldingene og 60 prosent av undersøkelsene ble henlagt (Barne- og likestillingsdepartementet, 2016). Dette kan handle om at tilliten til barnevernet er for dårlig til at barn og foreldre deler sine problemer, at bekymringen tilhører ansvarsområdet til en annen tjeneste og/eller at barneverntjenesten ikke kan tilby ønskelig eller riktig hjelp. Den store henleggelsesprosenten bekreftes i en omfattende studie av barnevernets undersøkelsesarbeid (Christiansen et. al, 2019).

Samtidig kan pykologisk og geografisk avstand mellom de kommunale tjenestene føre til underrapportering av barn som trenger hjelp, fordi terskelen for å melde bekymringer uten samtykke oppleves som høy (Backe-Hansen, 2009, Keilman, 2017). Sluttrapporten fra forskningsprosjektet «Det nye barnevernet» er tydelig på at barneverntjenesten gir minst hjelp til de som trenger det mest, det vil si «multiproblemfamilier» med behov for sosial omsorg og tverretatlig samarbeid for å motvirke marginalisering (Clifford et. al, 2015).

Helsetilsynets rapport Det å reise vasker øynene understøtter denne kritikken. En gjennomgang av 106 saker i fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker viser at levekårsutfordringer med påfølgende psykososiale problemer står sentralt i sakene, men at det tverretatlige samarbeidet ofte har vært preget av tilfeldigheter (Helsetilsynet, 2019). Systemsvikten kommer også tydelig fram i Barneombudets utredning fra 2018 Hadde vi fått hjelp tidligere, hadde alt vært annerledes. Erfaringer fra barn og unge utsatt for vold og overgrep og NOU 2017:12.

Proaktivt barnevern og folkehelsearbeid – to sider av samme sak.

Årsaker til alvorlig omsorgssvikt og vold betraktes som komplekse og kompliserte med behov for tverretatlige tilnærminger (Fause et. al, 2017). Det er godt dokumentert at familier i kontakt med barneverntjenesten har lavere inntekt enn befolkningen for øvrig. I tillegg er familiekonflikter, rusproblemer og/eller psykiske helseproblemer hos foreldre relativt utbredt, samtidig som mange av barna har psykiske helseproblemer og betydelige utfordringer i skolen og på skoleveien (Barne- og likestillingsdepartementet, 2016).

Et forsvarlig barnevern krever omfattende kunnskap om hvilke samfunnsforhold som skaper problemer, og om årsaker til og virkninger av omsorgssvikt og overgrep i og utenfor familien. Det krever også kunnskap om lovverk, kommunikasjon, relasjon, samarbeid og endringsprosesser. Tverretatlig forebygging forutsetter derfor et faglig paradigmeskifte der både barneverntjenesten og tilgrensende tjenester for barn, unge og familier samles om et proaktivt folkehelseperspektiv. Dette må bygge på sosialfaglige arbeidsmåter som fremmer sosial endring og utvikling, sosialt samhold, myndiggjøring og frigjøring av mennesker.

Helsefremmende arbeid er både en holdning og en tilnærming. Det er en måte å legge til rette for optimal helse både på individ- og gruppenivå. Tilnærmingen er styrkebasert og tverrprofesjonell med sentrale begreper som salutogenese, resiliense, empowerment/myndiggjøring og ressursmobilisering (Sletteland og Donovan, 2012).

St.melding 19 (2018 – 2019) Folkehelsemeldinga – Gode liv i eit trygt samfunn har tidlig innsats for barn og unge som ett av tre satsingsområder. Meldinga henviser blant annet til FNs konvensjon om barns rettigheter når den legger vekt på at folkehelsen skal styrkes gjennom å redusere sosiale forskjeller og skape gode livsvilkår for alle. Det betyr tilrettelegging av gode nærmiljø, trygge og gode hjem, godt foreldreskap og tidlig innsats for hjelp til barn og unge. Forebygging av og tiltak mot vold og overgrep skal prioriteres og følges opp.

I likhet med NOU 2017:12 Svik og svikt legger folkehelsemeldinga vekt på at vold mot barn er et samfunnsproblem som bare kan løses i en tverretatlig kontekst. Den vektlegger at hele samfunnet påvirker forhold som fremmer helse og trivsel og at kommunene trenger fagfolk som kan samordne ulike tjenester og ulike nivåer i forvaltningen. Barneverntjenestens kunnskap om årsaker til og konsekvenser av omsorgssvikt og familievold har stor betydning for dette arbeidet. Det samme gjelder ansattes sosialfaglige kunnskap og ferdigheter når det gjelder inkludering og mobilisering av nettverk og ressurser i lokalsamfunn og befolkningsgrupper med dårlige levekår.

En styrking av folkehelsearbeidet mot vold og overgrep handler om innovasjon og god planlegging. Innovasjonsbegrepet har sine røtter i fag som økonomi og ledelse. Slettebø og Van der Meij (2018) benytter derfor begrepet sosial innovasjon om strategier for å finne nye tverretatlige løsninger på sosiale problemer. I likhet med prosjektarbeid og sosialfaglig samfunnsarbeid kjennetegnes sosial innovasjon av at arbeidet er utforskende og eksperimenterende, og at blikket rettes mot forandringer som kan skape merverdier (synergieffekt) som går utover målene for hver enkelt virksomhet (tjeneste).

Tverrfaglig og tverretatlig samarbeid

I St.melding 40 (2001 – 2002) omtales tverretatlig samarbeid som en av de grunnleggende verdiene for barneverntjenesten og helt nødvendig for å sikre et helhetlig tilbud. Et tydelig krav om samarbeid i helse- og velferdstjenestene har vært nedfelt i juridiske rammer og helse- og sosialpolitiske styringsdokumenter i snart 30 år. I likhet med kapittelet foran viser NOU 2009:22 Det du gjør, gjør det helt – bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge at dette er en stor utfordring. (Willumsen, 2015, Willumsen og Ødegård, 2016).

I tillegg til organisering og ledelse kan tverrfaglig utvikling av kompetanse med begrepsavklaring være relevant. Når sosialarbeidere i eller utenfor barneverntjenesten deler kunnskap om omsorgssvikt, taushetsplikt og informasjonsplikt med andre tjenester og faggrupper får dette en «synergieffekt» som gjør alle deltakere mer kompetent. Kane, Neverdal og Myrvang (2018) peker på at barnehagens roller i forebyggende barnevern blir tydeligere gjennom kompetanseutveksling med barneverntjenesten.

Ulik forståelse av begreper som tverretatlig, tverrfaglig og flerfaglig skaper ofte praktiske utfordringer i det konkrete samarbeidet (Bunkholdt og Kvaran, 2015; Glavin og Erdal, 2016: Willumsen og Ødegård, 2016). Flerfaglig samarbeid kjennetegnes av at flere yrkesgrupper/tjenester arbeider parallelt med samme klient eller familie uten å ha særlig kontakt. Eksempler på dette er at barneverntjenesten henviser til Pedagogisk Psykologisk tjeneste (PPT) eller Psykisk Helsevern for Barn og Unge (PHBU), ber om sakkyndig uttalelse fra disse i en barnevernssak, eller at disse instansene melder til barneverntjenesten.

Tverrfaglig samarbeid kjennetegnes av at flere yrkesgrupper/tjenester samarbeider om å løse en felles oppgave, der de tar i bruk hverandres kunnskaper og ferdigheter. Glavin og Erdal (2016) er tydelig på at det viktigste kjennetegnet på tverrfaglig samarbeid er samhandling mot et felles mål. Hver fagperson deltar i samarbeidet med sine spesifikke faglige/teoretiske perspektiver og praktiske tilnærminger, men ut fra en felles forståelse kan de likevel gi separat hjelp med delproblemer i en skole eller en familie. Forfatterne sammenlikner tverrfaglig samarbeid med hvordan et orkester samarbeider om et musikkstykke, der både hvert instruments egenart og selve samspillet er viktig for helheten.

Tverretatlige prosjekter på system- og individnivå må ta utgangspunkt i brukernes behov. Et vellykket samarbeid må derfor involvere både barn og pårørende. (Willumsen, 2015). I en tenkt enkeltsak der «lille Per» og hans enslige mamma har uttrykt behov for beskyttelse og praktisk hjelp i forbindelse med vold fra guttens far kan «konserten» handle om følgende: Nav og boligtjenesten sørger for inntekt og stabil bolig for begge parter, eventuelt opphold på krisesenter, politiet gir Pers pappa besøksforbud og etterforsker sak om vold, barneverntjenesten skaffer kompenserende støttetiltak for Per og dekker reiseutgifter til besteforeldre slik at gutten får flere voksne som gir trygghet og flere gode opplevelser, Pers mamma får en eller flere profesjonelle støttepersoner som gir veiledning i den krisen familien befinner seg i, PPT bidrar med godt læringsmiljø/tilrettelagt opplæring på skolen, voksenpsykiatrisk poliklinikk (VOP), kriminalomsorgen og familievernkontoret bidrar med hjelp (behandling) til begge foreldrene i forbindelse med konflikt og vold over lengre tid.

Avsluttende kommentarer

Uansett organisering og faglig innhold i hjelpetjenestene for barn, unge og deres familier, handler diskursen om forholdet mellom makt og hjelp og mellom reaktive og proaktive tilnærminger for å forebygge vold i nære relasjoner og å beskytte barn mot alvorlig omsorgssvikt og mishandling. Denne teksten har argumentert for at barnevernets forebyggingsansvar utvides i stedet for å innskrenkes, og at samfunnsmandatet sees i sammenheng med kommunens folkehelsearbeid. Det blir spennende å se om staten ved regjering og storting, som har ansvar for beskyttelse av alle landets borgere er i stand til å se Barnevernsreformen i sammenheng med utredninger fra Statens helsetilsyn, Barnevoldsutvalget og Barneombudet.