Carolina Ormazaba

Illustrasjon: Øivind Hovland

Har sosialarbeideren profesjonelt rom for å utøve faget sitt i et Nav-system gjennomsyret av New Public Management? Er det rom for at sosialarbeideren kan utøve faglig og kritisk refleksjon, autonomi og yrkesetisk skjønn i et Nav som i økende grad ledes av personer som ikke har faglig tilknytning til organisasjonens kjernevirksomheter? Jeg mener at svaret på begge disse spørsmålene er nei, eller i hvert fall at det er ikke langt unna. Jeg er ikke sosionom, men har jobbet i Nav siden 2015 og er medlem i Fellesorganisasjonen (FO).

New Public Management – det nye mantraet

I 2006 ble Ny arbeids- og velferdsforvaltning (Nav) innført. Formålet med omleggingen var effektivisering med intensjon om å løse sosiale utfordringer med markedsliberalistiske verktøy. Tellekanter, New Public Management (NPM) og effektivisering ble en del av sosialarbeiderens arbeidshverdag, også i det store, offentlige Nav.

Resultatstyring, måling, konkurranse, kostnadseffektivitet og digitalisering har gitt nye rammebetingelser for sosialarbeiderens profesjonsoppdrag. Men fordi NPM er et teoretisk rammeverk som innebærer et ønske om å «redusere profesjonenes makt» (Røyseng, 2016, s. 103), kan innføringen av NPM i Nav få dramatiske konsekvenser for flere av de yrkesgruppene som utgjør det tverrfaglige gulvet i Nav, deriblant sosialarbeideren. Fordi NPM betinger at også offentlige organisasjoner konkurrerer om ressurser og et godt omdømme, kan vi ende opp med at offentlige virksomheter, som Nav, ikke alltid opptrer som ansvarlige samfunnsaktører (Laudal, 2015). For å motvirke konsekvensene av dette, som verken tjener stat eller individ, må samfunnet ha profesjoner med høy etisk forpliktelse og høye standarder, særlig når deres yrkesutøvelse har som oppgave å forvalte velferdsstat og enkeltindividers skjebne.

FOs Yrkesetiske grunnlagsdokument

Vi «må la yrkesetikk lede oss nettopp når vi blir fortalt at situasjonen er et unntak. Da finnes ikke noe som heter at man ‘bare følger regler’» (Synder, 2017, s. 36). Å reflektere over etikk i lys av profesjonsautonomi blir for omfattende i denne sammenhengen, men kort sagt kan man slå fast at etikk er en «forutsetning for at et yrke skal bli akseptert som en profesjon» (Skauge, 2015, s. 271). Fellesorganisasjonens Yrkesetisk grunnlagsdokument (heretter: Grunnlagsdokumentet) danner et felles etisk grunnlag for barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsvitere, og jeg vil påstå også for dem som jobber med sosialt arbeid. Grunnlagsdokumentets innhold har blant annet som mål å styrke etisk bevissthet og handling, bidra til å legitimere utøvelsen av yrket og fremme etikk som et element i utviklingen av profesjonsidentitet og profesjonenes selvjustis. Dette dokumentet legger grunnlaget for den yrkesetiske dimensjonen av sosialarbeiderens profesjonsutøvelse. Dette er viktig for at en yrkesgruppe skal kunne møte moralske utfordringer og kunne møte sosialpolitiske spørsmål på tvers av tid og rom (og individer). Snyder (2017, s. 36) hevder at et sterkt yrkesetisk fellesskap og forpliktelse til det kan gi yrkesgrupper en form for makt. Slik makt vil kunne hindre mangelfull eller skadelig yrkesutøvelse ved at «yrkesgrupper kan skape en form for etisk samtale som ikke er mulig mellom et ensomt individ og en fjern myndighet» (ibid., s. 36). Denne samtalen ser jeg som særlig viktig for de som jobber i en organisasjon som er politisk styrt, som Nav er, og som skal yte individtilpassede tjenester. En praksis som reelt innebærer slike etiske samtaler, fordrer ytringsfrihet og anerkjennelse, som taler for profesjons autonomi (Røyseng, 2016, ss 97-122). Om dagens Nav-system innebærer en slik anerkjennelse av sosialarbeiderne, er jeg faktisk usikker på.

Færre sosialarbeidere

Nav er velferdsstatens ansikt utad og sosialt arbeid var en av de profesjonene som utviklet seg i takt med den nordiske velferdsstatsmodellen. Sosialarbeiderne i offentlig forvaltning og andre velferdsinstitusjoner ble sett på som portvoktere og er blant de yrkesgruppene som skal «påse at likebehandling og rettssikkerhet blir tatt hensyn til, når innbyggere søker velferdstjenester og ytelser» (Hutchinson & Oltedal, s. 20).

En generell gjennomlesing av rapporten Medarbeidernes kompetanse ved Nav-kontorene (2019) viser at hånd i hånd med NPM har en ny rekrutteringspolitikk langsomt utviklet seg i etaten. At Nav er tverrfaglig, krever ansatte med høy utdanning og satser på profesjonell ledelse, er ikke overraskende ettersom Nav gjenspeiler et profesjonalisert arbeidsmarked og samfunn. Tallene fra rapporten vitner om at reformene i Nav har medført et terrengtap for sosialarbeiderne. Selv om deres totale representasjon i Nav, det vil si både på den statlige og kommunale siden, har vært stabil de siste årene (32 prosent), viser tallene fra 2019 at andelen sosialarbeidere har gått ned i den kommunale delen av etaten, fra 61 prosent i 2011 til 51 prosent i 2019 (Terum & Sadeghi, 2019, s. 58). Nedgangen skjer altså nettopp i den delen av Nav som forvalter kommunaltjenestene etter sosialtjenesteloven. I tillegg, uavhengig av organisering i kommunen, kan dette også gjelde ansatte som jobber med oppfølging av rusmiddelavhengige, bostøtte eller oppfølging av flyktninger. Rapporten viser også at administrative stillinger, inkludert lederstillinger, i økende grad er besatt av medarbeidere med økonomisk/administrativ utdanning (Terum & Sadeghi, 2019, ss 59-61).

Ledere mangler kompetanse fra førstelinjen

Også Medarbeidernes kompetanse ved Nav-kontorene viser at ledelsen her i stadig større grad befolkes av ansatte med lederutdanning, men med svak eller ingen tilknytning til fagfeltene i førstelinjen. Den delen av Nav-organisasjonen som utgjør ryggraden av organisasjonen, ledes altså av personale med en helt annen utdanning enn portvokterne, og vil formodentlig også prioritere annerledes enn portvokterne. Navs rekrutteringspolitikk sett i lys av NPM har altså hatt som konsekvens at «yrker der sterke faglige fellesskap tidligere dominerte [nå blir] kolonisert av markedslignende styringssystem» (Dybedhal, Hverven, Innset & Kristjánsson, 2020, s. 22). Østerberg (2018) sier endog, i konteksten av et mer markedsstyrt arbeidsliv, at: «i en del tilfeller later det til at det anses som et direkte fortrinn at lederen ikke har faglig bakgrunn fra den virksomhet hun skal lede, fordi hun da ikke har bindinger til fagfolkene». Øverste beslutningsmyndighet havner altså utenfor de faglige etiske diskusjonene og refleksjonene som det er så viktig at Nav gjør. I tillegg vil en leder som ikke har førstelinjekompetanse ofte se annerledes på økonomiske og andre ressursmessige prioriteringer enn en sosialarbeider. For sosialarbeideren skal «den primære lojaliteten […] være hos den mest utsatte parten» (Fellesorganisasjonen, 2019, s. 10). Avvik mellom førstelinjearbeiderens prioriteringer og etiske skjønn på den ene siden og ledelsens prioriteringer og beslutningsmyndighet på den andre, kan skape sunn friksjon og rom for diskusjon, men erfaringsmessig er det dessverre slik at det er lite rom for slik friksjon og faktisk diskusjon i Nav. Sosialarbeideren taper ofte mot ledelsen og frykten for konflikt kan hindre flere fra å varsle om bekymringsfulle hendelser eller trender.

Navs rekrutteringspolitikk burde i mye større grad enn det som er tilfelle nå, debatteres, fordi vi står i fare for å havne i en situasjon hvor den kan komme til å påvirke forvaltningen av velferdsmodellen, hvordan vi bistår dem som sliter eller det offentlige velferdssystemets tjenesteytelser. Dette vil i sin tur kunne svekke befolkningens tillit til Nav som en stor og viktig samfunnsaktør som først og fremst er til for å ivareta borgerne og deres individuelle behov.

Fra asken til ilden

Nav-reformen skulle gjør alt mye bedre, men spissformulert virket det for noen av oss som at «organisasjonsformen som var ment å føre til økt effektivitet, i noen tilfeller heller fører til hastverksarbeid og saksbehandlingsfeil som hindrer Nav i å utføre sitt kjerneoppdrag: å hjelpe folk i vanskelige situasjoner» (Herning & Innset, 2020, s. 41). Selv om turbulensen og stormen av kritikk fra alle hold de første årene etter reformene virker til å ha roet seg, blir rapporten etter den siste «Nav-skandalen» om feilpraktiseringen av folketrygdloven en beskrivelse av det jeg opplever er skrekkscenario for min profesjonelle autonomi:

«Håndteringen av denne saken innad i Nav-systemet bærer etter utvalgets syn preg av mangel på varslingskultur, ansvarspulverisering og en uakseptabel mangel på proaktivitet. Dette er et lederansvar, og bør ikke skyves over på enkeltmedarbeidere»(NOU 2020:9, s. 240).

Er det rom i Nav-systemet for sosialarbeidernes profesjonsautonomi, etiske vurderinger og ytringsfrihet? Profesjonsautonomi innebærer at egne handlinger er i samsvar med faglig kunnskap, juridiske rammer og yrkesetiske forpliktelser, herunder å melde ifra hvis man blir pålagt å utføre handlinger som anses å være faglig eller etisk uforsvarlige. I likhet med førsteamanuensis ved OsloMet, Anita Røysum, mener jeg at granskningsrapporten om Nav-skandalen gjenspeiler manglende kompetanse, kapasitet, kommunikasjon og kritisk tenkning i etaten (2020).

Å fremme yrkesetikk er en leders ansvar, men det er også et ansvar sosialarbeiderne selv har. Å stikke hodet fram for å stille kritiske eller ubehagelige spørsmål er nødvendig for å fremme etiske diskusjoner, som nevnt tidligere. Likevel kan Nav-ansatte som stikker hodet fram i slikt ærend, bli sett på som kverulerende, rigide, illojale eller ineffektive. Demokratiske og selvrefleksive prosesser i arbeidslivet trenger tid; ignorerer man dette kan det føre til fremvekst av et autoritært arbeidsliv som sniker seg inn via lederne som styrer arbeidstakerne i effektiviseringens, lojalitetens og fleksibilitetens navn. Professor Ingar Kaldals (2015, s. 235) refleksjoner rundt fleksibilitetsbegrepet synes relevante i denne sammenheng:

«Fleksibiliteten kan også handle om å egentlig ønske seg ansatte som er lett bøyelige, som gjør det de blir bedt om, og som uten motstand tåler, holder ut eller godtar det de utsettes for, enten det er krav om variasjon, endringer, tempo eller lydighet. Hvor langt ligger da fleksibilitetsbegrepet fra å bety også lett medgjørlig? Og hvordan står det da i forhold til å være (u) kuelig eller (u) krenkelig?»

Fleksibilitet i form av arbeidstakerens økte innflytelse over egen arbeidshverdag krever tillit, handlingsrom og mulighet til å være delaktig i beslutningsprosesser. For sosialarbeiderne vil dette også bety at de trenger muligheter til å forholde seg aktivt til deres fagetiske kodeks.

Demokrati i fare

Nav er politisk styrt og selv om jeg har møtt utsagn som «vi driver ikke med politikk» ved spørsmål om for eksempel bruk av integreringstilskudd, er det viktig at sosialarbeiderne er bevisst på at de har «særlig ansvar for å si ifra når politikk bidrar til økt marginalisering og økte livsutfordringer for mennesker, både på individ- og gruppenivå» (Martinsen & Ellingsen, 2019, s. 11). Sosialarbeidernes posisjon i sammenheng med ulike velferdstjenester gir oss en unik mulighet til å synliggjøre forhold som er problematiske og kan svekke likebehandling eller føre til umyndiggjøring av individer og sårbare grupper.

Dessverre er det ikke bare å sette i gang og ytre seg. Dette kan nærmest betegnes som en risikosport. Mens ytringsfrihet generelt står sterkt i Norge, iallfall på papiret, tyder forsk-ning på at demokratiet i det offentlige har fått en svekket posisjon. Offentlig ansatte opplever en mer autoritær styringsstil. I en spørreundersøkelse fra 2018 på oppdrag fra Fagbladet, kommer det fram at 68 prosent av de rundt 900 som ble intervjuet, opplever at det ikke er aksept for å kritisere kommunen de jobber i, på sosiale medier og at 54 prosent ikke vet om det er akseptabelt å delta i den offentlige debatten med fagkunnskap de har skaffet seg gjennom jobben (Hjelme og Windstad, 2018, ss 34-41). I boken Den moderne munnkurven – Ytringsfrihet i dagens Norge forklarer forfatterne at det å benytte seg av ytringsfriheten som arbeidstaker, særlig dersom det som ytres, kolliderer med arbeidsgivers krav om lojalitet, kan skape problemer for den ansatte fordi «arbeidsgiver [iblant tar] i bruk svært hardhendte og til dels skitne metoder for å ramme den ansatte det gjelder» (Amelie & Dahle, 2016). Uheldigvis peker
forskning fra 2021 mot en negativ utvikling for ytringsbetingelsene blant de offentlig ansatte. Fire av ti sier at de risikerer å bli møtt med uvilje fra leder/sjef hvis de kommer med kritiske spørsmål om forhold på jobben og at toppledelsen setter grenser for hva de kan uttale seg om, av hensyn til virksomhetens omdømme (Trygstad & Ødegård, 2021). Undersøkelsen er gjennomført av forskningsstiftelsen FAFO, som en del av prosjektet «Ytringer og varsling sett fra arbeidsgiverperspektiv» som ferdigstilles i 2022.

Med ytringsfrihet følger et ytringsansvar, et ansvar som kan tas i bruk med henvising til sosialarbeiderens etiske forpliktelse. Som professor Østerberg (2018) påpeker, en utstrakt ytringsfrihet er ikke bare sunt for den faglige standarden, det handler også om maktbalanse i samfunnet og i politikken. Når etikk, saklighet eller faglighet blir kostnaden for bedre bedriftsøkonomiske resultater, undergraves demokratiske prinsipper i arbeidslivet og dermed i Norge. I ytterste konsekvens tvinges sosialarbeideren til å bryte med forpliktelsen til sosialarbeidernes yrkesetikk, hvilket kan få vidtrekkende og endog katastrofale konsekvenser for borgere som er avhengige av hjelp fra Nav.

Konklusjon

Det er umulig slå fast hva NPM betyr for Nav, for sosialarbeideren eller for befolkningen. Det finnes heller ikke noen fasit for hvordan etikk skal utøves i sosialt arbeid, men en kunne ønske seg et system som oppfordret heller enn forhindret sosialarbeideren til å ha et kritisk blikk på egen fagkunnskap og på hvordan denne utvikles og anvendes. Dessverre er vi på vei i motsatt retning, og dette vil, som jeg har forklart ovenfor, kunne få konsekvenser for utviklingen av velferdsstaten, sosialarbeiderens profesjonsutøvelse og på hvordan det norske samfunnet vil møte sosiale utfordringer i fremtiden.