Er Nancy Frasers rettferdighetsteori nyttig for sosialt arbeid?

Bente Heggem Kojan

førsteamanuensis, Institutt for anvendt sosialvitenskap, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU

bente.h.kojan@ntnu.no

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Høsten 2016 mottok statsråd Solveig Horne et forslag til ny barnevernlov (NOU 2016:16). Etter over 20 år med eksisterende barnevernlov av 1992, er det mange som har ønsket en modernisert lovgivning. Mens begrepet kjærlighet foreslås inn i ny lov, er begrepet levekår tatt ut i lovforslaget. Ekspertutvalget foreslår også at kultursensitivitet skal vektlegges i alle beslutninger som barnevernet tar, og ikke bare i valg av fosterhjem for barn som flyttes utenfor biologisk hjem. I de tilfellene hvor familien har en annen språklig, religiøs eller kulturell bakgrunn må barnevernstjenesten ta seg tid til å sette seg inn i familiens bakgrunn. De sosiale og økonomiske forholdene i familien nevnes ikke i forslaget til ny lov. Dette illustrerer en utvikling i samfunnet hvor anerkjennelse av kultur gjør seg mer gjeldende enn økonomisk omfordeling. Det legges opp til at barnevernet skal sikre representasjon for enkelte grupper bestemt ut fra familiens kulturelle identitet. Barnevernets fokus på familiens sosioøkonomiske forhold nedprioriteres i det nye lovforslaget.

Nancy Fraser hevder at slike praksiser kan bryte med prinsippet om sosial rettferdighet. Hensikten med denne artikkelen er å gå inn i hva sosial rettferdighet kjennetegnes ved i Frasers tredimensjonale teori. I tillegg diskuterer jeg nytten av teorien for sosialt arbeid med bruk av eksempler som i hovedsak er fra tverrsnittsundersøkelsen i prosjektet Det nye barnevernet (heretter DNBV).

Sosial rettferdighet er et sentralt prinsipp i sosialt arbeids praksisfelt. Men hva kan sosial rettferdighet bety i praksis for sosialt arbeid? For at prinsippet ikke bare skal bli et honnørord, må rettferdighetsbegrepet defineres og analyseres i forhold til realitetene i sosialt arbeids fagfelt. Tabell 1 nederst i artikkelen gir en oversikt over dimensjonene i Frasers rettferdighetsteori. I fortsettelsen gjennomgår jeg de ulike dimensjonene i teorien. Fraser stiller tre krav til hvordan sosial rettferdighet kan oppnås. De to første kravene er økonomisk fordeling og anerkjennelse av kultur (Fraser & Honneth, 2003). Senere har Fraser lagt til dimensjonen politisk representasjon, og mener at fullverdig politisk representasjon er et premiss for deltakelse på like (rettferdige) vilkår. Frasers tilnærminger for å oppnå deltakelse på like vilkår for mennesker gjennomgås også.

Kojan

Fordeling av økonomiske goder

Den første dimensjonen i Frasers teori tar utgangspunkt i den materielle klassestrukturen i samfunnet. Noen mennesker har ikke, eller gis ikke tilgang til de økonomiske godene som er nødvendige for en likeverdig deltakelse i samfunnet. Fraser karakteriserer dette som økonomisk urettferdighet, og skiller mellom tre former:

1) Økonomisk utnyttelse av mennesker, som arbeidskraft eller gjennom økonomisk tvang. Illegale innvandrere er en gruppe som spesielt kan være utsatt for denne typen utnyttelse.

2) Økonomisk marginalisering, som dårlig eller manglende betaling for arbeid. Lavtlønte yrkesgrupper, for eksempel innenfor renhold og servicearbeid kan være utsatt for denne formen for økonomisk urettferdighet.

3) Mennesker som nektes eller ikke gis rett til en adekvat materiell levestandard. Et eksempel kan være gatearbeidere som nektes å tigge.

Anerkjennelse av kultur

Den andre dimensjonen dreier seg om institusjonaliserte statushierarkier som gjør at noen mennesker ikke anerkjennes, utfra visse verdisett som anses å være gode eller dårlige i et samfunn. Fraser (1997) kaller dette for kulturell eller symbolsk urettferdighet, og hun identifiserer tre former for urettferdighet som bunner i hvordan sosiale mønstre gjør seg gjeldende i spørsmål om representasjon:

1) Kulturell dominans, for eksempel ulike syn på hva som er en god barndom, der ett syn dominerer over andre.

2) Usynliggjøring (non recognition), for eksempel ignorering av innsigelser eller motargumenter i møter.

3) Krenkelse (disrespect), for eksempel fordomsfullhet, å bruke stereotypier for å karakterisere eldre, innvandrere eller mennesker med annen seksuell legning enn en selv.

Forholdet mellom økonomi og kultur

Økonomisk status og kulturell tilhørighet påvirker og forsterker hverandre, men ikke alltid. Fraser mener at begge dimensjonene er viktige for at mennesker skal kunne delta på likeverdige vilkår i et samfunn. Hun argumenterer likevel for at det er viktig å operere med et analytisk skille mellom disse to dimensjonene fordi årsaksforholdene som ligger bak dem tilsier ulik problemløsning. I et intervju (Fraser, Gomez-Müller & Rockhill, 2009) sier hun at anerkjennelsesdiskursen er langt mer fremtredende enn fordelingsdiskursen i samfunnet generelt.

Fraser har utviklet sin teori gjennom debatt med anerkjennelsesteoretikeren Axel Honneth (Fraser & Honneth, 2003). Mangel på anerkjennelse og nedvurdering av andre mennesker eller kulturelle grupperinger kan i lys av anerkjennelsesteori forstås som en svekkelse av deres mulighet til å frigjøre seg fra sosiale problemer. Honneth (2000) argumenterer med bakgrunn i en slik logikk at det trengs en sosialpolitikk som «beskytter kulturelle verdier, praksiser og forestillinger om det gode» (Fjørtoft, 2009, s. 34). Fraser hevder at i Honneths anerkjennelsesteori anses det egentlige problemet å ligge i de mellommenneskelige relasjoner, ikke først og fremst i menneskers samfunnsbetingelser. Hun kritiserer Honneths teori for å bygge på tradisjonell tilknytningsteori hvor sosiale problemer psykologiseres. Disputten dreier seg også om at teoretikerne legger vekt på forskjellige årsaker til hvorfor anerkjennelse er viktig. Der hvor Honneth knytter anerkjennelse til krav om selvrealisering og utvikling av en identitet, mener Fraser at anerkjennelse bør analyseres i lys av statushierakier. Manglende anerkjennelse kan ifølge Fraser analyseres i form av sosial status og representasjonsmønstre (Fjørtoft, 2009).

Også Garrett (2010) og Jordan (2010) har kritisert Honneth for å være psykoanalytisk og bygge på tilknytnings- og utviklingsteori. Jordan (2010) argumenterer for at anerkjennelsesteorien fokuserer for mye på mikronivået og for lite på de sosialpolitiske rammene som den neoliberale stat kjennetegnes ved. Han mener at en slik forståelse kan bidra til psykologisering av sosiale problemer. Fraser tar avstand fra psykologisering og hevder at økonomisk urettferdighet er en annen type urettferdighet enn kulturell urettferdighet som må vektlegges særskilt – selv om begge formene kan opptre samtidig. Urettferdig fordeling handler om marginalisering og utenforskap i den økonomiske sfæren. Fraser mener denne formen for urettferdighet krever sosialpolitisk handling og redistribusjon av materielle goder, mens kulturell urettferdighet krever tiltak for å endre holdninger, verdier og normer.

Politisk representasjon

Hvordan kan mennesker fremme krav om rettferdig økonomisk omfordeling og kulturell anerkjennelse? Fraser mener at dette kan skje gjennom representasjon. I kravene om omfordeling og anerkjennelse handler det om hva som ligger i rettferdighet. Den tredje dimensjonen dreier seg om spørsmålet: Rettferdighet for hvem.

«Whether the issue is distribution or recognition, disputes that used to focus exclusively on what is owed as a matter of justice to community now turns into disputes about who should count as a member and which is the relevant community. Not only ‘the what’ but also ‘the who» (Fraser, 2007, s. 19).

Representasjon handler om hvem som defineres som innenfor eller utenfor, hvem som gis representantskap og hvem som ikke gis det, eller ulike grader av manglende muligheter til representasjon. Fraser skiller mellom to former for manglende representasjon som gjør at mennesker ikke kan delta på like vilkår; misrepresentation (heretter misrepresentasjon) og misframing (heretter misinnramming).

Misrepresentasjon er når noen som er ansett å være «innenfor» opplever å bli ekskludert på en eller flere arenaer i samfunnet. Fraser skriver: «Misrepresentation occurs when political boundaries and/or decision rules function to wrongly deny some people the possibility of partcipation on a par with others in social interaction – including, but not only in political areas.» (Fraser, 2007, s. 21).

Misinnramming er en annen form for ekskludering, hvor mennesker ikke gis status som representant i samfunnet i det hele tatt i formelle politiske beslutninger eller i form av rettigheter. «Here the injustice arises when the community’s boundaries are drawn in such a way as to wrongly exclude some people from the chance to participate at all in its authorized contests over justice» (Fraser, 2007, s. 22). Den motsatte meningen av misinnramming er innramming, og dette begrepet har assosiasjoner til Margalits (1998) begrep «den omsluttende gruppe» (se også Marthinsen, 2003, s. 126;149). Fraser legger i sin forståelse vekt på den formelle innrammingen i form av politisk representasjon. De organisatoriske og juridiske strukturene sikrer representasjon. Fraser sier at anerkjennelses - og fordelingsspørsmålene også er politiske spørsmål, men med politisk mener hun her konstituering av statlige, juridiske spørsmål og offentlige beslutningsregler – hun refererer til dette som «the boundary setting aspect of the political» (Fraser, 2007, s. 20).

I en globalisert verden med stadig flere mennesker på flukt, er misinnramming en form for urett som vi vil kunne se mer av også i det norske samfunnet. Med kravet om representasjon vektlegger Fraser globalisering og transnasjonalitet. Hun mener at spørsmål om rettferdighet ikke kan avgrenses til et spørsmål som angår nasjonalstaten. Urettferdighet treffer på tvers av nasjonalstatens grenser, uavhengig av om det er snakk om økonomisk ulikhet eller krenkelse. Noen mennesker opplever urett på grunn av at deres stemmer holdes utenfor samfunnets formelle og uformelle arenaer. Mennesker kan for eksempel helt eller delvis holdes utenfor rammer som gir tilgang til økonomiske, kulturelle og politiske rettigheter. Frasers tenkning på dette området er utvilsomt et viktig analytisk redskap for sosialarbeidere som skal utøve sitt fag i samfunn hvor stadig flere menneskers liv formes av globalisering. Graden av representasjon korrelerer sterkt med fordelingen av økonomiske ressurser og anerkjennelse av kultur. Når det gjelder fordelingen av verdens økonomiske ressurser tegnes et bilde av dyp urett: noen gis ingenting, andre gis litt og en elite har det meste av ressursene (FN, 2014).

Det er mange eksempler på mennesker som erfarer mangelfull representasjon på grunn av fattigdom. Asylsøkere som kommer til Norge får rett til å bli medlemmer av folketrygden, men de får ikke rett til sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven. I sosiale tjenester inngår for eksempel brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Det kan være behov for avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid, omsorgslønn, støttekontakt, institusjonsplass eller bolig med heldøgns omsorgstjenester. Et menneske med funksjonshemming som søker asyl, kan rammes hardt av manglende representasjonsmuligheter – og rettigheter. Hvilke rettigheter asylsøkeren har, om hun blir definert som innenfor eller utenfor, kan også avhenge av om vedkommende bor på asylmottak eller ikke. Velger de å flytte fra asylmottaket, velger de også bort en rekke sosiale rettigheter. Noen goder gis med andre ord utelukkende dersom asylsøkeren befinner seg innenfor myndighetenes overblikk. Beveger man seg utenfor de godkjente rammene, tilskrives man med ett en identitet som ulovlig og kriminell. Dette legitimerer en politikk som stenger ute mennesker fra å høres. Den tilskrevne identiteten som kriminell, tigger, asylsøker blir den dominerende. Man ser ikke bak den tilskrevne identiteten.

Et annet eksempel som viser koblingen mellom økonomisk urett og globalisering er gatearbeid. Gatearbeidere er et svært omdiskutert tema i Norge. Stor fattigdom gjør at noen mennesker reiser til Norge for å skaffe seg inntekter. Noen skaffer seg arbeid, for andre tilreisende består arbeidsdagen i å sitte med krumbøyd hode og bedende blikk til forbipasserende om å legge igjen penger i et pappkrus. Sommeren 2014 ble det politisk flertall for at kommuner som ønsker det, kan vedta forbud mot tigging. Beslutningen er tatt uten at de som tigger har vært med i diskusjonen. Det er et viktig demokratisk prinsipp at folk skal ha mulighet til å være med på å påvirke de avgjørelsene som angår dem selv. De som tigger misinnrammes, de defineres utenfor rammene for den demokratiske prosessen, selv om beslutningen om tiggeforbud angår dem direkte. Fraser karakteriserer misinnramming som en av de groveste former for sosial urettferdighet, og mener at globalisering medfører mer av samme type sosial problematikk. Uten en demokratisk, transnasjonal regulering av disse problemene, vil stadig flere mennesker i verden oppleve sosiale problemer forårsaket av misinnramming. Mennesker det angår utestenges direkte og indirekte fra beslutninger som angår dem selv.

Deltakelse på like vilkår – det overordnete mål

Det overordnete målet i rettferdighetsteorien er deltakelse på like vilkår for alle. For at dette skal oppnås, må alle de tre kravene økonomisk omfordeling, kulturell anerkjennelse og politisk representasjon innfris. I en setting innenfor sosialt arbeid innebærer det blant annet; 1) at mennesker gis tilgang til de materielle ressursene de har behov for, 2) at mennesker ikke krenkes, ignoreres eller stemples med utgangspunkt i sin kulturelle bakgrunn og 3) at mennesker får muligheter til å delta og fremme sine synspunkter i beslutninger som angår dem selv. Som vi har sett av gjennomgangen over, er dette tre krav som henger sammen, men som det er viktig å skille analytisk fordi de til dels krever ulike løsninger. Fraser er for eksempel kritisk til at økonomisk urettferdighet ofte blir betraktet som kulturell urettferdighet. I fortsettelsen presenteres ulike tilnærminger for å oppnå sosial rettferdighet.

Frasers svar på sosial urettferdighet

Fraser sier at problemløsningen ikke bør oppleves uoverkommelig for de som skal bidra til å løse sosiale urettferdighet. Samtidig peker hun på at tiltakene ikke bør være på et nivå som kommer under det som krever for at de skal kunne være frigjørende (Fraser, 2014, s. 144.). Fraser har tre nivåer for håndtering av sosial urettferdighet, bestemt ut fra hva tiltakene er rettet mot. Det laveste nivået er affirmative tiltak, det neste nivået er transformative tiltak, og det siste nivået er representasjonspolitikken, hvor hun peker på radikale og progressive tiltak.

Affirmative tiltak

Fraser skriver at affirmative tiltak (affirmative action) settes inn for å kompensere for urettferdighet i form av negativ diskriminering. Det kan dreie seg om individuell og kollektiv kompensering av sosiale problemer, for eksempel tiltak som sosialhjelp eller støttekontakt. Affirmative tiltak kan være både behovsprøvde og universelle, og begrunnelsen for å gi affirmative tiltak er å rette opp negativ diskriminering; for eksempel diskriminering knyttet til økonomisk ulikhet; eller diskriminering knyttet til kjønn og etnisitet, for eksempel kvotering inn i utdanning og arbeid. For å få sosialhjelp finnes det ulike inklusjonskriterier. Det sentrale inklusjonskriteriet er at du ikke har inntekt eller andre verdier som kan omsettes til penger.

Transformative tiltak

Transformative tiltak er mer progressive, men har lang tradisjon innenfor sosialt arbeid. Målet med transformative tiltak er at endringsarbeidet skal bidra til frigjøring fra urett og sosiale problemer. Frigjøringsbegrepet i sosialt arbeid trekker veksler på klassekamp og feminismetenkning, og Frasers teori har også klare paralleller til begge disse. Jane Addams, som regnes som en av sosialt arbeids foregangspersoner, påpekte tidlig at sosiale strukturer på makronivå hadde stor betydning for forekomst av sosiale problemer, noe hun også vektla i det praktiske sosiale arbeidet som ble utført blant annet i the «Settlement House» i Chicago (Healy, 2005). Sosialt arbeids praksis innenfor dagens norske velferdstjenester er i stor grad individuelt innrettet. Frigjørende praksiser er oftere knyttet til gruppemodeller og samfunnsarbeid. Dette er tilnærminger som i større grad ivaretas gjennom frivillig sektor enn i offentlig regi.

Representasjonspolitikk

Hvordan kan sosial urett som følge av manglende representasjon løses? Og hvordan skal mennesker som opplever fordelings – og/eller anerkjennelsesurett fremme sine krav om sosial rettferdighet? Disse spørsmålene er blant temaene i antologien «Transnationalizing the public sphere» (Fraser, 2014). Fraser argumenterer for at demokrati og representasjon på like vilkår ikke kan oppnås innenfor rammene av nasjonalstaten. Dette begrunner hun med at sosial urettferdighet treffer på tvers av nasjonalstatens grenser, og at slike problemer derfor bør forstås og håndteres transnasjonalt.

Fraser har utviklet «The all-subjected principle» for å avgjøre hvem som teller som subjekter for rettferdighet. «The principle holds that all who are subjected to a given structure of governance, which sets the ground rules for their interaction, have political standing in relation to it» (Fraser, 2014, s. 148). Representasjonsspørsmålet gjelder både i tilknytning til nasjonalstatlige og transnasjonale strukturer og institusjoner. I følge Fraser (2014, s. 155) er mennesker politiske subjekter, og alle mennesker fortjener derfor å bli hørt i saker som angår dem. Mennesker må gis kapasitet til å mobilisere kommunikativ kraft i det offentlige rom, og Fraser vektlegger at mennesker som selv er offer for urett, må få fremme sine krav. Hvordan slik representasjon skal realiseres, gjenstår å se, skriver Fraser (2014). Denne utfordringen er reell særlig innenfor et fagområde som sosialt arbeid hvor ulike former for marginalisering opptrer. Fjørtoft (2015) hevder at det er vanskelig å forene rettferdighet og demokrati. Særlig for de mest marginaliserte og utestengte kan det være vanskelig å fremme sine rettferdighetskrav. For det første må de identifisere og beskrive hva uretten består i, deretter skal kravene fremmes et sted eller i et forum. Samtidig ser vi tendenser til at brukernes stemmer kommer fram på andre måter enn før, for eksempel gjennom sosialt entreprenørskap som finansieres med offentlige og private midler, noe som blant annet Forandringsfabrikken (barnevernsbarn) er et eksempel på. Dette kan muligens bety økt representasjon for noen brukergrupper. Ny teknologi og sosiale medier åpner for bedre representasjonsmuligheter for noen grupper. Allikevel er det et uavklart spørsmål hvilke stemmer som blir hørt, og hvilke stemmer som fortsatt ikke er hørt. Som Fjørtoft (2015) påpeker, kan demokratiske prosesser reprodusere ulikhet.

I gjennomgangen av Frasers krav til rettferdighet har flere av eksemplene vært orientert mot forholdet mellom materielle kår, anerkjennelse, representasjon og globalisering. Men hvilken aktualitet har Frasers teori innenfor det norske barnevernet, som i all hovedsak er i kontakt med mennesker som bor fast i Norge? I fortsettelsen benytter jeg rettferdighetsspørsmålet til å drøfte barnevernets beslutninger om økonomisk støtte.

Kojan

Er beslutninger om økonomisk støtte i barnevernet rettferdige?

Økonomisk omfordeling er et område som utfordrer barnevernsfeltet. Over flere tiår har forskning nasjonalt og internasjonalt vist at dårlig økonomi kan være en risikofaktor for barns utvikling, og at fattigdom er en sentral årsak til forekomst av sosiale problemer (Egelund, 1997; Andenæs, 2004; Backe-Hansen, Christiansen og Kojan, 2016). Svak økonomi og fattigdomsproblematikk kan kompenseres på mange måter, direkte (penger) og indirekte (for eksempel arbeids- og utdanningstiltak). Jeg vil her se på tiltaket økonomisk støtte, som innebærer overføring av penger mellom barnevern og barn/familie. Det er relativt lite forskning på barnevernets beslutninger om økonomisk støtte i barnevernet. Men vi vet at økonomisk støtte ofte etterspørres av barna og familiene (Christiansen et al., 2015). Thørnblad og Holtan (2012) viser at for barna i ettervernsfasen spiller det økonomiske en sentral rolle i spørsmål om kontakten med barnevernet skal opprettholdes eller ikke.

I en spørreundersøkelse fra prosjektet DNBV i 2008-2009 deltok 715 familier trukket fra 12 kommuner og bydeler i Norge (Fauske et al., 2009; Clifford, Fauske, Lichtwarck & Marthinsen, 2015). Utvalget er vurdert som representativt for barn og familier som mottok tiltak fra barnevernet (Kojan, 2011; Clifford et al., 2015). Hva kan dette datamaterialet si oss om hvilke beslutninger barnevernet fatter om tiltaket økonomisk støtte for barn i ulike familier? Utgangspunktet for den kvantitative analysen er hvor sannsynlig det er at et barn har eller har fått økonomisk støtte fra barnevernet, avhengig av om barnet bor med sin familie eller er plassert utenfor hjemmet. Foreldrene og ansatte i barnevernet har svart på spørsmålene. I analysen inngår hele utvalget på 715 barn. Det er kjørt en chi-square-test for å dokumentere graden av variasjon i bruk av økonomisk støtte ut fra hvor barnet bor på intervjutidspunktet. Analysen er kontrollert for antall år barna har vært i kontakt med barnevernet. Dette er viktig fordi med økende antall år i barnevernet øker sannsynligheten for å få tiltak (Kristofersen & Clausen, 2008). Variasjonen i analysen kan altså ikke forklares med hvor lenge barnet har vært i kontakt med barnevernet. Resultatet sier ikke noe om kausalitet. For eksempel gir ikke analysen et fullt bilde av hva som forklarer variasjonen mellom hjemmeboende og plasserte barn ut fra hva barna har fått økonomisk støtte til.

I tabell 2 nederst i artikkelen inngår fire bostedsalternativer: om barnet bor hjemme med biologiske foreldre, utenfor hjemmet i en frivillig og midlertidig plassering som hjelpetiltak, er plassert etter omsorgsparagrafen §4-12 eller om barnet er akuttplassert. Det som er interessant å se på er særlig forskjellen mellom hjemmeboende barn og barn som er plasserte og er under barnevernets omsorg. Plassering utenfor hjemmet som hjelpetiltak er midlertidig. For barna som er akuttplasserte, vet vi at ca. 50 prosent tilbakeføres til familiehjemmet (Bufdir, 2014), og at det for mange barn er kortvarige plasseringer.

Samlet sett har ca. 30 prosent av alle i utvalget hatt økonomisk støtte som tiltak fra barnevernet. Ca. 20 prosent av barna som bor sammen med sine foreldre har mottatt slik støtte, mot ca. 65 prosent av de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for (§4-12). Den relative sannsynligheten for at barn under barnevernets omsorg har mottatt økonomisk støtte er tre ganger høyere enn for barn som er hjemmeboende. Hjemmeboende barn har redusert sannsynlighet for å få økonomisk støtte.

Er barnevernets beslutninger om økonomisk støtte til barn som er plassert utenfor hjemmet en urettferdig praksis sett i forhold til økonomisk marginaliserte familier med hjemmeboende barn? Er det rimelig å tolke variasjonen slik at barnevernet ikke erkjenner eller ser fattigdommen i disse familiene? Har barnevernet et bedre blikk for barnets materielle og økonomiske behov når barnet ikke lenger bor sammen med sine biologiske foreldre? Foregår det en økonomisk fattigdomskompensasjon i barnevernet som slår ulikt ut for ulike grupper barn? Funnene kan selvsagt tolkes slik, særlig om de ses i lys av tidligere forskning som dokumenterer en materiell marginalisering blant en stor andel barnevernsfamilier som ikke ses av barnevernet (Egelund, 1997; Andenæs, 2004). Den materielle marginaliseringen gjelder for foreldre som har både hjemmeboende og plasserte barnevernsbarn. Kristoffersen og Clausen (2008) fant at i perioden 1997–2005 hadde 55 prosent av alle barnevernsbarn mødre som hadde mottatt sosialhjelp minst en gang. Tilsvarende sosialhjelpsbruk for mødre i sammenlikningsvalget (befolkningen for øvrig) var 8 prosent. Dataene fra DNBV viser også at det er en klar overrepresentasjon av familier med lav sosioøkonomisk status i barnevernet når vi sammenligner med befolkningen forøvrig (Kojan & Fauske, 2011).

Det kan være at de mest økonomisk marginaliserte familiene i barnevernet mottar økonomisk støtte fra Nav, noe som kunne bety færre beslutninger om økonomisk støtte for hjemmeboende barnevernsbarn. Men gyldigheten av denne forklaringen forutsetter at det finnes en systematisk og koordinert innsats mellom barnevern og Nav for økonomisk marginaliserte familier. Selv om det finnes prosjekter rettet mot målgruppen i ulike kommuner i Norge, er det ikke etablert en slik felles praksis nasjonalt. En annen betraktning er at det er uenighet i fagfeltet om hvilke typer tiltak som best bøter på økonomisk marginalisering, og om pengeoverføring er et godt transformativt tiltak. Derfor kan det ikke trekkes enkle konklusjoner om urettferdig økonomisk diskriminering direkte. Kristofersen og Clausen (2008) anbefaler for eksempel bruk av tiltak rettet mot barnevernsbarns fremtidige muligheter til utdanning og arbeid.

Det er ikke overraskende at barnevernet i større grad yter økonomisk støtte til de barna som kommer inn under det offentliges omsorg. For eksempel finnes særskilte bestemmelser for beslutninger om hjelpetiltak til barn med behov for ettervern. Bakketeig og Backe-Hansen (2009) viser at økonomisk støtte er mye brukt som ettervernstiltak for barn som har vært og er plassert utenfor hjemmet. Mange barn som flyttes fra sitt hjem erfarer en materiell velstandsreise, hvor de får tilgang til mer penger og flere materielle goder. Thørnblad og Holtans studie (2012) viser at barna kan være meget bevisst nettopp dette. Et av barna uttalte at hvis det ikke hadde vært for pengene, hadde ikke kontakten med barnevernet vært ønsket.

I en annen studie fant forskerne at flere hjemmeboende barnevernsbarn som ikke mottok økonomisk støtte ønsket dette tiltaket (Christiansen et al., 2015). Uansett om barnet er hjemmeboende hos biologiske foreldre eller under barnevernets omsorg, skal barnevernets beslutninger ta utgangspunkt i hva som er barnets beste. Barnevernets beslutning om økonomisk støtte representerer en anerkjennelse direkte rettet mot og begrunnet i barnets behov og barnets beste. Det er en tydelig statistisk korrelasjon mellom barnevernets materielle investering direkte i noen barns liv, her og nå, men også i et framtidsperspektiv, ved at det gis mer pengestøtte til omsorgsplasserte enn hjemmeboende barn.

Beslutninger om økonomisk støtte kan ikke knyttes til den enkelte barnevernsarbeider direkte, men må forstås ut fra rammene de er satt til å jobbe innenfor. Det har blant annet blitt reist tvil om effekten av økonomisk støtte (se Kristoffersen & Clausen, 2008). Det var også i en periode stort fokus på veksten i barnevernet (Bergjordet, Dyrhaug, & Haugen, 2011), noe som blant annet førte til spørsmål om hvorvidt barnevernet skulle drive med fattigdomskompensasjon. I 2014 kom det en lovendring hvor økonomisk støtte ble fjernet som eksempel på hjelpetiltak som kunne anvendes i barnevernloven. Begrunnelsen var at barnevernet skulle sette inn hjelpetiltak som endrer utøvelsen av foreldreskapet. Dette kommer tydelig fram fra forarbeidene til lovendringen (Prop. 106 L (2012-2013, s. 148) hvor det redegjøres for endringen i hjelpetiltaksparagrafen 4-4. Man ønsket å dreie bruken av hjelpetiltak fra «kompenserende tiltak» til «strukturerende tiltak» som skaper «mer varige endringer i familien ved å styrke foreldreferdigheter og utvikle samspill mellom barn og foreldre» (Ofstad & Skar, 2015, s 82-83). I det nye lovforslaget i NOU 2016:16 fjernes begrepet levekår i hjelpetiltaksparagrafen. Samlet sett kan dette gi et bilde av at politiske myndigheter ikke anser de sosioøkonomiske forholdene som en vesentlig dimensjon i foreldres omsorgsutøvelse for sine barn.

Økonomi, kultur og representasjon er innvevd i hverandre

Clifford et al. (2015) poengterer at det er de mest marginaliserte barna og familiene som får minst helhetlig hjelp fra barnevernet. Det kan være fruktbart å forstå ulikheten i beslutninger om økonomisk støtte i lys av hvordan de tre dimensjonene økonomi, kultur og representasjon henger sammen. Andenæs (2004) fant at det først og fremst er oppdragelsesstil og tilknytning mellom foreldre og barn som ses som problematisk for de hjemmeboende barna, og ikke at familien er fattig. Den økonomiske situasjon blir underkjent og dessuten forklart med utgangspunkt i personlige forhold. Hennum (2014; 2016) diskuterer hvordan kulturell dominans gjør seg gjeldende innenfor barnevernet. De dominerende normative og teoretiske idealene i barnevernet (som tilknytnings – og utviklingsteori) reflekterer middelklassens syn på hva en god barndom er eller bør være (Kojan, 2011). Foreldrene som bygger sin oppdragelse på idealer som kommer i konflikt med de profesjonelles idealer vil komme uheldig ut når deres foreldreskap kommer opp til vurdering. Her er det elementer av kulturell dominans, usynliggjøring og fordomsfullhet overfor økonomisk marginaliserte foreldre i kontakt med barnevernet. Mennesker som er i en marginalisert posisjon, og som møtes på en slik måte vil ha vanskelig for å medvirke og representere sin egen «sak» fullt ut. Hvis barnevernet ignorerer og underkjenner betydningen av den økonomiske situasjonen, gis ikke fattigdom status som relevant for barnevernets vurderinger av barnets omsorgssituasjon.

Det er flere eksempler på mangelfull representasjon blant marginaliserte familier i analysene av datamaterialet fra DNBV (Clifford et al., 2015). Disse dataene viser at flere foreldre er sterkt ambivalente til ordningen med ansvarsgruppemøter. Ansvarsgruppemodellen bygger på en demokratisk tankegang, blant annet at alle parter skal bli hørt, og at deres stemme skal regnes med. Flere foreldre med erfaring fra ansvarsgrupper mistrives imidlertid i disse møtene, de føler seg overkjørte og underlegne, og de tør ikke si det de egentlig mener. Det kan henge sammen med at hovedtyngden av menneskene i slike møter er profesjonsutøvere med høy utdanning og autoritet. Dette er et eksempel på en situasjon hvor mennesker gis en formell representasjon, men allikevel opplever manglende representasjon. Da kan en tenke seg at ulike varianter av familienettverksmøter, som familieråd, er egnet til å ivareta medvirkning og representasjon på en bedre måte fordi det uformelle nettverket deltar i langt større grad. Flere mennesker med tilknytning til samme normfellesskap kan gjøre det enklere for materielt marginaliserte familier å faktisk representere flere sider av «sin sak». For eksempel kan det gjøre det enklere å få fram hva økonomi betyr i utøvelsen av foreldreskapet. Det er allikevel påfallende liten bruk av familieråd i barnevernet i Norge, til tross for at flere studier anbefaler metoden (Havnen, 2016).

Oppsummering

Barnevernet har blitt sentral i gjennomføringen av en «sosial investeringspolitikk» de siste to-tre tiårene (Kojan, Marthinsen & Christiansen, 2016). Den sosiale investeringspolitikken dreier seg om barnevernets ansvar for å forebygge risiko, gi barn gode livssjanser og muligheter for en god utvikling. Det kan være problematisk at det materielt sett investeres mer i en gruppe barn enn i en annen. En slik praksis må sies å være i strid med både kravene om økonomisk omfordeling, anerkjennelse av kultur og fattige familiers representasjonsmuligheter. Å ikke skulle investere materielt/økonomisk i hjemmeboende barnevernsbarn og deres foreldre, kan karakteriseres som en urettferdig og etisk tvilsom praksis overfor denne gruppen.

Begrensninger ved Frasers teori

Eksempelet med barnevernets beslutninger om økonomisk støtte viser at Frasers teori på mange måter krever en forandring av hvordan vi tenker rettferdighetsspørsmål bør håndteres. Men det er også flere elementer i Frasers teori som gjør at den, i likhet med andre teorier, har begrensninger i det praktiske livet.

Profesjonsmakt kan tilsløres i «rettferdighetens» navn

Teorien forutsetter høy grad av statlig regulering. Garrett med flere (2010) har påpekt at sosialt arbeid har en disiplinerende funksjon, legitimert gjennom statlig, nyliberal styringsideologi. Han hevder at rettferdighetsteorier generelt «fail to acknowledge that the state, primarily intent on maintaining patterns and processes aiding and sustaining capital accumulation, can be a substantial source of oppression and hardship in itself» (Garrett, 2010, s. 1527). Å ha med seg denne tilnærmingen er viktig for å identifisere hvilke verdier og normer som ligger til grunn for det mandatet som den enkelte sosialarbeider settes til å forvalte.

Frasers teori er ikke en profesjonsrettet teori. Det gjør ikke nødvendigvis teorien vanskelig å anvende i praksis, men det kan gi lite kritisk oppmerksomhet til makten som ligger i en profesjonsutøvelse i «rettferdighetens navn». Sosial rettferdighet kan forstås som et normativt ideal. Profesjonsmakt i sosialt arbeid kan tilsløres og legitimeres gjennom en inngripende sosialpolitikk. Forståelse av profesjonsrollen er sentralt, blant annet fordi sosialarbeideren har en rolle i å realisere sosialpolitikken på vegne av storsamfunnet. Men også fordi sosialarbeidere er profesjonsutøvere som anvender ulike typer kilder til kunnskap i sin praksis. Sosialarbeideren forvalter normer og verdier gjennom sin praksis. Dette utgjør sammen med andre typer kunnskap grunnlaget for den faglige skjønnsutøvelsen. Eksemplet med økonomisk støtte for hjemmeboende og omsorgsplasserte barn i barnevernet gjør at vi kan stille kritiske spørsmål til den materielle og normative makten ved sosialt arbeids praksis. Praksisen kan forstås som en negativ diskriminering av hjemmeboende barnevernsbarn.

På den annen side kan man også stille spørsmål ved om sosialarbeideres rettferdighetsforståelse kan bidra til en positiv diskriminering av marginaliserte brukergrupper. Fossestøl (2016) har intervjuet sosialarbeidere i Nav, og hennes analyser viser at reformene i Nav usynliggjør de profesjonelles faglige og moralske ansvar, og at sosialarbeidere blir alene om det moralske ansvaret for brukeren. Hun påpeker at noen sosialarbeideres etiske kompass sikrer en rettferdig behandling av brukerne med behov for tjenester fra Nav. Dette kan forstås som at sosialarbeiderne positivt diskriminerer økonomisk marginaliserte mennesker, framfor at det foregår en negativ diskriminering av dem. Dette viser at profesjonsutøverens praksiser må forstås innenfor mandatet de er gitt. Det er allikevel en skremmende tanke at den enkeltes sosialarbeiders rettferdighetsforståelse har stor innvirkning på de beslutningene som tas, i hvert fall dersom rettferdighetsforståelsen beror på personlige holdninger og ikke på fagkunnskap.

Hvor relevant er teorien for sosialt arbeid i Skandinavia?

Da Fraser utviklet teorien om sosial rettferdighet, var den en kritikk mot den postsosialistiske tidsånd. Hun var bekymret for konsekvensene av den nyliberale styringsideologien (Fraser et al., 2009). I Skandinavia er det ikke konsensus om at postsosialismen har inntruffet. Enkelte hevder at den nordiske velferdsmodellen fortsatt kjennetegnes ved sterk statlig styring, universalisme, solidaritet gjennom skattesystemet, og offentlig ansvar for helse- og sosialtjenester (NOSOKO, 2013). Andre mener imidlertid at nyliberalismen har befestet seg i Skandinavia (Marthinsen, 2014; Jönsson, 2015). Det er flere holdepunkter for det siste argumentet. Selv om den norske velferdsstaten fortsatt yter universelle velferdstjenester, ser vi en overgang fra universelle velferdstjenester til behovsprøvde og kontraktfestede tjenester. Universelle tjenester styrkes ikke, slik som for eksempel barnetrygden som gis etter samme sats i 2016 som i 1996. For behovsprøvde overføringer som kontantstøtte er bildet annerledes: satsen for kontantstøtte ble i 2014 oppjustert til 6000 kroner i måneden. Det stilles flere krav for å motta økonomisk sosialhjelp. Marginalisering og misinnramming er sosiale problemer som kan komme til å ekspandere ytterligere under en slik ny sosialpolitikk, selv i et land hvor sosialdemokratiet har sterke tradisjoner som i Norge. I den norske sosialpolitikken ser vi at det i økende grad rettes oppmerksomhet mot at sosiale problemer kan løses/fjernes, og ikke hvordan den økonomiske uretten som forårsaker det sosiale problemet kan bekjempes.

Hva kan Frasers teori tilføre sosialt arbeids fagfelt?

Presentasjonen av Frasers tredimensjonale teori viser til prinsipper som sosialarbeidere i utgangspunktet skulle være godt kjent med. Så hva kan egentlig teorien tilføre sosialt arbeids felt? I IFSWs (2014) definisjon av sosialt arbeid står det at «prinsipper om sosial rettferdighet er fundamentale i sosialt arbeid.» Frasers områder omfordeling, anerkjennelse og representasjon er også nevnt i flere av punktene som er listet opp i IFSWs etiske erklæring. I erklæringens pkt. 4.2.4 står det at sosialarbeiderprofesjonen har plikt til å utfordre urettferdig politikk og praksiser som følger av en slik politikk. Men om disse begrepene ikke operasjonaliseres faglig, hvordan kan de da praktiseres systematisk i det profesjonelle sosiale arbeidet? Fraser bringer inn et analytisk fokus som er viktig i en tid hvor sosialpolitikken endres, med de føringer det har for praksisfeltets «blikk». Velferdsytelser differensieres, universelle tjenester reduseres, og det gjennomføres en mer behovsrettet sosialpolitikk. Men som nevnt tidligere: hvilke behov ses, og hvilke ignoreres?

Teorien er viktig for fagfeltet sosialt arbeid, hvor noen systemer og profesjonsutøvere underkjenner brukernes fattigdomsproblemer. Det skjer kanskje særlig i individorienterte felter innenfor sosialt arbeid, som i barnevernet hvor innflytelsen fra psykologisk teori er stor (Egelund, 1997; Marthinsen, 2003). Fraser fokuserer på kapitalismens konsekvenser for mennesker og grupper, og hun kritiserer forståelser som individualiserer årsaker til sosiale problemer. En rekke studier de siste 20 årene dokumenterer at sosioøkonomisk ulikhet tilsløres i forståelsen av sosiale problemer (Ericsson, 1996; Egelund, 1997; Andenæs, 2004; Kojan, 2011; Johansen, 2016). Dette kan ha sammenheng med at sosial ulikhet er et fenomen som anses som vagt og uhåndterbart i det individrettede hjelpearbeidet.

Frasers teori binder sammen rettferdighetsspørsmål og fagkunnskap om sosial ulikhet. Teorien kan brukes som bakteppe for å identifisere sammenhenger mellom sosialpolitikk på makronivå og sosiale problemer på individ- og gruppenivå. I utdanningene i sosialfagene er det behov for at studentene lærer seg analytiske begreper som gjør at de kan identifisere, bidra i en debatt og fremme sosialpolitiske valg som reduserer ulikhet og sosiale problemer i samfunnet (Flem, Jönsson, Alseth, Strauss & Antczak, 2016). Fraser er progressiv og radikal i mange av sine svar på hvordan likeverdig representasjon kan oppnås. Samtidig påpeker hun at løsningene ikke kan gå over hodet på folk.

I sosialt arbeids yrkesfelter trengs det en kritisk praksis som rommer et blikk for det komplekse: at menneskers liv og livsbetingelser formes gjennom flere løp i et samspill. Økonomisk ulikhet er et av løpene som står i fare for å tilsløres om vi ikke har faglige og analytiske begreper til å identifisere den. Fraser sier at økonomisk omfordeling forsvinner i den «postsosialistiske tidsånden». Dette viser seg også i den norske sosialpolitikken hvor den universelle omfordelingen reduseres, og det viser seg i den profesjonelle praksisen i sosialt arbeid, for eksempel i barnevernloven ved at eksempelet om økonomisk støtte som hjelpetiltak er fjernet, og ved at begrepet levekår nå foreslås fjernet i ny hjelpetiltaksparagraf. Med slike trender står sosialt arbeid ovenfor en framtid med stort behov for teorier som vektlegger den økonomiske dimensjonen. Det er i hovedsak det som gjør Frasers teori viktig for sosialt arbeid.