Barnevernsarbeideres forståelser og håndtering av fattigdom

Bente Heggem Kojan

Professor, Institutt for sosialt arbeid, NTNU

bente.h.kojan@ntnu.no

Gro Ulset

Forsker, RKBU Midt-Norge, Institutt for psykisk helse, NTNU

gro.ulset@ntnu.no

Veronika Paulsen

Professor, Institutt for sosialt arbeid, NTNU

veronika.paulsen@ntnu.no

Anita Skårstad Storhaug

Førsteamanuensis, RKBU Midt-Norge, Institutt for psykisk helse, NTNU

anita.s.storhaug@ntnu.no

Artikkelreferanse

Bente Heggem Kojan, Gro Ulset, Veronika Paulsen & Anita Skårstad Storhaug (2023). Barnevernsarbeideres forståelser og håndtering av fattigdom. Fontene forskning, 16(2), 4-16.

Artikkel i PDF

Les artikkel i PDF-format

Selv om omfanget av fattigdom i Norge er mindre enn i mange andre vestlige land (OECD, 2023), kan en oppvekst i fattigdom være et alvorlig problem for barn, familier og samfunn (Bywaters et al., 2022; Goldblatt et al., 2023; Hyggen et al., 2018). I 2011 var andelen norske barn under 18 år med vedvarende lav husholdningsinntekt på 7,6 prosent. I 2021 var andelen økt til 11,3 prosent, noe som var en liten nedgang fra året før, hvor andelen var på 11,7 prosent (Normann & Epland, 2023). Tidligere studier har vist at en stor andel av familiene i kontakt med barnevernet har utfordringer knyttet til lavinntekt, lavt utdanningsnivå, svak tilknytning til arbeidslivet og psykiske og somatiske helseproblemer (Christiansen et al., 2015; Clifford et al., 2015; Drange et al., 2021; Kojan et al., 2011; Stær, 2016; Westby, 2021). En registerstudie viste at familier med lav sosioøkonomisk status hadde fire ganger så høy forekomst av barnevernstiltak som familier med høy sosioøkonomisk status (Kojan & Storhaug, 2021).

Tilsvarende overrepresentasjon av lavinntektsgrupper finner man også i en rekke internasjonale studier om barnevernet (Bywaters et al., 2016; 2020; Morris et al., 2018; Skinner et al., 2022). Familiestress trekkes frem som årsak for å forstå hvorfor denne gruppen er overrepresentert i barnevernet (Bywaters et al., 2022; Brooks-Gunn & Duncan, 1997; Kojan & Storhaug, 2021; Masarik & Conger, 2017). Å leve med økonomisk knapphet kan medføre både praktisk og emosjonelt stress for foreldre, noe som igjen kan ha en negativ innvirkning på omsorgsmiljøet i familien og relasjonene mellom barn, søsken og voksne (Hill, 1949).

En stor andel av familier i kontakt med barnevernet mottar ulike økonomiske stønader/trygdeordninger fra Nav (Kojan & Storhaug, 2021). Barnevernstjenesten og Nav er dermed to instanser som på ulike måter har et formelt ansvar knyttet til familienes utfordringer. I barnevernsloven (2021, §15-8) heter det at «Barnevernstjenesten skal samarbeide med offentlige instanser og andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud». I arbeids- og velferdsforvaltningsloven [Nav-loven] (2006, §15a) omtales Navs samarbeidsplikt med andre offentlige organer og tjenesteytere. Også her er ordlyden «dersom det er nødvendig for å gi brukeren et helhetlig og samordnet tjenestetilbud». I tillegg skal Nav-kontoret etter samme bestemmelse, samarbeide med andre offentlige organer og tjenesteytere, slik at kontoret og de andre tjenesteyterne kan ivareta sine oppgaver.

En intervjuundersøkelse med barnevernsarbeidere (Paulsen et al., 2021) viser imidlertid at det i liten grad er samarbeid mellom disse instansene, og at flere barnevernsarbeidere som deltok i studien antar at utfordringer knyttet til levekår og økonomi ivaretas av Nav, uten at dette faktisk tematiseres i kontakten med familien. Ask og Sagatun (2020, s. 81) forklarer utfordringer i samarbeidet blant annet med at instansene fokuserer på ulike aspekter ved familielivet, og at hver tjeneste har en avgrenset forståelse av situasjonen til familiene de møter. De hevder at dette kan forsterke et snevert perspektiv som fokuserer på individet heller enn å se fattigdom i familier fra et bredere systemperspektiv, noe som hindrer en helhetlig tilnærming som involverer samarbeid mellom instansene. Oterholm (2015) beskriver at Nav og barnevernet møter unge med ulike overordnede forståelser. Mens barnevernet har et tydeligere omsorgsperspektiv, er Nav mer fokusert på å avklare ungdommens helsesituasjon med tanke på muligheter og tiltak for å komme i utdanning eller arbeid. Formålet med denne studien har vært å undersøke følgende hovedproblemstilling: Hvilke forståelser har barnevernsarbeidere av fattigdom og hvordan vurderer ansatte barnevernstjenestens ansvar for fattigdom?

FORSKNING OM BARNEVERN OG FATTIGDOM

Norske studier har i mange år etterlyst større bevissthet hos barnevernstjenesten om familiers levekår og hvordan det henger sammen med barns omsorgsbetingelser (Andenæs, 2004; Sandbæk, 2004; Sandbæk & Grødem, 2009). Flere studier har problematisert at barnevernstjenesten først og fremst har rettet oppmerksomheten mot relasjoner, samspill og psykisk helse innad i familien, og i liten grad mot familiens sosiale og sosioøkonomiske situasjon (Andenæs, 2004; Backe-Hansen, 2001; Christensen & Egelund, 2002; Kojan, 2011; Penn & Gough, 2002). Andenæs spurte i 2004 hvorfor barnevernets arbeidsområde ikke i større grad også blir betraktet som fattigdomsproblematikk, når man vet at en stor andel familier har utfordringer knyttet til levekår. Andenæs (2004, s. 29) påpekte behovet for å tenke gjennom «hvilke muligheter man står overfor i valg av forståelsesmodeller» knyttet til familiers situasjon, og hevder at man i større grad bør basere seg på den type modeller som «er egnet til å knytte forbindelser mellom levekår, dagliglivets praksiser og utvikling» (s.31). Også i NOU 2000:12 som ble publisert for over 20 år siden, ble dette tematisert. Her bemerkes at det er et «relativt lite fokus på fattigdomsproblematikken og betydningen av å mestre dagliglivets utfordringer» (s.5), og at tendensen til å nedtone betydningen av økonomiske forhold «kan delvis dreie seg om en generell og kulturell motvilje mot å innrømme at det finnes fattigdomsproblemer i Norge» (NOU 2000:12, s.100).

Nyere empiriske studier viser at barnevernet fortsatt mangler fokus på sosioøkonomiske forhold. Blant annet finner Westby (2021, s. 237) at fattigdom underkommuniseres i norsk barnevern. Hun stiller spørsmål ved om barnevernet bidrar til å skape og opprettholde klasseskiller, når faglig oppmerksomhet rettes mot omsorgsendrende tiltak, samtidig som familiene er preget av materielle mangler. Lorentsen (2021) hevder at barnevernets oppmerksomhet i stor grad retter seg mot korrigering av foreldrepraksis gjennom disiplinerende, individualiserte tiltak, fremfor et kontekstuelt familieperspektiv som kan gi forståelse av de komplekse sammenhengene i familiens livssituasjon. I en studie basert på intervjuer med ansatte i barneverntjenester finner Barkved og Jørgensen (2023) at barnevernsansatte også mangler rutiner for å snakke med barn og foreldre om materielle sider ved omsorgssituasjonen. Dermed blir det tilfeldig og opp til hver enkelt ansatt om levekår blir tematisert. Kane et al. (2017) poengterer at barnets medvirkning, særlig i form av direkte samtaler med barnet, er mangelfull i Nav. Forfatterne hevder at en styrking av barnets rettigheter til medvirkning i sosialtjenesteloven vil være viktig for å sikre bedre tjenester for barn i lavinntektsfamilier. Også Barkved og Jørgensen (2023) finner et mangelfullt barneperspektiv i Nav. I deres studie kommer det frem at verken barnevern eller Nav fanger opp erfaringene til barn som lever med fattigdom.

Flere undersøkelser viser at sosioøkonomisk status har betydning for hvilke tiltak familier får. Kojan & Storhaug (2021) finner at familier med lav sosioøkonomisk status har betydelig høyere forekomst av tiltak knyttet til foreldreferdigheter (i hovedsak veiledning) sammenlignet med foreldre med høy sosioøkonomisk status. Clifford et al. (2015) finner også høyere andel frivillige plasseringer i familier med høy sosioøkonomisk status, enn i familier med lav sosioøkonomisk status. Studien kan ikke si noe om mulige årsaker til denne sammenhengen, men reiser spørsmål om hvorfor beslutningskonteksten preges av mer tvangsvedtak for gruppen med lav sosioøkonomisk status enn for familier med høy sosioøkonomisk status. Videre har det de senere årene vært en nedgang i bruk av hjelpetiltak i norsk barnevern, herunder bruk av ulike økonomiske tiltak. Fra 2015 til 2021 ble økonomisk støtte (inkludert økonomisk støtte til barnehage, SFO, fritidsaktiviteter og «økonomisk hjelp for øvrig», pr. 31.12.) redusert med 22 prosent (SSB, 2022). Det kan være ulike forklaringer på nedgangen i bruk av tiltak rettet mot levekår. Sammensetningen av barnevernspopulasjonen kan ha endret seg noe, med en mindre andel av barn fra husholdninger med lav sosioøkonomisk status enn tidligere, og dette kan ha redusert behovet for denne typen tiltak. I en registerstudie fant Halvorsen og Anthun (2021) at rundt 40 prosent av barna i 1995-kohorten som var i kontakt med barnevernet hadde lav sosioøkonomisk status, mot rundt 30 prosent av barna i 2005-kohorten. Samme studie fant imidlertid at tiltakene som anvendes for gruppen med lav sosioøkonomisk status i liten grad var målrettet mot slike forhold. Studien fulgte dessuten kun to kohorter, og gir dermed ikke sikker kunnskap om hvorvidt endringene i tiltaksbruken i barnevernet kan knyttes til sammensetningen i barnevernspopulasjonen.

LIPSKY SOM ANALYTISK RAMME

Det overordnede formålet med artikkelen er å få dypere innsikt i barnevernsarbeidernes håndtering av fattigdom, og drøfte hvordan forskjeller i barnevernsarbeideres oppfatninger av ansvar for fattigdom kan forstås. I analysen ser vi nærmere på mulige sammenhenger mellom ansattes forståelse av familiers sosioøkonomiske situasjon og hvordan de handler i familier som har fattigdomsbelastninger. Vi bruker Lipskys (2010) teori om bakkebyråkratiet som utgangspunkt for å drøfte variasjoner i barnevernsarbeideres håndtering av familienes økonomiske problemer.

Lipsky (2010) er opptatt av det som foregår nederst i det offentlige velferdsbyråkratiet. Det vil si tjenesteyteren som har direkte kontakt med befolkningen som virksomheten skal betjene. Han er opptatt av å få frem de virkelige forholdene i bakkebyråkratenes hverdag, og hans teori har vokst frem med bakgrunn i nettopp observasjon av ansatte i offentlige organisasjoner. Ett hovedpoeng i hans teori er hvordan strukturene offentlige ansatte arbeider innenfor, bidrar til å legge føringer for resultatet av deres arbeid, samtidig som han ser at bakkebyråkratene også aktivt er med på å utforme politikk og praksis gjennom tolkninger og tilpasninger av regler og målsettinger i sin arbeidshverdag. Han anser dermed ikke bakkebyråkratene som passive leverandører av offentlig politikk. Bakkebyråkratenes arbeidshverdag preges av høy grad av skjønnsutøvelse, som gjør at ansatte har mulighet til, og er nødt til, å gjøre tilpasninger til enkeltsituasjoner. Slik vil hver enkelt bakkebyråkrat påvirke tjenesten gjennom egne avgjørelser og prioriteringer, noe som igjen vil speiles i det arbeidet som utføres. Bakkebyråkratens vurderinger og prioriteringer må allikevel følge generelle målsettinger og rammevilkår, noe bakkebyråkraten har svært liten innflytelse over (Lipsky, 2010). På den annen side ser han på hvordan bakkebyråkraten svarer på disse betingelsene satt ovenfra gjennom sin høye grad av skjønnsutøvelse og relative autonomi. På denne måten skiller Lipskys teori seg fra tradisjonell byråkratisk teori ved at de offentlige ansattes handlinger, gjennom rutinene de etablerer og redskapene de finner opp for å takle usikkerhet og arbeidspress, bidrar til å konstituere de tjenestene som leveres av offentlige myndigheter (Lipsky, 2010).

METODE

Datamaterialet i studien er fra et større forskningsprosjekt om barnevern og sosioøkonomisk ulikhet (Kojan & Storhaug, 2021). I denne artikkelen har vi tatt utgangspunkt i intervjuer med 19 barnevernsarbeidere i kontakt med 21 ulike familier i barnevernet. Ett av intervjuene var et gruppeintervju (N=6 barnevernsarbeidere), de øvrige var individuelle intervjuer (N=13). I gruppeintervjuet kom det også frem forskjeller i de ansattes fattigdomsperspektiver. Barnevernsarbeiderne kommer fra ni ulike barnevernstjenester fordelt på fem regioner i Norge. Ett utvalgskriterium for å delta i den kvalitative studien var at de ansatte jobbet med familier kjennetegnet ved lav sosioøkonomisk status. Sosioøkonomisk status ble definert ut fra familiens inntektsnivå beregnet ut fra 60 prosent av medianinntekt jf. EU-skalaen (Eurostat, 2023; Kojan & Storhaug, 2021).

Informantene fra barnevernstjenestene ble rekruttert fra familier som samtykket til å delta i prosjektet (N=37). De fleste av familiene ga også samtykke til at vi kunne kontakte og intervjue deres kontaktperson i barnevernstjenesten. 19 barnevernsansatte samtykket til et kvalitativt intervju. Intervjuene var semistrukturerte og bestod av en generell del om barnevernstjenestens arbeid med levekårstematikk, samt en mer spesifikk del spisset mot familien som den ansatte hadde ansvar for å følge opp. Det er i hovedsak den spesifikke delen av intervjuene vi har anvendt i analysen i denne artikkelen, da denne delen av intervjuet utdyper hvordan de ansatte beskriver sitt faktiske arbeid med en familie.

Intervjuene ble i hovedsak gjennomført ansikt til ansikt i perioden 2019-2020, men grunnet Covid-19-restriksjoner i perioder av datainnsamlingen, ble noen intervjuer gjennomført på telefon. Alle intervjuene er transkribert og anonymisert. Forskningsprosjektet, herunder den kvalitative studien med barnevernansatte, er tilrådd av SIKT (da NSD) med meldenr. 59086.

Intervjuene gir kunnskap om hvordan barnevernsarbeiderne forstår og definerer sitt ansvar for å hjelpe familier med lav sosioøkonomisk status. Bakgrunnen for å fokusere på denne tematikken var at det allerede i den innledende analysefasen i prosjektet fremkom relativt store variasjoner i barnevernsarbeidernes forståelse av fattigdom i familier de jobbet med. Barnevernsarbeidernes forståelse hadde også sammenheng med hvilket ansvar de opplevde å ha for familienes økonomiske problemer (Kojan & Storhaug, 2021). Denne studien bidrar med kunnskap om barnevernsansattes forståelser og praksis knyttet til fattigdom.

Analysestrategi

Vi gjennomgikk først alle intervjuene for å få et helhetlig inntrykk av materialet, og oppsummerte intervjuene i felles analysemøter med alle fire forfatterne av artikkelen. Deretter utviklet vi en foreløpig inndeling av tre idealtyper hvor informantene posisjonerte seg ut fra (1) forståelse av fattigdom i familien; (2) verdi/holdning til årsaker til fattigdom; (3) hvordan de oppfattet barnevernets ansvar for å håndtere fattigdomsproblemer og (4) handling overfor fattigdomsproblemer.

Stapley et al. (2022) skisserer en fremgangsmåte for utvikling av idealtyper, og vi fulgte de ulike stegene i deres modell. Vi gikk først gjennom alle intervjuene og drøftet hvordan de ulike informantene posisjonerte seg i forhold til de fire temaene. Vi fant noe overlapp mellom enkelte karakteristika, og særlig var det mye likheter i deltema 1 forståelse av fattigdom og deltema 2 informantenes verdisyn. Barnevernsarbeiderne fordelte seg langt mer idealtypisk til deltema 3 ansvar og deltema 4 handling. Vi formet derfor ideal-typologiene ut fra grad av fattigdomsorientering i hovedsak på bakgrunn av hvordan de posisjonerte seg til barnevernets ansvar og håndtering av barnets og familiens fattigdomsbelastninger. Etter å ha kategorisert informantene innenfor de ulike typologiene sammenlignet vi og drøftet variasjoner mellom casene på nytt. Informantene fordelte seg nokså jevnt innenfor de tre ulike typologiene.

Begrensninger ved studien

En begrensning ved vår analysestrategi er at ulike barnevernsarbeidere i større og mindre grad kan reflektere idealtypen de er plassert innenfor. Det er flere nyanser innenfor de ulike idealtypene, noe vi har forsøkt å synliggjøre under beskrivelsene av hver idealtype. En annen begrensning er at det kan tenkes at samme barnevernsarbeider beveger seg mellom ulike idealtyper i arbeidet med forskjellige familier. Denne studien har ikke data til å utforske dette, da idealtypene som kommer ut fra analysene er knyttet til den ansattes arbeid med en bestemt familie. Vi har imidlertid en generell del i intervjuet med de barnevernsansatte som i større grad belyser hvordan de oppfatter at tjenestene de jobber i setter føringer for arbeidet med fattigdomsproblematikk. Vi har i analysen lagt mest vekt på den delen av intervjuet som spesifikt omhandler arbeidet med den enkelte familien, fordi de generelle beskrivelsene dreier seg mer om hvordan barnevernsarbeiderne ideelt sett ønsker å arbeide, enn hvordan de faktisk arbeider.

FUNN

På bakgrunn av analysen avtegnet det seg noen hovedmønstre for hvordan barnevernsarbeiderne posisjonerte seg i møte med familier som lever med lavinntekt. Vi konstruerte tre idealtyper med typiske karakteristika som viser hvordan barnevernsarbeiderne synes å være mer eller mindre fattigdomsorientert, noe fattigdomsorientert eller ikke fattigdomsorienterte i møte med de aktuelle familiene.

Idealtype 1 Fattigdomsorientert

De fattigdomsorienterte barnevernsarbeiderne uttrykker en klar forståelse av at sosioøkonomiske utfordringer påvirker foreldres utøvelse av omsorg for barna. I ett av intervjuene uttrykker barnevernsarbeideren:

Når man ikke betaler husleien eller barnehageplassen eller betaler strømmen, eller holder på å miste bilen sin, så er det klart at det tar mye tankevirksomhet, og gjør at oppdragelsen blir ikke noe god. Sånn er det jo til alle, hvis man er i stressa situasjoner så gjør det noe med deg som omsorgsgiver.

Den fattigdomsorienterte knytter i stor grad sin forståelse av hvordan man som omsorgsperson påvirkes av stress: «Det er klart at det gjør noen ting med hva slags omsorg ungene får da. Jeg tror nok det er få foreldre som greier å legge det helt til side, og ikke bli stresset av det».

En annen barnevernsarbeider gir også uttrykk for å ha erfart at barna blir berørt av foreldres bekymringer for økonomi: «Kanskje de blir litt mer frustrerte og sinte, og så kan det gå utover ungene. Det vet jeg jo har skjedd også.»

Samtidig ser de fattigdomsorienterte barnevernsarbeiderne sosioøkonomiske faktorer som del av et helhetlig og sammensatt utfordringsbilde i familien. De uttrykker at problemer knyttet til økonomi ofte henger sammen med andre problemer, som psykisk helse og rus, og mener det er forståelig at man får økonomiske problemer når man har såpass mange andre utfordringer: «Det er massivt da. Det er sjelden det bare er økonomi».

Barnevernsarbeidere som kan karakteriseres som fattigdomsorienterte anerkjenner at familien har utfordringer på flere områder samtidig, og at det dermed kreves en helhetlig tilnærming for å kunne gi riktig hjelp. På bakgrunn av dette retter de oppmerksomhet mot familiens sosioøkonomiske situasjon i undersøkelsesarbeidet: «Fordi det er jo på en måte en del av de her risikofaktorene, det her med økonomi».

De fattigdomsorienterte barnevernsarbeiderne tar aktivt ansvar for å sikre egnede tiltak, som oftest direkte gjennom egen barnevernstjeneste. Noen av de fattigdomsorienterte uttrykker også at de har begrenset handlingsrom til å iverksette hjelpetiltak:

Hadde jo skulle ønsket at vi hadde mer å gi dem da, sånn at de hadde mer utstyr. Det er sånne små ting som betyr så mye, som gjør at de blir mindre stigmatisert da.

I tillegg til å imøtekomme fattigdom med tiltak fra egen tjeneste, søker den fattigdomsorienterte også mot samarbeid med andre tjenester, i hovedsak Nav. Den fattigdomsorienterte er opptatt av å bruke de mulighetene som finnes i kommunen og nærområdet til å sørge for at familien får bistand og kan også være med familien i møter med andre instanser:

«Prøver å koble på der de kan få hjelp da. Eksempelvis ved å bidra til at de får leksehjelp, gratis eller redusert pris på fritidsaktiviteter og ferieopphold».

I disse tilfellene går det fram at barnevernsarbeideren retter et blikk på de sosiale sammenhenger som barna og familiene deres inngår i og hvordan fattigdom kan virke diskrediterende for barna og foreldrene.

Variasjon

Selv om de fattigdomsorienterte barnevernsarbeiderne fremhever at økonomiske problemer ikke er selvforskyldt, men ser problemene i sammenheng med andre problemer som rus og psykisk helse, beskriver de i hovedsak problemene ut fra individuelle årsaksforklaringer. De forstår konsekvensene av sosioøkonomiske utfordringer for omsorgsutøvelse ut fra sine kunnskaper om stress, og at foreldre ikke har tilstrekkelig kapasitet til å ivareta barna når de er bekymret for økonomi. Barnevernsarbeiderne uttrykker imidlertid en annen forståelse overfor innvandrerfamilier. Her er strukturelle årsaksforklaringer betydelig mer fremtredende, og de knytter i hovedsak fattigdom til utfordringer som språk, problemer med å få jobb og manglende systemforståelse. Når det gjelder innvandrerfamilier knytter de fattigdomsorienterte barnevernsarbeiderne i liten grad årsak til og konsekvenser av sosioøkonomiske problemer for barnet til individualiserte og psykologiske forståelsesrammer.

Idealtype 2 Noe fattigdomsorientert

I likhet med de fattigdomsorienterte, uttrykker barnevernsarbeiderne i idealtype 2 forståelse for at lavinntekt i noen tilfeller påvirker barns omsorgssituasjon: «Jeg tenker det går jo utover omsorgsevnen.. hvis man har den type stressbelastninger eller faktorer i livet sitt så ... og man tenker mye på det, så er man mindre til stede gjerne og». De opplever ofte at økonomiske problemer gjør det utfordrende å gjennomføre veiledning, fordi det opptar mye av foreldrenes tid og fokus. En av informantene uttalte følgende om utfordringer i veiledning knyttet til et tiltak de bruker for «veldig mange familier» med økonomiske utfordringer:

Men hvis familiene har, la oss si økt stress grunnet økonomiske utfordringer, eller regninger som ikke er betalt, eller uro knyttet til dårlig økonomi, så er det det gjerne vanskelig å nå inn med den veiledningen som vi ønsker.

Samtidig går det fram at barnevernsansatte i denne gruppen i mindre grad enn de fattigdomsorienterte ser det som barnevernets ansvar å bistå direkte for å avhjelpe økonomiske utfordringer. Å bistå med kontakt til andre instanser, i hovedsak Nav, er i stor grad begrenset til «å råde foreldrene til å søke om ting der», og de er ikke så opptatte av å aktivt benytte muligheter til direkte eller indirekte kontakt gjennom andre instanser og organisasjoner. Denne gruppen barnevernsarbeidere forteller at de kan innta en koordinatorrolle på vegne av familien for å sikre ulike hjelpetilbud både i Nav og i frivillig sektor (for eksempel støtte til ferie – og fritidsaktiviteter). De kan også oppfordre familien til å oppsøke hjelp i andre systemer enn barneverntjenesten. En av barnevernsarbeiderne har likevel noen refleksjoner rundt at det i større grad burde vært barnevernets selvstendige ansvar å bistå foreldre direkte med disse utfordringene:

«Jeg tenker kanskje at man en del ganger kunne hatt en del mer fokus på det ja. Kanskje ha hjulpet dem mer til å få de tingene på plass (..) Det er ingen som har ansvar med å hjelpe dem med å finne ut av dette. Gjør det selv, gå på nettet. Les. Så skal vi [barneverntjenesten] drive med endringsfokusert arbeid i forhold til samspill.»

Variasjon

For barnevernsarbeidere som er noe fattigdomsorienterte, ser vi først og fremst variasjon i forståelsen av ansvar for å bistå familier med sosioøkonomiske utfordringer. Enkelte gir uttrykk for at dette er et ansvarsområde som tilhører Nav. Andre gir uttrykk for at det i større grad burde vært barnevernstjenestens ansvar, men opplever å bli begrenset av tjenestens praksis og politiske retningslinjer. Selv om alle barnevernstjenester har samme nasjonale retningslinjer å forholde seg til, ser det ut til å være ulik praksis mellom tjenester, med tanke på hvordan de forstår og bruker det handlingsrommet som også nasjonale retningslinjer åpner for. Informanter som har erfaring fra ulike barnevernstjenester, forteller også om ulik praksis i tjenester de har vært ansatt ved, spesielt knyttet til i hvor stor grad det gis kompenserende tiltak.

I forståelsen av årsaker til fattigdom er den som er noe fattigdomsorientert, i likhet med den fattigdomsorienterte, opptatt av at det ikke nødvendigvis er selvforskyldt, men for eksempel knyttet til «de traumene og utfordringene» foreldre har opplevd. Denne gruppen er imidlertid i større grad enn de fattigdomsorienterte opptatt av at foreldre kan ha behov for veiledning knyttet til prioriteringer i egen økonomi.

Idealtype 3 Ikke fattigdomsorientert

En del av barnevernsarbeiderne i studien inntok det som kan sies å være en mer reduksjonistisk orientering til barnevernets ansvar for å håndtere fattigdom. Disse informantene er opptatte av hvilket tjenestesystem som har ansvar for ulike delområder i familiens liv, og fremstår ikke som fattigdomsorienterte. Noen kan til dels anerkjenne fattigdom som et problem som har betydning for barnets omsorgsmiljø, men de signaliserer tydelig at det ikke er barnevernets ansvar å håndtere fattigdom. I ett av intervjuene kommer det frem at denne gruppen ikke anser økonomiske problemer som relevante for barnevernskonteksten selv om familien tematiserer at økonomien skaper problemer i relasjonen til barnet. Hen synes snarere at far blir selvopptatt med sitt fokus på økonomi: «Når han som voksen har problemer da, så tar ofte det så stor plass at man mister litt fokus på det andre, som kanskje burde fått større plass. Man blir litt selvopptatt da».

Analysen viser videre at barnevernsarbeiderne i den ikke fattigdomsorienterte typologien ofte forstår fattigdom som selvforskyldt. En av informantene reflekter imidlertid over dette og mener det trengs noe større bevissthet rundt barnevernansattes holdninger:

Jeg tror veldig mange av oss er påvirket av fordommer og forforståelse og sånne ting som det, som da gjør at vi møter de ulike klassene i samfunnet ulikt uten at vi helt er klare over det selv da (..) Mange tenker jo at; det her kan du for selv, og nå rota du det til.

I denne sammenhengen har de som ikke er fattigdomsorienterte i liten grad en helhetlig forståelse av familien, og tiltakene rettes fortrinnsvis inn mot relasjoner og samspillsdynamikk i familien. Flere av barnevernsarbeiderne uttrykker at de opplever håpløshet i møte med familier med fattigdomsbelastninger:

Jeg syns det er vanskeligere å jobbe med familier som har det [fattigdom] som et problem, fordi det krever noe helt annet av meg. Jeg er god på samtaler og jeg er på en måte god på den biten der (..) Men det at de har dårlig råd, det får ofte ikke jeg gjort noe som helst med da.

En annen ansatt uttrykker en lignende forståelse:

Altså det er jo, det er jo ikke sånn at dårlig økonomi fører til at du er en dårlig forelder. Men det at du er en dårlig forelder kan også ha med dårlig økonomi å gjøre. Det er sånn mer den veien. (…). Altså, hvor mye fokus skal vi på en måte ha på ting vi egentlig ikke kan hjelpe til med.

Den ansatte ser ikke dårlig økonomi i sammenheng med familiens situasjon eller barnets omsorgssituasjon, og uttrykker derfor at økonomiske vilkår ikke er noe barnevernet bør bruke tid på å vurdere eller forsøke å avhjelpe. Dette ser også ut til å være påvirket av opplevelsen av at det er manglende muligheter til å avhjelpe den økonomiske situasjonen. Samtidig synes forståelsen av fattigdom å være en mulig forklaring på at de som ikke er fattigdomsorienterte i liten grad tematiserer økonomi i møte med familien. Det ser heller ikke ut til at de bruker sitt handlingsrom til å bidra til at familiene får hjelp med økonomi fra andre instanser eller frivillige organisasjoner.

Variasjon

Vi finner noe variasjon innad blant idealtype 3 i deres forståelse av fattigdom, eller det som kan tolkes som forståelse av underliggende årsaker til fattigdom. Barnevernsarbeiderne innenfor dette hovedmønsteret har mer eller mindre en forståelse av at problemene er selvforskyldte, og gir forelderen skyld for familiens fattigdom. Samtidig ser vi at enkelte av barnevernsarbeiderne ikke gir direkte uttrykk for at de sosioøkonomiske utfordringene nødvendigvis er selvforskyldte. Som nevnt tidligere i artikkelen finner vi overlapp mellom de tre hovedmønstrene som har å gjøre med forståelse av fattigdom, og mindre overlapp mellom de tre hovedmønstrene i deres tolkning av ansvar for å håndtere fattigdom.

DISKUSJON

Resultatene fra studien viser at barnevernsarbeidere posisjonerer seg ulikt i forståelsen av ansvar og håndtering av familienes fattigdomsbelastninger. Selv om de fleste informantene «ser fattigdommen», er variasjonen betydelig i hvordan de ser barnevernets ansvar for å håndtere fattigdom. I analysen identifiseres tre typiske måter barnevernsarbeiderne forholder seg til familier som lever med knappe økonomiske ressurser. Fattigdomsorienterte anerkjenner sosioøkonomiske forhold som sentrale for å forstå barnets og familiens omsorgsmiljø. De handler ofte aktivt for å imøtekomme behov familien har knyttet til fattigdomsbelastninger. Denne orienteringen kan synes å stå i kontrast til de som ikke er fattigdomsorienterte, som på sin side gir tydelig uttrykk for at fattigdomstematikk ikke er barnevernets ansvar og dermed er noe barnevernet ikke kan eller bør gjøre noe med. Barnevernsarbeidere som på denne måten reduserer sitt ansvar for familiers levekår, har også begrenset forståelse for at sosioøkonomiske forhold har betydning for barnets omsorgsmiljø. Gjennom å stille seg kritisk til hvorvidt fattigdom har relevans for barnets omsorgssituasjon, fraskriver de uten en fattigdomsorientering seg ansvar for både å anerkjenne og håndtere fattigdomsbelastninger i familien. Barnevernsarbeiderne i idealtype 2 er noe fattigdomsorienterte, og gir uttrykk for at fattigdom innvirker på barnets omsorgssituasjon, men de anser det ikke nødvendigvis som barnevernets ansvar å iverksette tiltak for å kompensere for krevende levekår. Blant disse ansatte kan det derfor være knyttet noe vilkårlighet til om familiene får hjelp med fattigdomsbelastninger.

Analysen viser at den enkelte barnevernsarbeiders holdninger til fattigdom har stor betydning for om familien får hjelp knyttet til levekår. Holdninger til fattigdom kan også omhandle ansattes kunnskap og kompetanse om sammenhenger mellom barns levekår omsorgsmiljø og utviklingsmuligheter. Vår studie har ikke hatt særskilt fokus på dette, men i fremtidige studier kan det være viktig å undersøke dette. Samlet viser funnene, i likhet med flere tidligere studier (Clifford et al., 2015; Kojan & Fauske, 2011; Westby, 2021) at fattigdomsperspektivet er lite synlig i barnevernet. Dette fremkommer først og fremst gjennom at mange ansatte omfavner andre måter å forstå barn og familiers omsorgsmiljø på, og at levekår ofte ikke inngår i vurderinger av barnets omsorgsmiljø. Alle ansatte som er intervjuet i studien jobber i kommunale barnevernstjenester og forholder seg til samme politiske retningslinjer og lovverk. Likevel posisjonerer de seg på måter som gjør at familier med lignende levekårsutfordringer møtes svært ulikt av det samme barnevernssystemet. Hvordan kan disse variasjonene forstås? I tråd med Lipsky (2010) tenker vi på ansatte i barnevernet som bakkebyråkrater som iverksetter politiske valg og retningslinjer innen barnevernsfeltet. Bakkebyråkrater omtales ofte som «statens forlengede arm». Samtidig har bakkebyråkraten alltid et visst rom for skjønnsutøvelse, og må ofte bruke skjønn i konkrete situasjoner (være ‘street-smart’). Variasjonene vi ser i vår studie kan tyde på at håndtering av fattigdom er et område hvor de ulike barnevernstjenestene og den enkelte barnevernansatte har et vidt skjønnsrom. Utydelige retningslinjer fører til at det i stor grad blir opp til den enkelte tjeneste og den enkelte ansatte å vurdere hvilken støtte den enkelte familie skal få, noe som igjen fører til de variasjonene vi ser i forståelse og håndtering av fattigdomsutfordringer.

I forrige barnevernslov § 4-4 het det at barnevernstjenesten gjennom hjelpetiltak «skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter». Med ny barnevernslov gjeldende fra 1.1.23, ble denne formuleringen fjernet, og i dagens lovgivning er ikke levekår nevnt. En del av begrunnelsen for å «ikke videreføre henvisning til levekår» (Prop 133 L, 2020-2021, s. 151), var at «bestemmelsen bidrar til uklarhet om hvilke behov barneverntjenesten har ansvar for å ivareta». En del av argumentasjonen var at både barnevernslovutvalget og Barne- og familiedepartementet mente at det var «en risiko for at barnevernstjenesten får ansvaret for barn og unge som har behov for annen hjelp enn det barneverntjenesten kan tilby» (Prop 133 L, 2020-2021, s.460). Men det påpekes at barneverntjenesten i særskilte tilfeller kan «iverksette hjelpetiltak som økonomisk hjelp» (s. 461). For å sikre at barnevernstjenesten har kompetanse, kapasitet og ressurser til å ivareta sine kjerneoppgaver, hevder departementet at det er behov for å trekke «tydeligere grenser mellom barnevernstjenestens og andre tjenesters ansvar når et barn har behov for tiltak fra flere instanser» (s. 460).

I Retningslinjer for samarbeid mellom Nav-kontoret og barneverntjenesten (Nav, 2016) beskrives det at «Økonomisk stønad til utsatte barn og unge og deres familier, er en oppgave som fortrinnsvis ligger til Nav-kontoret, men at hvis søknad om økonomisk støtte blir avslått av Nav, må barnevernstjenesten vurdere hvorvidt barnet har et særskilt behov for økonomisk støtte, og om den har et formål som kommer barnet til gode». Et slikt rom for økonomisk støtte gis også i Retningslinjer for hjelpetiltak (Barne- og likestillingsdepartementet, 2016). Her fremgår det at barnevernstjenesten kan gi økonomisk støtte «til konkret hjelp for barnet i enkelte tilfeller, for eksempel som tilskudd til fritidsaktiviteter, ferieopphold o.l.». Det presiseres videre at dette skal ytes som hjelpetiltak for barnet direkte og ha et konkret formål som kommer barnet til gode. I «Retningslinjer om hjelpetiltak» uttrykkes det at «I saker der det er behov for å yte økonomisk stønad, er det viktig at barnevernstjenesten samarbeider tett med arbeids- og velferdsforvaltningen». Ansvaret for samarbeid ble også understreket i lovforslaget til ny barnevernslov (Prop. 133 L, s. 155): «Selv om barnevernstjenesten ikke skal løse levekårsutfordringer som lavinntekt eller fattigdom i en familie, kan et godt samarbeid med Nav være viktig i enkeltsaker.». I «Retningslinjer for samarbeid mellom Nav-kontoret og barnevernstjenesten» (Nav, 2016) er det også tydelig formulert at barnevernstjenesten har et eksplisitt ansvar for å følge opp at dette skjer, og å ivareta familiens behov dersom det ikke blir fulgt opp av Nav.

Retningslinjene viser motstridende signaler når det gjelder barnevernets arbeid med økonomiske og levekårsrelaterte forhold, og vi kan finne igjen deler av ordlyden hos alle de tre idealtypene vi har identifisert i analysen. Tvetydighetene illustrerer Lipskys (2010) poeng om at bakkebyråkratenes jobb ofte innebærer å arbeide under motstridende mål. Hos den fattigdomsorienterte er det rom for å «gi økonomisk støtte til barnet og familien», den samarbeidsorienterte søker «andre instanser som har ansvar for økonomi», mens den som ikke er fattigdomsorientert mer kategorisk påpeker at «barnevernet skal avhjelpe kun visse former for problemer, og fattigdom er ikke en av dem». Vi ser også at både sentrale retningslinjer og lokalt bestemte praksiser kan ligge til grunn for barnevernsarbeidernes forståelse og håndtering av fattigdomsproblematikk: «vår barneverntjeneste gir ikke økonomisk hjelp eller kompenserende hjelpetiltak». Alle idealtypene kan derfor sies å ha elementer fra sentrale politiske bestemmelser.

Å velge å håndtere fattigdom eller ikke, kan være knyttet til ulike typer krysspress som bakkebyråkratene opplever å stå i. Videre beskrives bakkebyråkratene som en yrkesgruppe som ofte opplever ressursmangel (Lipsky, 2010). Deres arbeidshverdag kan preges av misforholdet mellom ressurser og behov, og da kan ansatte mer eller mindre bevisst velge å gjøre egen arbeidssituasjon mer oversiktlig og håndterbar. Dette kan eksempelvis være å forenkle og redusere kompleksiteten og/eller å redusere eget ansvarsområde gjennom å tolke retningslinjer og handlingsrom smalt. I vår studie er det de som har betydelig eller noe fattigdomsorientering som tydeligst uttrykker at tiden og ressursene de har til rådighet ikke alltid strekker til for å utføre arbeidsoppgavene på en tilfredsstillende måte. Det er også disse barnevernsarbeiderne som i størst grad ser fattigdommen og anerkjenner at den har innvirkning på omsorgsmiljøet i familien. De som ikke har en fattigdomsorientering rasjonaliserer tydeligere på hvilke oppgaver de mener må gjøres, og når de anser fattigdom som lite relevant for barnevernskonteksten, vil det også være enklere å nedprioritere dette fokusområdet.

En betydelig variasjon mellom barnevernsarbeideres håndtering av fattigdom kan også være et bilde på at barnevernsarbeidere opplever å havne i en spagat mellom faglige prinsipper og politiske føringer i spørsmål som angår fattigdom. I yrkesetisk grunnlagsdokument for sosialarbeidere (FO) fremgår det at «Profesjonsutøveren har ansvar for å ivareta den enkeltes behov for hjelp og støtte. Samtidig er han/hun forvalter av samfunnets kollektive ressurser og har ansvar for at disse ressursene forvaltes på beste måte for fellesskapet. Den primære lojaliteten skal være hos den mest utsatte parten». Det kan imidlertid være krevende å balansere pliktene den enkelte har til fag versus pliktene som kommuniseres fra organisasjon og ledelse (politikk). Det kan også koste mye for den enkelte å handle på tvers av det som er bestemt i egen organisasjon, og analysene våre viser at det sjelden skjer. Samtidig viser vår studie at enkelte barnevernsarbeidere ikke ser ut til å forholde seg til fattigdom som del av sin faglige forståelse av barnas omsorgsmiljø.

KONKLUSJON

Studien viser at mange barnevernsarbeidere reduserer sitt ansvar for å avhjelpe fattigdomsbelastninger som familier i kontakt med barnevernet opplever, samtidig som enkelte omfavner en mer fattigdomsorientert praksis. Som vi har diskutert, kan det å avgrense problemområder i en kompleks barnevernskontekst være forståelig, og noen vil også kunne argumentere for at det vil være riktig med tanke på det som bør være oppgavene til barnevernet. Å utdefinere fattigdom som relevant for å forstå barns omsorgsmiljø, reiser imidlertid et stort faglig dilemma for barnevernet. Når bakkebyråkraten unnlater å fylle sitt skjønn med et fattigdomsperspektiv, får det betydelige ringvirkninger for måten barn og familier blir møtt og forstått på og hvilke løsninger som velges for å «hjelpe» familien. I lys av eksisterende kunnskap (se for eksempel kunnskapsgjennomgang av Bywaters et al., 2022) kan det stilles spørsmål ved om det finnes gode, faglige begrunnelser for å redusere barnevernets blikk og ansvar for fattigdom. Den betydelige variasjonen i ansattes håndtering av fattigdom medfører dessuten vilkårlighet i hvordan barn og familier møtes, og hvem som får hjelp til hva. Dette viser fremfor alt barnevernstjenestene og den enkelte barnevernsarbeiders definisjonsmakt i møte med utsatte barn og familier, som gjør dette til et betydelig etisk dilemma.

Funnene fra denne studien er relevante for utdannings – og praksisfeltet, men reiser også spørsmål som angår den politiske utformingen av barnevernet, hvor det fremstår som sentralt at det blir et bredere fokus på faglig og etisk refleksjon knyttet til barnevern og ulikhet (Ulvik, 2019; Kojan & Storhaug, 2023). En opprydding i det som kan tolkes som tvetydigheter i dokumenter på politisk nivå synes å være nødvendig, og det faglige kunnskapsgrunnlaget retningslinjene bygger på bør styrkes og tydeliggjøres. Retningslinjer og lovverk for arbeid med økonomisk marginaliserte familier kan ikke basere sin hovedvekt på systemets behov for å redusere kompleksiteten ved barnevernets arbeid. Det rammer familier med fattigdomsbelastninger på en svært tilfeldig måte.