Barnevernet og Nav – ulike institusjonelle logikker

Inger Oterholm

Førsteamanuensis, VID vitenskapelige høgskole

inger.oterholm@vid.no

Artikkelreferanse

Inger Oterholm (2018). Barnevernet og Nav – ulike institusjonelle logikker. Fontene forskning 11(2), 4-17

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

I hvilken grad ungdom med barnevernstiltak får oppfølging fra barnevernet, Nav eller fra begge tjenestene etter fylte 18 år varierer fra kommune til kommune (Bakketeig & Backe-Hansen, 2008; Oterholm, 2008; Statens Helsetilsyn, 2009, 2011; Tysnes, 2014). I noen kommuner får ungdommene oppfølging fra barnevernet (ettervern). I andre kommuner overføres hele eller deler av oppfølgingen fra barnevernstjenesten til Nav-kontoret når ungdommene fyller 18 år.

Ungdom flest får støtte fra sine foreldre i overgangen til voksenlivet. Det gjelder både materiell og emosjonell støtte. Mange unge flytter også i perioder hjem igjen etter å ha flyttet ut i egen bolig (Hellevik, 2005; Swartz & O´Brien, 2009). Unge med barnevernsbakgrunn har ofte ikke den samme muligheten til støtte fra sine foreldre. De er i større grad avhengige av offentlig bistand. Foreldrene kan være døde, ungdommene kan ha liten kontakt med dem eller foreldrene kan fortsatt streve med egne utfordringer.

Forskning om hvordan det går med unge med barnevernsbakgrunn viser en risiko for marginalisering. Dette kommer fram både i norsk (Lehmann, Havik, Havik & Heiervang, 2013; Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Hvinden, 2014) og internasjonal forsk-ning (Franzén & Vinnerljung, 2006; Courtney et al., 2011; Olsen, Egelund & Lausten, 2011; Stein, 2012). Ungdom som har hatt tiltak i barnevernet, har gjennomgående høyere risiko for ikke å fullføre utdanning, å utvikle dårlig fysisk og mental helse, å være arbeidsledig, for rusmisbruk og for å motta sosialhjelp (blant annet Backe-Hansen et al., 2014; Brännström, Forsman, Vinnerljung & Almquist, 2017). Selv om situasjonen bedres, for eksempel når det gjelder utdanning når de blir eldre, er det fortsatt stor forskjell mellom barnevernsutvalget og et sammenligningsutvalg når de har blitt unge voksne i 30-40-årene. Rundt 40 prosent av barnevernsutvalget hadde oppnådd minst videregående skole, mot rundt 80 prosent av sammenligningsutvalget. (Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Sverdrup 2014).

I hvilken grad og på hvilke måter ungdommene får oppfølging etter fylte 18 år fra barnevernstjenesten og /eller fra Nav, blir avgjort på bakgrunn av sosialarbeideres skjønnsmessige vurderinger. Det er derfor viktig å få kunnskap om hva sosialarbeiderne legger vekt på. Det gir innsikt i hvordan ansatte i de to tjenestene forstår ungdommens situasjon og tjenestenes oppgave og støtte overfor ungdomsgruppen. Problemstillingen for artikkelen er: Hvilke forskjeller er det på vurderingene i Nav og barnevernet om oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn? Hvordan kan forskjellene forstås i lys av ulike institusjonelle logikker, og hvilken betydning kan forskjellene ha for oppfølging av ungdommene?

Det er få studier som har undersøkt sosialarbeideres vurderinger angående ettervern og sosialhjelp for unge med barnevernsbakgrunn, eller sammenlignet vurderinger i barnevernstjenesten og Nav-kontoret (Oterholm, 2015; Bennwik & Oterholm, 2017). Det er likevel noen eksempler på nordiske studier der ledere eller nøkkelinformanter har uttalt seg om forskjeller mellom barnevernets og sosialtjenesten/Navs oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn. Intervjuer med ledere i Trondheim kommune peker på at oppfølgingen fra Nav er mindre omfattende enn oppfølgingen fra barnevernstjenesten (Iversen, 2008). Tilsvarende kommer fram i en dansk undersøkelse med 11 nøkkelinformanter i åtte kommuner (Mølholt, Stage, Pejtersen & Thomsen, 2012). De barnevernsansatte i denne studien så på ungdommene som unge voksne som trengte videre støtte. I sosialtjenesten ble ungdommene vurdert som unge voksne som skulle klare seg selv. I en svensk undersøkelse ble 111 ledere i sosialtjenesten, der barnevernstjenesten også inngår, intervjuet (Höjer & Sjöblom, 2011). Selv om lederne vurderte at ungdommene hadde behov for videre oppfølging, formidlet de at de forventet at ungdommene flyttet ut når de var ferdig med videregående skole, og de mente at ungdommene ikke hadde behov for spesiell tilrettelegging. I en større amerikansk undersøkelse ble også saksbehandlere spurt om hvordan de vurderte ungdommenes behov for oppfølging (Courtney et al., 2016). Saksbehandlerne mente at ungdommene hadde behov for støtte etter myndighetsalder, og kun en femtedel antok at ungdommene ville kunne klare seg på egen hånd før fylte 21.

Denne artikkelen er et bidrag til økt kunnskap om forskjeller i vurderinger og oppfølging mellom barnevernet og Nav av unge med barnevernsbakgrunn i overgangen til voksenlivet. Artikkelen bygger på intervjuer med ansatte i barneverntjenester og på Nav-kontor i mitt doktorgradsarbeid (Oterholm, 2015). Analysene ses også i lys av endringene innenfor Nav de siste årene.

I artikkelen beskriver jeg først den aktuelle lovgivningen og omfanget av unge med tiltak. Deretter presenterer jeg det teoretiske perspektivet som er trukket inn i analysen, den metodiske tilnærmingen og resultatene for til slutt å reflektere over implikasjoner for praksis.

BAKGRUNN

Barnevernstjenesten og Nav-kontoret

Barnevernstjenesten inngår i kommunens tjenestetilbud og har svært ulik størrelse. Fra noen få ansatte til over 100 fagansatte. De minste kontorene er ofte organisert i interkommunale samarbeid (ssb.no Statistikkbanken tabell 12305, 12115). Det er eksempler på at ansatte i barnevernet har ansvar for over 30 barn, noen opp mot 50 barn (FO, 2018).

Nav er organisert i et partnerskap mellom stat og kommune. De minste Nav-kontorene har færre enn fem ansatte, og de største har over 100 (Andreassen & Fossestøl, 2011). I statlige årsverk kan det variere fra 30 til nærmere 300 brukere per årsverk (Langeland & Galaasen, 2014).

De siste årene har det skjedd endringer relatert til Nav-kontorenes organisering ut mot brukerne. Nav har innført et felles nasjonalt sentralbord og omfattende elektroniske løsninger (kanalstrategien) ((Meld. St. 33 (2015-2016), 2016). Som et ledd i kanalstrategien har Nav-kontorene redusert åpningstidene sine, og Nav har dermed begrenset mulighetene for å møte ansatte uten avtale (Lundberg & Syltevik, 2017). Barnevernstjenesten er mer tilgjengelig, med en «vanlig» åpningstid og mulighet for å ringe direkte eller møte opp på det lokale kontoret. Hyppige skifter av saksbehandlere i barnevernet kan gi liten kontinuitet og utfordringer knyttet til medvirkning (Paulsen, 2016).

Lovgivning og omfang av unge med ettervernstiltak og sosialhjelp

Ungdom som har hatt tiltak i barnevernet, kan få videre støtte fra barnevernet, til de fyller 23 år dersom de samtykker. Opphør av tiltak og avslag på søknad om ettervern ved fylte 18 år skal begrunnes i barnets beste (Barnevernloven, 1992 § 1-3). Det overordnede målet med tiltak for ungdom over 18 år er at ungdommen gradvis skal settes i stand til å greie seg på egen hånd. Tiltakene skal gi ungdommene nødvendig hjelp og støtte i overgangen til en selvstendig voksentilværelse (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2011).

En oversikt fra 2017 over hvilke tiltak som er mest vanlige for unge i alderen 18 til 22 år etter Barnevernloven, viser at det er økonomisk hjelp som utgjør det mest brukte tiltaket (ssb.no, Statistikkbanken tabell 10661). Etter økonomisk hjelp er de mest brukte tiltakene bolig med oppfølging og fosterhjem. Disse tre tiltakene har vært de mest vanlige ettervernstiltakene i mange år. Det skjer nærmest en halvering av antallet unge med tiltak for hvert år de blir eldre, og få ungdommer har tiltak når de er over 20 år (ssb.no).

Bestemmelsene om økonomisk sosialhjelp sier at de som ikke kan sørge for sitt livsopphold har krav på økonomisk stønad (Sosialtjenesteloven, 2009 § 18). Retten til økonomisk stønad er subsidiær, det forventes at andre muligheter skal utnyttes først. Stønaden skal ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Vilkår for sosialhjelp ble innført med Sosialtjenesteloven i 1991. Dette kravet ble forsterket i 2017 med krav om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 30 år (Sosialtjenesteloven, 2009 § 20a). Studier bygd på registerdata viser omfanget av sosialhjelp for i overkant av 10 000 unge voksne med barnevernsbakgrunn. I 2005, da disse unge var mellom 26 og 38 år, var det i underkant av 60 prosent som hadde mottatt sosialhjelp i siste femårsperiode. Til sammenlikning var andelen i et sammenligningsutvalg uten barnevernserfaring rundt ti prosent. Selv om forskjellene reduseres til henholdsvis 40 prosent og sju prosent i den neste femårsperioden, er det fortsatt en større andel med barnevernsbakgrunn som mottar sosialhjelp (Clausen & Kristofersen, 2008; Backe-Hansen et al., 2014).

Teoretisk perspektiv

Teori om institusjonelle logikker var nyttig i arbeidet med å forstå sosialarbeidernes skjønnsmessige vurderinger. Dette er et metateoretisk perspektiv som trekker inn både individ, organisasjon og institusjon i forståelse av aktørenes handlinger (Thornton & Ocasio, 2008; Thornton, Ocasio & Lounsbury, 2012). Begrepet institusjonelle logikker ble opprinnelig beskrevet av Friedland og Alford (1991). Teorien er videreutviklet av blant andre Thornton og Occasio (2008:101) som definerer institusjonelle logikker som samfunnsmessig konstruerte, historiske mønstre av kulturelle symboler og materielle praksiser, inkludert antakelser, verdier og oppfatninger som gir mening til virksomheten i et felt. Institusjonelle logikker får betydning ved at disse selvfølgeliggjorte kulturelle mønstrene legger føringer for menneskers oppmerksomhet. Institusjonelle logikker skaper en ramme for aktørers tenkning og handlinger gjennom å tilby muligheter og sette begrensninger. I vurderingen av om potensielle brukere skal få støtte, vil kunnskap om brukerne ses i lys av de kategoriene som blir oppfattet som institusjonens ansvar. De rådende institusjonelle logikkene bidrar til at enkelte kategorier og mål framstår som mer aktuelle enn andre (Thornton & Ocasio, 2008; Hasenfeld, 2010; Thornton et al., 2012).

De institusjonelle logikkene er likevel ikke å oppfatte som deterministiske. De informerer om aktørenes tenkning og handlinger. En kontekst er gjerne influert av flere logikker som tilbyr ulike fortolkninger og handlingsalternativer. Samspillet mellom aktører, organisasjoner og institusjonelle logikker har betydning for hva som blir de konkrete handlingene (Jakobsen, 2004; Binder, 2007) .

I denne artikkelen bidrar det teoretiske perspektivet til å forstå forskjeller i sosialarbeidernes vurderinger om oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn. Det at noen kategorier og mål framstår som sentrale i vurderingene, forstås ut ifra at disse er i fokus for oppmerksomheten på grunn av de rådende institusjonelle logikkene.

METODISK TILNÆRMING

Artikkelen bygger på kvalitative intervjuer med ansatte i barnevernstjenesten og på Nav-kontor. For å få kunnskap om sosialarbeidernes skjønnsutøvelse, var det hensiktsmessig å få innsikt i deres resonneringsprosess. Skjønn kan beskrives som «resonnering om hva som bør gjøres i enkelttilfeller» (Grimen og Molander 2008, s. 188).

En strategisk utvalgsprosedyre ble fulgt for å sikre at utvalget ivaretok hensikten med studien (Mason, 2002). Utvalget representerte variasjonen i organisering som kom fram i en undersøkelse om barnevernstjenestenes arbeid med ettervern (Oterholm, 2008). 27 sosialarbeidere, 12 fra sosialtjenesten og 15 fra barnevernstjenesten ble intervjuet. Sosialarbeiderne hadde gjennomsnittlig arbeidet 12 og 13 år i de to tjenestene. De hadde fra to til 29 års erfaring og var mellom 30 og 65 år. Alle utenom én var kvinner, og av hensyn til anonymisering er alle presentert som kvinner. Alle utenom tre hadde en sosialfaglig bachelorgrad. Sosialarbeiderne representerte organisasjoner med mellom fire og over 90 ansatte med ulike grader av generalist- og spesialistorganisert oppfølging av ungdom. Informantene arbeidet i kommuner eller bydeler med ulik størrelse fra ca. 6000 til ca. 80 000 innbyggere.

Informantene ble rekruttert gjennom sine ledere, som ble spurt om å velge ut sosialarbeidere med den mest relevante erfaringen. Gjennom intervjuene fikk jeg inntrykk av at informantene også hadde mye erfaring med ungdomsgruppen. Selv om de ble valgt ut av sin leder, uttalte de seg også kritisk til tjenesten de arbeidet i.

Intervjuene ble gjennomført i henhold til en intervjuguide for å sikre at sentrale tema ble ivaretatt samtidig som det var rom for å inkludere sosialarbeidernes refleksjoner og erfaringer. Vignetter ble brukt som en del av intervjuene. Vignetter er korte historier av hypotetisk karakter som informanter blir spurt om å gi sin vurdering av (Finch, 1987, s. 105). Eksempler på vignettene presenteres i resultatdelen. Det er særlig nyttig å bruke vignetter for å få kunnskap om profesjonelles overveielser og argumentasjon (Finch, 1987; Eskelinen & Caswell, 2006; Monrad & Ejrnæs, 2012). Bruk av vignetter i et kvalitativt intervju gir mulighet til å utforske hvordan informanter fortolker situasjonen og begrunner vurderingene av vignettene (Barter & Renold, 1999).

Jeg gjorde lydopptak av intervjuene og transkriberte alle intervjuene selv. Transkripsjonene ble sendt tilbake til informantene for kommentarer. To av dem brukte anledningen til å tydeliggjøre noen av sine utsagn. Data ble kodet i et dataprogram for analyse av kvalitative data, NVivo. Prosjektet ble tilrådd av Personvernombudet for forskning (NSD). Deltagelse var frivillig og resultatene er anonymisert.

Den overordnede analysestrategien var en tematisk analyse (Thagaard, 2013). Den første kodingen var nært knyttet til det empiriske materialet og hva som fremsto som to dominerende tema. Et tema handlet om begrunnelser for om ungdom burde få oppfølging eller ikke, og eventuelt hva slags oppfølging. I den videre analysen forsto jeg begrunnelsene som uttrykk for ulike måter å kategorisere ungdommens situasjon på ut fra hva de oppfattet som tjenestens ansvar. Det andre temaet handlet om målsettinger for arbeidet og hvordan de ville nå dem. Jeg jobbet først med intervjuene fra barnevernet, deretter Nav, og så sammenlignet jeg dem. Gjennom sammenlikningen kom det fram forskjeller i kategorisering og mål i de to tjenestene. Teori om institusjonelle logikker ga en måte å forstå variasjonen på. Det at ulike kategorier og mål preget vurderingene, kunne forklares med at ulike institusjonelle logikker ga oppmerksomhet til ulike forhold i de to tjenestene.

Det kan være begrensninger i studien knyttet til antall informanter, og at det er noe tid siden intervjuene ble gjennomført (2010 og 2011). Forandringene i Nav, blant annet utvikling av kanalstrategien, innebærer store endringer. Likevel er lovgrunnlaget, tjenestenes institusjonaliserte mandat, i mindre grad endret. Senere prosjekter med ansatte i barnevernstjenesten og på Nav-kontoret har vist tilsvarende vurderinger, og sosialarbeidere som har blitt presentert for resultatene har kjent seg igjen i dem (Bennwik & Oterholm, 2017; Oterholm, Brodtkorb, Bennwik et al., 2017; Oterholm, Brodtkorb, Borgen et al., 2017). Innenfor kvalitativ forskning er analytisk generalisering relevant. Det handler om i hvilken grad funnene kan brukes som veiledning for hva som kan skje i andre situasjoner (Andenæs, 2000; Kvale & Brinkmann, 2009). Det at utvalget av informanter gjenspeiler variasjonen i tjenester, at vignettene ble oppfattet som troverdige og at andre kjenner seg igjen i resultatene, er alle forhold som gir argumenter for muligheten for å generalisere.

Forskjeller mellom barnevernet og Nav

I analysen av sosialarbeidernes vurderinger var det vesentlige forskjeller mellom vurderingene i barnevernstjenesten og på Nav-kontoret. Ulikhetene handlet særlig om hva de la vekt på i avveiningen av hvem som skulle få støtte. Variasjonen kom til uttrykk i ulike måter å kategorisere ungdommenes situasjon på og hvilke mål som ble omtalt som sentrale for arbeidet. Forskjellene framkom på tvers av kontorer med ulik størrelse og forskjellig organisering. I det videre beskriver jeg kategoriseringsprosessene og målene for arbeidet med ungdommene slik de framkom gjennom analysen. Deretter ser jeg dem i lys av de institusjonelle betingelsene i tjenestene uttrykt gjennom lovgrunnlag og forarbeider.

ULIKE KATEGORISERINGSPROSESSER

De sentrale kategoriene handlet om tidligere tiltak i barnevernet, helsesituasjonen i Nav og om ungdommene ble møtt som barn eller voksen.

Under omsorg

Informantene i barnevernstjenesten gjorde et skille mellom ungdom som hadde hatt hjelpe- og omsorgstiltak. Dette synliggjøres i respons på vignetten om Erik:

«Erik blir 18 år om en måned. Han har vært under omsorg av barnevernet siden han var 10 år og bor i fosterhjem. Han har et år igjen på videregående skole. Han ønsker å fortsette å bo i fosterhjemmet, og de vil også det».

Eriks situasjon ble oppfattet som enkel å vurdere og alle mente at han ville blitt boende et år til i fosterhjemmet. Dette hadde både sammenheng med at han ønsket det selv, og at fosterforeldrene var positive, men ikke minst at han hadde vært under omsorg. Slik Mari formulerte det i en typisk kommentar:

«Jeg tror nok de stiller ekstra sterkt, de som har vært under omsorg. De er liksom våre barn. De er vårt ansvar, kommunens ansvar. Så det er nok kanskje en litt annen type vurderinger som blir gjort rundt dem som har hatt mer kortvarige, mer lette tiltak».

Alle informantene vurderte at ungdom under omsorg ga et særlig ansvar for barnevernstjenesten. Ungdommenes bakgrunn hadde dermed betydning i kategoriseringsprosessen. Det er et alvorlig inngrep at det offentlige overtar omsorgen for et barn. Etter Barnevernloven skal barnevernstjenesten vurdere om ungdom, som har vært under omsorg, har behov for videre tiltak etter fylte 18 år (Barnevernloven, 1992 § 4-15). Selv om ikke de ansatte viste til denne lovformuleringen, kan det oppfattes som at det er et institusjonalisert grunnlag for et slikt skille. Ettervern for unge med hjelpetiltak omtales ikke i lov eller rundskriv med samme formulering, at det «skal» vurderes. Det er likevel ikke et vilkår for å motta ettervern at ungdommen har vært under omsorg, og det understrekes at ettervern også gjelder ungdom med hjelpetiltak (Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) :39). Ungdom med hjelpetiltak strever også i overgangen til voksenlivet (Marthinsen, Clifford, Fauske, Lichtwarck & Kojan, 2013; Valset, 2014) og kan derfor også ha behov for ettervern.

Syk eller frisk

I møte med sosialarbeidere på Nav-kontoret framsto bakgrunnen som barnevernsbarn mindre relevant i vurderingen av tiltak. Dette illustreres gjennom vurderingene av vignetten Anna:

«Anna er 18 år. Hun har vært under omsorg i barnevernet siden hun var 10 år og bor i fosterhjem. Hun har droppet ut av videregående skole og vil helst flytte for seg selv og avslutte kontakten med barnevernet nå når hun har blitt 18 år. Hun søker derfor om sosialhjelp».

Evas kommentar var typisk:

«Hva er det som gjør at hun har droppet ut? Er det evnene, eller er det rus? Hva er det som gjør at hun ikke klarer å stå i den situasjonen? Er det noe helsemessig? Skal hun utredes for noe? Kan hun ha rett på arbeidsavklaringspenger for eksempel, fordi det er sykdom inne i bildet. (…) Hun kan jo ikke bare gå på sosialhjelp. (…) En kan ikke bare gå ledig. Samfunnet kan på en måte ikke akseptere det, hvis en ikke er veldig syk».

Kategorisering relatert til om ungdommene var friske eller syke var sentral hos informantene fra Nav-kontoret, slik også Trines utsagn tydeliggjorde: «… enten så er du frisk og kan gå på skole, være i tiltak, søke jobb, eller så er du syk og må til lege, eventuelt søke trygder, altså grovt sett».

Verken årsaken til at ungdommene var i den aktuelle situasjonen eller deres bakgrunn var sentralt i vurderingen hos informantene på Nav-kontoret. Det var situasjonen her og nå og ungdommens helse som hadde betydning for hvilke typer tiltak som var aktuelle å sette inn.

Retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er av subsidiær karakter, så andre måter å forsørge seg på må prøves først (Sosialtjenesteloven, 2009). Oppmerksomhet om ungdommenes helse kan forstås i lys av at helse har betydning for vurdering av ytelser som arbeidsavklaringspenger og flere ytelser etter folketrygden. Å gjøre forskjell på syke og friske er også et gammelt skille innenfor sosialhjelpsområdet helt fra fattiglovene. Alvorlig skade og sykdom har tradisjonelt vært akseptert som begrunnelser for ikke å klare seg selv (Midré, 1995). Helse som kategori kan oppfattes som institusjonalisert i Nav.

Møtt som barn eller voksen?

En annen forskjell i kategorisering handlet om i hvilken grad ungdommene ble stilt krav til som voksne, eller om de til en viss grad ble møtt som barn. Informantene fra barnevernstjenesten beskrev hvordan de forsøkte å motivere ungdommene til å ta imot ettervernstiltak fordi de vurderte at ungdommene trengte den oppfølgingen barnevernet kunne gi, slik Mari ga uttrykk for: «Vi jobber for at de skal ta imot tilbudene våre. Jeg tenker at de tilbudene de får er gode tilbud. Her starter vi i grunnen allerede når de er 16-17 år. (…), men at det er frivillig».

Selv om de mener at ungdommene har behov for videre hjelp, legger de også vekt på at ungdommene er myndige og at tilbudet er frivillig. Informantene problematiserte videre denne motsetningen, slik Frida gjorde:

«Barnevernsbarna har ofte dårligere forutsetninger enn annen ungdom. Og så skal de ta større og mer alvorlige valg? (…) Jeg syns ikke alltid at ungdommene har, hva skal jeg kalle det, forstand på hva de sier ja og nei til.»

Informantene fra barnevernet formidlet at de oppfattet ungdommene som barn, som fortsatt trengte videre oppfølging, og samtidig som voksne som selv måtte ta stilling til videre kontakt. Vurderingene rommet begge måtene å klassifisere på. En prototypisk måte å kategorisere på handler om å ta utgangspunkt i det som er typisk for en kategori, mens en aristotelisk måte å klassifisere på skiller mellom gjensidig utelukkende kategorier (Myhre, 2003). Ungdommene ble beskrevet med trekk som er prototypiske for barn med behov for omsorg. Samtidig pekte de på myndighetsalder som en grense som gjør barn og voksne forskjellige. Selv om sosialarbeiderne fortalte at de prøvde å overtale ungdommene, understreket de deres rett til selvbestemmelse fordi de var myndige.

Informantene fra Nav-kontoret hadde også forståelse for at ungdommene kunne ha behov som kjennetegner barn, men de stilte samtidig krav til ungdommene som voksne, slik Trine ga et typisk eksempel på:

«En stor forskjell er at når du er under barnevernet, så er du barn og har mange flere rettigheter. Du har imidlertid ikke pliktene som en voksen har, men når du er 18, er du myndig og definert voksen uten at du nødvendigvis er det. Sånn er loven. Plutselig skal en følge lov om sosiale tjenester, og i den er det veldig tydelig at en kan ha rettigheter, men en har og plikter. (…) Og vi setter kjapt vilkår».

Eller slik Tone uttrykte det i vurderingen av vignetten Anna (som ble gjengitt over):

«Egentlig prøver jeg å få Anna til å skjønne at det kan være lurt å ha et tiltak gjennom barnevernet. Og at det ikke er så enkelt å ha kontakt med sosialtjenesten. At hun vil ikke få den samme oppfølgingen her som hun vil få fra barnevernet. Det er ofte det jeg snakker med dem om».

I deres øyne har barnevernet en mer omsorgslignende rolle overfor ungdommene enn Nav:

«Berit: Jeg oppfatter barnevernet litt som foreldre som bør holde på ungene sine. (…). Tone: Det handler litt mer om omsorg».

Det var gjennomgående at informantene fra Nav-kontorene mente at ungdommene fortsatt burde få oppfølging fra barnevernet. Både informantene fra barnevernstjenesten og Nav-kontoret formidlet at barnevernet hadde en mer omsorgslignende rolle enn Nav.

FORSKJELLER I MÅLSETTING

Informantene framhevet særlig tre mål for ungdommene og arbeidet med dem: å fullføre videregående utdanning, å bli selvforsørget og å sikre dem en sosial tilhørighet.

Utdanning

Både sosialarbeiderne fra barnevernstjenesten og Nav-kontoret formidlet et mål om utdanning, slik Lene i barnevernstjenesten sa:

«En typisk vurdering når de er 17 er i hvert fall. (…) Så lenge det er sånn at alle har rett på utdanning og skal fullføre videregående, så må en og tenke at det samme gjelder for fosterbarna våre. Med andre ord tenker vi at de skal bli ferdig med videregående før de flytter ut fra hjemmet».

Innenfor barnevernsfeltet har utdanning fått økt oppmerksomhet de siste årene også knyttet til ettervern. Både i forarbeidene til lovendringen i 1998 (heving av aldersgrensen fra 20 til 23 år) og i 2009 (utvidet begrunnelsesplikten ved avslutning av tiltak for ungdom over 18 år) ble utdanning trukket inn som et område barnevernet bør følge opp (Ot.prp. nr. 61 (1997-1998); Ot.prp. nr. 69 (2008-2009)).

Informantene fra Nav vektla også utdanning i sine vurderinger, slik et typisk utsagn fra Elin viser i sin omtale av vignetten Anna:

«Det prøver vi alltid først: skole, skole, skole, utdanning. Etter tre måneder hadde hun nok blitt vurdert i forhold til situasjonsbestemt innsats. Det vil si at vi ville ha sett om hun hadde behov for bistand til å få seg jobb».

Utsagnet fra Elin synliggjør også hvordan ulike former for aktivitet som kunne bidra til arbeid og inntekt, raskt ble trukket inn i vurderingen. Ungdom har vært en satsing i Nav slik det blant annet kommer frem gjennom ulike garantiordninger. Likevel innebærer ikke garantiordningene rett til støtte for å oppnå formell kompetanse gjennom det ordinære utdanningssystemet (NOU 2011:14). Hovedinnsatsen i den nye ungdomsinnsatsen omtales som «planlagt og individuelt tilpasset arbeidsrettet oppfølging» (Prop. 74 L (2016-2017), :30). Selv om også utdanning omtales er det en særlig vekt på arbeidsrettede tiltak.

Selvstendighet

Målet om selvstendighet i betydningen selvforsørgelse ble formidlet både fra informantene fra barnevernstjenesten og på Nav-kontoret, men det var likevel forskjeller mellom dem. Maris utsagt var typisk fra barnevernstjenesten:

«Mari: Vi setter krav til at de skal være i et dagtilbud.

I: For at de skal få ettervern, få oppfølging etter 18?

Mari: Ja, det må finnes en struktur. Det er klart at det er noen som i perioder detter ut av dagtilbud, vi avslutter ikke tiltaket av den grunn, men vi jobber med et dagtilbud».

Det viktigste med aktiviteten i deres øyne var at det ga en struktur på døgnet. De var mindre opptatt av den økonomiske siden, men på sikt var målet selvstendighet. Informantene fra Nav-kontoret la i større grad vekt på selvforsørgelse eller aktiviteter som førte til arbeid, slik

Berit formulerte det: «Helst så skal de ikke til oss. Det må være et mål. At en får hjelp til å planlegge regningene sine, økonomien, til å være mest mulig selvhjulpen». Ofte ble praksisplass omtalt som et aktuelt tiltak.

Utsagnene fra sosialarbeiderne på Nav-kontoret pekte mot aktivering for å oppnå deltakelse i arbeidslivet. Vekten på arbeid, aktivitet og selvforsørgelse er i overenstemmelse med Navs mandat (NOU 2004:13; Ot.prp. nr. 47 (2005-2006)). Vurderingene gir uttrykk for at de følger opp institusjonaliserte betingelser slik de kom til uttrykk i arbeidet med utviklingen av Nav. Denne vektleggingen av aktivering kan ha blitt forsterket med endringen i 2017 om at det skal stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 30 år med mindre tungtveiende grunner taler mot det (Sosialtjenesteloven, 2009 § 20a). Selv om arbeidsmarkedstiltak kan bidra til hensiktsmessig aktivitet for ungdom, kan det også være en fare at det kan fungere som oppbevaring og ta oppmerksomheten bort fra formell utdanning og mer varig arbeid.

Tilhørighet

Den siste målsettingen som ble vektlagt av informantene, ble bare formidlet fra de ansatte i barnevernstjenesten. Det handlet om å sikre ungdommene en relasjonell tilhørighet, slik Lene formidlet det:

«Det er viktig at de [ungdommene] forblir en del av nettverket. Det jobber vi med i forhold til fosterhjemmene når vi godkjenner dem. Hva tenker fosterhjemmet når barnet blir voksent? Følger de dem opp, er de der til jul, er de der ved bursdag?»

Som en del av vurderingen av barnets beste inngår det å legge vekt på hvordan en kan gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen (Barnevernloven, 1992 § 4-1). En vurdering av barnets beste er også eksplisitt knyttet til vurderingen av tiltak for unge over 18 år.

Informantene fra Nav tematiserte ikke på samme måte det å ivareta ungdommenes relasjoner til sitt nettverk. Elins svar framsto som et typisk eksempel:

«I: Hender det at dere samarbeider med fosterhjem? Elin: Nei, det har jeg aldri gjort etter at jeg begynte på Nav».

Informantene fra Nav formidlet ikke at de var negative til å samarbeide med fosterhjemmet og ungdommens nettverk, men de så det ikke som en del av sin oppgave. Fosterhjemmet ble oppfattet som barnevernets tiltak. Det kan forstås i lys av at det er barnevernet som har ansatt fosterforeldrene og som både kjenner dem og ungdommens foreldre. De individuelle tjenestene etter sosialtjenesteloven (2009) handler om økonomiske ytelser, og dette kan bidra til at økonomien er i fokus både for ansatte og ungdom. Selv om formålet med sosialtjenesteloven også er å bidra til sosial inkludering (§ 1), er det ungdommens situasjon relatert til mangel på inntekt og arbeid som får mest oppmerksomhet.

En foreldrelignende omsorgslogikk og en velferdsstatslogikk

Analysen av sosialarbeidernes vurderinger om oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn synliggjør at tjenestene legger vekt på ulike forhold og har ulike oppdrag. Det er ulike kategorier og mål sosialarbeiderne i de to tjenestene fokuserer på. Dette kan forstås som et uttrykk for at tjenestene er preget av ulike institusjonelle logikker. Institusjonelle logikker virker gjennom at bestemte forhold gis oppmerksomhet. Institusjonelle logikker har dermed betydning for hva som fremstår som relevante kategorier og mål (Thornton & Ocasio, 2008; Thornton et al., 2012).

I barnevernet formidlet sosialarbeiderne et særlig ansvar for unge under barnevernets omsorg. De møtte ungdommene både som barn og voksne, og de la vekt på det å sikre ungdommene varige relasjoner. Barnevernets logikk kan beskrives som en foreldrelignende omsorgslogikk. Denne logikken kan knyttes til barnevernets institusjonelle ansvar om på vegne av samfunnet å arbeide for barn og unges omsorgsbetingelser der barn utsettes for omsorgssvikt. Denne forståelsen er også i overenstemmelse med at de ansatte på Nav oppfatter barnevernets rolle som mer foreldrelignende og mer omfattende enn Navs oppfølging. Lignende forskjeller i oppfølging kommer også til uttrykk hos ledere og nøkkelinformanter i andre nordiske studier (Iversen, 2008; Höjer & Sjöblom, 2011; Mølholt et al., 2012). Ungdommer med barnevernsbakgrunn beskriver tilsvarende forskjeller i den oppfølgingen de får i de to tjenestene (Breimo, Sandvin & Thommesen, 2015; Paulsen, 2016).

Logikken i Nav kan beskrives som en velferdsstatslogikk. De ansatte vektla Navs ansvar for de som er syke og som ikke har andre muligheter for tiltak og livsopphold. De vektla aktivering og selvforsørgelse som mål. Til tross for at de forsto ungdommene som både barn og voksne, vurderte de at Nav måtte stille krav til ungdommene som voksne. Informantenes oppmerksomhet var rettet mot Navs rolle som velferdsstatens sikkerhetsnett. Andre muligheter skal prøves først. Kjernen i det skandinaviske velferdsstatsbegrepet handler om det offentliges ansvar for inntektssikring, helse og omsorg, og inneholder ulike elementer av omfordeling fra rike til fattige, fra friske til syke osv. (Kuhnle & Kildal, 2011). Nav sine forpliktelser ble begrunnet i ungdommens helse og mangel på andre muligheter for støtte.

Ulike fokus for oppmerksomhet synliggjør at tjenestene preges av ulike institusjonelle logikker; en omsorgslogikk som ligner mer på foreldres ansvar, og som går lenger enn en velferdsstatslogikk som ivaretar et ansvar som sikkerhetsnett.

Implikasjoner for praksis

Mange ungdommer med barnevernsbakgrunn mottar sosialhjelp. Flere kommuner har interne retningslinjer som innebærer at Nav-kontoret overtar den økonomiske oppfølgingen når ungdom fyller 18 år (Tysnes 2014; Oterholm, 2015). Dette blir gjort til tross for at det i henhold til lov og rundskriv (Barnevernloven, 1992; Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2011; Bufdir & AVdir, 2016) skal være en individuell vurdering av ungdommens behov, og at barnevernet kan gi ettervern til ungdommene fyller 23 år. Det er dermed flere unge med barnevernsbakgrunn som får tiltak fra Nav, selv om de kunne fått støtte fra barnevernet. Hvilken betydning har forskjellene i logikk er for ungdommene hvis de får oppfølging fra henholdsvis barnevernet og/eller Nav?

Overføring av økonomisk støtte, eller av hele oppfølgingen av ungdommene fra barnevernet til Nav, vil innebære at vurdering av tiltak skjer i lys av en Nav-logikk. Det innebærer en velferdsstatslogikk til forskjell fra en omsorgslogikk. I møte med Nav vil ungdommens bakgrunn og det at de har vært utsatt for omsorgssvikt ha mindre betydning. Det vil være mer fokus på økonomisk uavhengighet og arbeid, noe som kan gi mindre vekt på utdanning. Ungdommene vil i større grad bli møtt med krav som om de er voksne, og få mindre støtte til en gradvis overgang til voksenlivet slik ungdom flest opplever støtten fra sine foreldre. Det vil være mindre oppmerksomhet på å sikre tilhørighet og varige relasjoner sammenlignet med barnevernets oppfølging. For unge som trenger oppfølging som innebærer krav til aktivitet og arbeidsmarkedstiltak, vil Nav-kontoret gi viktig oppfølging, men Nav-kontoret kan ikke erstatte barnevernets oppfølging.

Innføringen av kanalstrategien med begrensning i tilgjengelighet til saksbehandler (Lundberg & Syltevik, 2017) kan øke forskjellene mellom barnevernstjenesten og Nav-kontoret. Disse endringene kan innebære en ytterligere forsterkning av at ungdommene blir møtt som voksne på Nav-kontoret. Det å ringe et nasjonalt telefonnummer og fortelle sitt ærende, som kanskje ikke er så klart, kan være krevende. Ungdom gir selv uttrykk for at de foretrekker å møte veileder personlig framfor Navs kontaktløsninger på nett og telefon (Proba samfunnsanalyse, 2018).

Avslutningsvis kan det være grunn til å presisere at forskjellene mellom barnevernstjenesten og Nav-kontoret ikke innebærer at barnevernet alltid gir tilstrekkelig oppfølging eller at alle ungdommer vil ha ettervern (blant annet Paulsen & Berg, 2016). Denne artikkelen har vist forskjeller i institusjonelle logikker mellom barnevernet og Navs oppfølging av unge med barnevernsbakgrunn. Forskjellene tilsier at Nav-kontoret ikke kan erstatte barnevernstjenestens oppfølging. I sine beslutninger om oppfølging av ungdom må kommunene ta høyde for forskjellene i logikker. Kommunenes valg av hvilken tjeneste som skal gi oppfølging til unge med barnevernsbakgrunn er avgjørende for innretning på tjenestene de unge får.