JavaScript is disabled in your web browser or browser is too old to support JavaScript. Today almost all web pages contain JavaScript, a scripting programming language that runs on visitor's web browser. It makes web pages functional for specific purposes and if disabled for some reason, the content or the functionality of the web page can be limited or unavailable.

Fagfellevurdert artikkel

Barnets rett til en forsvarlig levestandard

Utøvelse av skjønn i Nav og barneverntjeneste

06.06.2018
04.05.2022 08:10

Sammendrag

Barn har menneskerettslig krav på en forsvarlig levestandard. Oppvekst i lavinntektsfamilier medfører risiko for utenforskap og generasjonsoverføring av fattigdom, og forebyggings- og bistandsansvar påligger ulike kommunale virksomhetsområder. Vår undersøkelse i barneverntjeneste og Nav viser at barnets rettigheter kan hemmes og fremmes av ulike forhold. Skolers organisering av kostnadsmessige aktiviteter spiller en sentral rolle, samtidig kan ulike utlånsordninger både forebygge og skape utenforskap for barn. At ansvaret for barns oppvekstsvilkår er spredt på ulike lover og virksomhetsområder og at kommuner organiserer sitt tjenestetilbud ulikt kan innebære uforutsigbarhet om hvilken tjenesteinstans som er ansvarlig. Nav ansatte snakker ikke med barn, og er heller ikke forpliktet til det. Dette til tross for at barnet har menneskerettslig krav på medvirkning, at familieøkonomi i høy grad angår barnets oppvekstvilkår, og at samtaler med barnet ville kunnet sikret dets behov på kort og lang sikt.

Nøkkelord: barns oppvekstsvilkår, barns levestandard, barns rettigheter, økonomisk bistand

Summary

The child’s human right to an adequate standard of living – assessments in social welfare services and child protection services

Children have human rights to an adequate standard of living. Growing up in low-income families poses a risk of exclusion and transition of poverty, and the responsibility for prevention and assistance lies with different municipal authorities. Our survey in social welfare services and child protection services shows different factors promoting or inhibiting the child’s rights. School’s organization of costly activities plays a central role, whilst different lending schemes can both prevent and create exclusion of children.

When responsibility for children’s upbringing conditions is spread across different laws and different municipal authorities, and the municipalities organize their services differently, it becomes more unpredictable which authority is the responsible one. Social services personnel do not speak with children, nor are they legally obliged to. This despite the fact that the child has human rights requirements for involvement, that family economy largely concerns the child’s upbringing conditions. and that involvement of the child could have secured its needs in both the short and the long term.

Keywords: children’s upbringing conditions, children’s living standards, children’s rights, financial assistance, child’s right of participation.

Referanser

Aakvaag, Gunnar C. (2008). Moderne sosiologisk teori. Oslo: Abstrakt forlag AS.

Arbeids- og velferdsdirektoratet: Rundskriv Hovednr. 35 (2012) – Sosialtjenesteloven – til §1.

Andenæs, Agnes (2004). Hvorfor ser vi ikke fattigdommen? Fra en undersøkelse om barn som blir plassert utenfor hjemmet. Nordisk sosialt arbeid 24(1), 19 – 33.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2015). Barn som lever i fattigdom, Regjeringens strategi 2015-2017. Q-1230B.

Barne-, likestilling- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet (2016). Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV-kontoret. https://www.NAV.no/no/NAV+og+samfunn/Samarbeid/For+kommunen/Relatert+informasjon/Retningslinjer-samarbeid-barnevern-NAV?kap=454594. Lastet ned 14.8.2017.

Barneombudet (2014). NAV vurderer ikke barnas situasjon i vedtak om sosialhjelp. http://barneombudet.no/for-voksne/generelle-uttalelser/2014-2/NAV-vurderer-ikke-barnas-situasjon-vedtak-om-sosialhjelp/ Publisert 29.09.2014. Lastet ned 14.08.17.

Bøhler, Linn, Øverland, Simon, Skogen, Jens Christian & Kravdal, Øystein (2016). Oppvekst og levekår. I Folkehelseinstituttets rapport Barn, miljø og helse. Risiko- og helsefremmede faktorer. Oslo: Folkehelseinstituttet.

Children Act England and Wales (1989). http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1989/41/section/34. Lastet ned 14.08.17

Clifford, Graham, Fauske, Halvor, Lichtwarck, Willy & Marthinsen, Edgar (2015). Minst hjelp til dem som trenger det mest. Nordlandsforskning rapport 6/2015.

Collin-Hansen, Ragnhild (2013). Barnevernlederen – forvalter, nettverksbygger og portvokter. I Marthinsen, Edgar & Willy Lichtwarck (Red.). Det nye barnevernet. Oslo: Universitetsforlaget. 161-191.

Fløtten, Tone (2013). Barnefattigdom. I Tone Fløtten (Red.) Barnefattigdom. Oslo: Gyldendal Akademisk. 15-24.

Fløtten, Tone & Grødem, Anne S. (Red.) (2014). Helhetlig tiltak mot barnefattigdom. FAFO-rapport 2014:18.

Hagen, Gerd (2001). Barnevernets historie – om makt og avmakt i det 20. århundre. Skien: Akribe forlag.

Hyggen, Christer (2015). Unge utenfor utdanning og arbeid i Norden. Utfordringer, innsatser og anbefalinger. København: TemaNord 2015:36.

Hyggen, Christer (2010). Bekjempelse av fattigdom blant barn og unge. Rapport for 2009. Oslo: Fafo-notat 2010/12. Oslo: FAFO.

Kane, Aina A. (2016). Barns menneskerettslige krav på beskyttelse – En sammenligning av juridiske rammer for bekymringsmelding og undersøkelse i Norge og England. Norges Barnevern (93)1, 52 – 67.

Kjønstad, Asbjørn, Syse, Aslak & Kjelland, Morten (Red.) (2017). Velferdsrett I. 5. utg. Oslo: Gyldendal Juridisk.

Kommunal Rapport (2017). Nå har vi 426 kommuner i Norge. http://kommunal-rapport.no/kommunestruktur/2017/01/na-har-vi-426-kommuner-i-norge. Lastet ned 14.08.17.

Kvale, Steinar & Brinkmann, Svend (2015). Det kvalitative forskningsintervju. (3. utg). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Lillejord, Sølvi, Halvorsrud, Kristoffer, Ruud, Erik, Morgan, Konrad, Freyr, Tor, Fischer-Griffiths, Peder, Eikeland, Ole J., Hauge, Trond E., Homme Anne D., Manger, Terje, Kirkebøen, Lars J. & Sandsør, Astrid M.J. (2015). Frafall i videregående opplæring: En systematisk kunnskapsoversikt. Oslo: Kunnskapssenter for utdanning.

Lorentzen, Thomas & Nielsen, Roy A. (2013). Går fattigdom i arv? I Tone Fløtten (Red.), Barnefattigdom. Oslo: Gyldendal Akademisk. 119-139.

Lorentzen Thomas & Nielsen, Roy A. (2008). Går fattigdom i arv? Langtidseffekter av å vokse opp i familier som mottar sosialhjelp. Oslo: Fafo-rapport 2008:14.

NOU 2009:10 (2009). Fordelingsutvalget. Oslo: Finansdepartementet.

Mathiesen, Thomas (2011). Retten i samfunnet: En innføring i rettssosiologi. Oslo: Pax forlag.

Nasjonalbiblioteket (2016). Bibliotekstatistikken for 2015. https://bibliotekutvikling.no/statistikk/statistikk-for-norske-bibliotek/folkebibliotek/. Lastet ned 14.08.17.

Norsk senter for forskningsdata. Personvernombudet for forskning. (2017). Må jeg melde prosjektet mitt? http://www.nsd.uib.no/personvernombud/meld_prosjekt/index.html. Lastet ned 15.08.17.

Oppedal, Mons (2008). Fattige barns rett til økonomisk hjelp. I Ivan Harsløf & Sissel Seim (Red). Fattigdommens dynamikk – Perspektiver på marginalisering i det norske samfunnet. (s. 186-2017). Oslo: Universitetsforlaget.

Oppedal, Mons (2016). Retten til materiell velferd. I Njål Høstmælingen, Elin S. Kjørholt & Kirsten Sandberg. (Red.), Barnekonvensjonen. Barns rettigheter i Norge. 3. utg. (s. 190-204). Oslo: Universitetsforlaget.

Pettersen, Roar C. (2017). Problembasert læring for studenter og lærere. 3. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Sagatun, Åse, Heyerdahl, Sonja, Wentzel-Larsen, Tore & Lien, Lars (2014). Mental health problems in the 10th grade and non-completion of upper secondary school: the mediating role of grades in a population-based longitudinal study. Bio Med Central, The Open Access Publisher 2014:16. https://bmcpublichealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/1471-2458-14-16. Lastet ned 14.08.17.

Statistisk Sentralbyrå (2016). Økonomisk sosialhjelp 2015. https://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/soshjelpk/aar/2016-07-05. Lastet ned 14.08.17.

Statistisk Sentralbyrå (2015). Boforhold, levekårsundersøkelsen 2015. https://www.ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/statistikker/bo/hvert-3-aar/2015-11-25. Lastet ned 14.08.17.

Statistisk Sentralbyrå (2012). Barn med hjelpetiltak bor ofte med mor som har dårlig råd. http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/barn-med-hjelpetiltak-bur-ofte-med-mor-som-har-daarleg-raad. Publisert 11.12.2012. Lastet ned 14.8.17.

Townsend, Peter (1983) [1979]. Poverty in the United Kingdom. A survey of household resources and standards of living. Harmondsworth: Penguin Books.

Tunestveit, Merete (2013). Eit utematisert, men sjølvsagt fenomen i barnevernet. I Randi Talseth, & Birthe Bratvold. (Red.), Barnefattigdom og utenforskap. Årsrapport om Barn og unges psykiske helse. Oslo: Voksne for barn. 73-88.

Turner, Lena M. & Stefansen, Kari (2011). Boforhold blant lavinntektsfamilier – En gjennomgang av norsk og internasjonal litteratur. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA). https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/krd/vedlegg/boby/rapporter/boforhold_blant_lavinntektsfamilier.pdf. Lastet ned 14.8.2017.

White, Clarissa, Warrener, Martha, Reeves, Alice & La Valle, Ivana (2008). Family Intervention Projects. An evaluation of their Design, Set-Up and Early Outcomes. Rep DCSF-RW047. London: National Centre for Social Research. http://dera.ioe.ac.uk/8578/1/acf44f.pdf Lastet ned 14.8.2017.

Ytrehus, Siri (2004). Barn som lever i fattigdom; hvem er de og hvor bor de? Oslo: FAFO rapport 442:2004.

Aina A. Kane

Førstelektor, UiT Norges Arktiske Universitet, Institutt for barnevern og sosialt arbeid

aina.a.kane@uit.no

Sissel Neverdal

Universitetslektor, UiT Norges Arktiske Universitet, Institutt for barnevern og sosialt arbeid

sissel.neverdal@uit.no

Oddbjørn Stenberg

Førsteamanuensis, UiT Norges Arktiske Universitet, Institutt for barnevern og sosialt arbeid

oddbjorn.stenberg@uit.no

Artikkelreferanse

Aina A. Kane, Sissel Neverdal & Oddbjørn Stenberg (2018). Barnets rett til en forsvarlig levestandard. Utøvelse av skjønn i Nav og barneverntjeneste. Fontene forskning (11)1, 17-29

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

I denne artikkelen undersøker vi Nav- og barnevernansattes forståelse av hvordan barnets rett til forsvarlig levestandard ivaretas i kommunen. FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) artikkel 27 stadfester at barn har rett til en forsvarlig levestandard. I 2015 ble 62.700 barn i Norge forsørget av mottaker(e) av sosialhjelp (Statistisk Sentralbyrå, 2016). I tillegg var 14.221 barneverntiltak registrert under kategorien «økonomisk hjelp for øvrig». Flere norske utredninger om fattigdom legger til grunn at husholdninger som har mindre enn 60 prosent av medianinntekten over en tidsperiode på mer enn tre år regnes som lavinntektsfamilier (Bøhler, Øverland, Skogen & Kravdal, 2016; Ytrehus 2004). Regjeringen viser i sin strategiplan «Barn som lever i fattigdom» til at 8,6 prosent av alle barn i Norge lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), 2015).

Kommunen har gjennom Nav og barneverntjeneste noen felles ansvarsområder for familier med økonomiske problemer. Formålsbestemmelsen i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 18. desember 2009 nr. 131 (sosialtjenesteloven) § 1 omhandler bedring av levekår for vanskeligstilte, bidrag til sosial og økonomisk trygghet og sosial inkludering, likeverd og likestilling. Loven skal også «bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud». Formålsbestemmelsen i Lov om barneverntjenester 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven) § 1-1 omhandler at barn og unge skal ha trygge oppvekstvilkår og at barn som lever i risikoutsatte oppvekstforhold skal få nødvendig hjelp til rett tid. Felles for disse to lovformålene er at barn skal identifiseres som egne personer og at tjenestetilbudet skal ivareta også barnets behov. Det er derfor interessant å undersøke de to virksomhetsområders praksis ut fra problemstillingen: Barnets rett til en forsvarlig levestandard – hvilke forhold kan hemme og fremme sikring av barnets rettigheter?

For å belyse denne problemstillingen vil vi først redegjøre for begrepet fattigdom og hvordan fattigdom kan få konsekvenser for barn. Dernest vil vi fremstille barnets menneskerettslige krav på en forsvarlig levestandard samt hvilket ansvar Nav og barneverntjenesten har for å sikre barnets rettigheter. Våre drøftelser tar utgangspunkt i datamateriale innhentet fra 12 saksbehandlere i Nav og barneverntjeneste, nærmere bestemt hva informantene vektlegger i sitt arbeid med barn i lavinntektsfamilier.

Rettskilder og faglitteratur

Barnefattigdom; utsatte grupper og konsekvenser

Fattigdom kan forstås på ulike måter, for eksempel inntektsnivå, indikatorer på menneskers levekårssituasjon, behov for sosialhjelp, oppfatninger om egen økonomi og manglende ressurser til en optimal utvikling. I vestlige land omtales dette som relativ fattigdom, i motsetning til absolutt fattigdom (Fløtten, 2013). I følge Townsend (1983) er en person fattig dersom vedkommende mangler ressurser til å delta i samfunnets aktiviteter og til å opprettholde den levestandarden som er vanlig i dette samfunnet. Begrepet blir relevant for oss ut fra vår analyse av informantenes beskrivelser av at barn lever under forhold preget av trangboddhet, høye boutgifter, manglende ressurser til fritidsaktiviteter samt klær og utstyr som barna trenger til sosiale aktiviteter på linje med andre.

Sannsynligheten for lavinntekt er større for personer som selv har vokst opp i en lavinntektshusholdning (NOU 2009:10). Regjeringen fremhever at det er viktig å motvirke at barn som vokser opp i fattigdom selv blir fattige som voksne (BLD, 2015). Antall barn som vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt er stigende, hovedsakelig begrunnet med at barn med innvandrerbakgrunn utgjør over halvparten av barn i lavinntektsfamilier (Bøhler et al., 2016). Lorentzen og Nielsen (2008) understreker at arbeidsinntekt fremmer barnas livssjanse, mens inntekt fra behovsprøvde ytelser har en negativ effekt på barnas framtidige inntekt og arbeidsmarkedstilknytning.

Andenæs (2004, s. 26) fremhever flere konsekvenser av økonomiske problemer, herunder utenforskap i forhold til de «kretsløpene som andre tar del i som en selvfølge». Fløtten (2013) påpeker at barns oppvekst i dårlig familieøkonomi ikke bare er et problem for dem som rammes. Den kan også ses som en trussel mot framtidas velferdssamfunn dersom fattigdom forhindrer barns sjanselikhet til å realisere sine talenter og utvikle seg til produktive borgere som voksne.

I en rapport initiert av Kunnskapsdepartementet fremhever Lillejord et al. (2015, s. 10) at «88 prosent av alle elever med foreldre som har høyere utdanning fullfører videregående med bestått i løpet av fem år; mot kun 46 prosent for elever hvor foreldre har grunnskole som høyeste oppnådde utdanning». Å vokse opp i presset familieøkonomi kan over tid tenkes å påvirke barns selvfølelse. Symptomer på dette kan være at de enten trekker seg unna eller utagerer. Elever fra slike familier kan lett komme til å devaluere skolen og det den har å tilby: «det der er ikke noe for oss» (Aakvaag, 2008, s. 154).

Behovet for tidligere og mer målrettet forebygging er også konklusjonen i en undersøkelse utført av Sagatun, Heyerdahl, Wentzel-Larsen og Lien (2014). Deres undersøkelse fremhever at fattigdom er en av mange risikofaktorer som kan ha negativ påvirkning på barns oppvekst, noe som også kan bidra til at ungdom ikke fullfører ungdomsskole. Manglende grunnskole vil kunne påvirke ungdommens framtidige skolegang, helse og overgang til arbeidslivet, noe som igjen kan føre til overføring av fattigdom fra en generasjon til neste.

Fløtten og Grødem (2014) viser til utfordringer med å fastslå langtidseffekten av helhetlige tiltak rettet mot barnefattigdom. Vi antar at barn som ikke opplever fattigdom og utenforskap opplever barndommen som bedre, og at de også har en bedre prognose for videre oppvekst og voksenliv. Barnets egne behov og opplevelse av sin situasjon vil derfor være en viktig indikator på hvordan den hjelpen det offentlige tilbyr når fram.

Barnets menneskerettslige krav på økonomisk bistand

Barnets rett til en levestandard som er «tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling» (barnekonvensjonen art. 27, 1. ledd) fremheves som primært foreldres/foresattes ansvar (2. ledd). Myndighetenes ansvar for å bistå foreldre/foresatte i å ivareta barnets rettigheter ved å «ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig» fremgår av barnekonvensjonens art. 27, 3. ledd. Barnets rett omfatter også retten til delta i lek og fritidsaktiviteter (art. 31, 1. ledd). I tillegg fastslår konvensjonens art. 26 barnets rett til sosiale trygdeytelser, og presiserer at myndighetene skal treffe de nødvendige tiltak for at barnets rettigheter etter de nasjonale lover skal oppfylles. Slike tiltak sees i sammenheng med foreldrenes inntektsevne, og omhandler økonomiske stønader ved inntektstap eller manglende inntekter (Oppedal, 2016).

Barnekonvensjonen er gjennom Lov om menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr. 30 § 2 (4) gjort gjeldende som norsk lov, og er gjennom § 3 gitt forrang over annen lovgivning. Kongeriket Norges Grunnlov 17. mai 1814 (Grunnloven) § 104, 3. ledd om barns rett til vern om sin personlige integritet pålegger myndighetene å «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Barnets rettssikkerhet omhandler derfor et krav om rettsriktige avgjørelser, og at stønader skal komme barnet som rettighetshaver til gode.

Ett av flere tiltak som skal sikre familier et inntektsminimum er stønad til livsopphold etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 18. desember 2009 nr. 131 (sosialtjenesteloven). Retten til sosialhjelp fremgår av den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter art. 11, samt Grunnloven § 110. Personer som «ikke kan sørge for sitt livsopphold» på andre måter har ifølge sosialtjenesteloven § 18 rettskrav på økonomisk stønad. Stønaden skal være forsvarlig (§ 4), noe Kjønstad, Syse og Kjelland (2017, s. 418) beskriver som mer enn et krav om «så vidt å opprettholde livet», og stønadsutmålingen «bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen» (§ 18, 2. ledd). I husstander med barn skal det tas særlig hensyn til deres situasjon. Sosialtjenestelovens formål om å bidra til «helhetlig og samordnet tjenestetilbud» innebærer ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet (2012, til § 1) at «Barn og unge er spesielt sårbare i vanskelige situasjoner, og NAV-kontoret må sørge for at deres særskilte behov blir ivaretatt i familiens møte med kontoret». Heri ligger en forutsetning om at Navs stønadsutmåling for lavinntektsfamilier med barn må være tilstrekkelig til å sikre barnets selvstendige rett til en forsvarlig levestandard.

Dette formålet kan ses i sammenheng med sosialtjenestelovens øvrige formål om sosial og økonomisk trygghet og forebygging av sosiale problemer. Oppedal (2008) fremhever at et barns behov kan komme under press når familien mottar sosialhjelp, eksempelvis gjennom for lavt utmålt stønadsnivå, eller at stønad gis utelukkende til grunnleggende behov og ikke til behov knyttet til deltakelse i sosiale aktiviteter. Nav plikter å utrede barnets økonomiske behov, barnet har rett til å bli hørt, og avgjørelsen skal ta tilstrekkelig hensyn til barnets beste (Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 10. februar 1967 (forvaltningsloven) § 17, barnekonvensjonen art 3 og 12, barnelova § 31).

Økonomisk bistand kan også gis som hjelpetiltak fra barneverntjenesten når barnet har et særlig behov for det (barnevernloven § 4-4, 2. ledd). Hjelpetiltak gjennom barneverntjenesten iverksettes på bakgrunn av en undersøkelse, som skal gjennomføres så varsomt som mulig og med hensyn til barnets beste, sett i forhold til sakens alvor (§§1-4, 4-3(2), 4-1). Barnevernloven spesifiserer ikke hvilke områder en undersøkelse skal innbefatte, annet enn at det er «forholdet» som kan gi grunnlag for et barneverntiltak som skal undersøkes. Derfor må barneverntjenestens saksbehandlere utøve stor grad av skjønn for å avgrense hva som skal undersøkes, av hvilken grunn, hvordan undersøkelsen skal foregå og hvordan de skal vurdere den informasjon som innhentes (Kane, 2016). Hvilket fokus den enkelte saksbehandler i den enkelte undersøkelsessak har på familiens økonomiske situasjon og konsekvenser for barnet, overlates i stor grad til deres selvstendige vurdering.

Fremgangsmåte og metodologiske valg

For å undersøke hvilke forhold som kan fremme barns rett til forsvarlig levestandard har vi intervjuet saksbehandlere i den kommunale barneverntjenesten (barnevernundersøkelser) og veiledere på Nav (saksutredninger økonomisk sosialhjelp). Som metodologisk tilnærming har vi valgt semi-strukturerte intervjuer med underspørsmål og rom for saksbehandlerne til å gi eksempler på vurderinger, slutninger og dilemmaer i deres arbeid med lavinntektsfamilier. Studien søker dybdekunnskap om yrkesutøvernes særskilte oppfatninger og opplevelser i sin arbeidshverdag. Intervjuguiden, som er likelydende for begge instanser, inneholdt åpne spørsmål innenfor fire tematiske bolker: 1) Fokus i instansens utredning/undersøkelse, 2) innhenting av kunnskap om barnet, 3) samarbeid med andre instanser og 4) årsaker til barnefattigdom og tiltak på samfunnsnivå.

Eksempler på spørsmål er: «I lavinntektsfamilier; Hvordan får du som saksbehandler kunnskap om barnets opplevelser?» og «Hvilke påvirkningsmuligheter og eventuelle hindringer ser du for å kunne sikre barnet økonomisk i enkeltsaker?»

Vi har intervjuet 12 informanter i seks kommuner i Nord-Norge, fordelt likt på kommunal barneverntjeneste og kommunal del av Nav. Da vi ikke har samlet inn eller oppbevart personopplysninger og datamaterialet heller ikke er knyttet til de enkelte informantene, er forskningsprosjektet ikke meldepliktig (jfr. Norsk senter for forskningsdata, Personvernombudet for forskning 2017). Informantene var sosialarbeidere med ulike etter- og videreutdanninger og ulik ansiennitet fra virksomhetsområdet. For å få bredde i organisering, bemanning og sakstilfang valgte vi kontorer i byer og småkommuner. Intervjuene foregikk i fysiske møter som varte om lag en time. Ved hjelp av rettssosiologisk metode kan man undersøke virkninger av juridiske rammer i forvaltningen (Mathiesen, 2011), og vi har anvendt metoden for å kunne fremvise eksempler på hvordan barnets rettigheter og myndighetenes ansvar for å sikre rettighetene blir praktisert i Nav og barneverntjeneste. Vårt datamateriale er ikke representativt for all tilsvarende virksomhet i landet, men kan belyse tendenser i forvaltningspraksisen og slik ha en viss overføringsverdi til tilsvarende virksomhetsområder. Vårt valg å bruke begrepet «barn i lavinntektsfamilier» i intervjuguiden kan av informantene ha blitt assosiert med «barnefattigdom», et negativt ladet begrep som har hatt fokus i media. Videre kan det tenkes at deres deltakelse i undersøkelsen kan ha vært påvirket av en egeninteresse av å delta i den offentlige diskursen om barnefattigdom.

For å kunne identifisere, definere og avgrense hovedtemaer og problemfelter (jfr. Pettersen, 2017) som kunne belyse vår problemstilling, sorterte og kategoriserte vi vårt datamateriale. Kvale og Brinkmann (2015, s. 226) beskriver kategorisering som «en mer systematisk begrepsdannelse» rundt en uttalelse. Ved å fortolke informanters uttalelser går man «ut over det som direkte blir sagt, og finner frem til meningsstrukturer og betydningsrelasjoner som ikke fremtrer umiddelbart i en tekst» (Kvale & Brinkmann, 2015, s. 234).

Ved slik tolking av vårt datamateriale fant vi at noen temaer fremstod som særlig relevante for kommunens ansvar for sikring av barnets levestandard: 1) Kommunens kollektive ansvar for forebygging og sikring, 2) Hvordan barnets rettigheter er spredt i ulike lovverk og på ulike virksomhetsområder, og 3) Hvorvidt barnets rett til medvirkning er tilstrekkelig synlig i sosialtjenestesaker. Disse kategoriene ble temaene for vår drøfting, i lys av rettskilder som regulerer myndighetenes ansvar for å sikre barnets rettigheter, samt forsknings- og faglitteratur som grunnlag for ny og utvidet forståelse av temaene.

Påvirkningsfaktorer for sikring av barnets rett til en forsvarlig levestandard

Kommunens kollektive ansvar for barns oppvekstvilkår

Informantene fra begge instanser fremhevet unisont at skolen er viktig for å forebygge at fattigdom overføres fra generasjon til generasjon, eksempelvis: «Jeg tenker at vi bør ha en skole som kan favne om de som kanskje er svake i tradisjonelle skolefag, skolen har og et ansvar for å ikke overføre fattigdom til neste generasjon». Videre poengterte informantene at skolen bør gi barn nødvendige kunnskaper til å mestre sitt kommende ungdoms- og voksenliv, som: «Jeg vil tilbake til sekstiårenes modell med at alle skulle ha skolekjøkken og lære seg å lage god og rimelig mat, få lov å sy, ha sløyd, å lære uavhengig av inntekten hjemme».

En barneverninformant reflekterte slik:

«Da tenker jeg på barn som vokser opp, der foreldrene ikke er i arbeid, er uføretrygdet eller av en annen grunn er utenfor arbeidsmarkedet, psykiske problemer, og barna til dem som er uten arbeid vil ofte ende opp i den situasjonen når de blir voksne».

I datamaterialet kommer det frem at barn og foreldres økonomiske handlingsrom settes under press på flere måter i møte med skolen. Nav-informantene fremhevet at mange foreldre må søke om økonomisk bistand til å dekke relativt store utgifter til både reise og utstyr til barnas deltakelse i aktiviteter i regi av skolen. Ifølge disse informantene har foreldre over lengre tid prioritert bort utgifter til fritidsaktiviteter for å dekke de mest grunnleggende behov for bolig, mat og annet, før de har kontaktet hjelpeinstanser. Noen informanter problematiserte også foreldrestyrt planlegging og finansiering av aktiviteter i regi av skolen, og to av dem beskrev dugnadsdeltakelse som utfordrende for aleneforeldre med flere barn og med andre utfordringer i familien. Fra begge instansene fremhevet informantene også at når mer ressurssterke foreldre får være premissleverandører, kan det medføre at andre foreldre unngår foreldremøter for å slippe dette presset, eksempelvis: «Det er vondt for foreldre på foreldremøter å kjenne at det er mye penger, når de andre foreldrene i møtet er enig i at nei, det er ikke så mye penger». En annen sier: «Ungene opplever nok mye fattigdom med tanke på egenandeler på skoleaktiviteter, og det kjenner de sterkt på, det å ikke kunne delta på aktiviteter».

Informanter fra begge virksomhetsområdene etterlyste universelle gratistilbud til barnets skole og fritid for å forhindre utenforskap. Samtidig påpekte noen informanter at slike gratistilbud også kan være med på å skape og opprettholde utenforskap dersom de samme barna alltid må låne utstyr til skole- og fritidsaktiviteter. Spesielt var de kritiske til at skolerelaterte aktiviteter skaper slikt skille. En Nav-informant var tydelig på at «i alle fall i skolen, der alle barn må være, må de kunne stille på likt». En barneverninformant fremhevet at «Skolen bør ikke være med å skape eller beholde forventninger om aktiviteter som koster penger, det bidrar jo til en forskjell mellom unger hvor foreldre har dårlig råd».

Oppsummert viser denne delen av datamaterialet hvordan kostnader til skole- og fritidsaktiviteter kan medføre press på lavinntektsfamilier og utenforskap for barn. I tillegg fremheves det at universelle gratistilbud kan bidra til mer lik tilgang til ressurser, mens låneordninger og dugnader kan skape skiller mellom barn.

Nav og barneverntjeneste har særskilt ansvar for å forebygge sosiale problemer, omsorgssvikt og atferdsproblemer, samt å medvirke til at sosiale hensyn og barns interesser blir ivaretatt av andre offentlige organer (sosialtjenesteloven §§ 12 og 13, barnevernloven §§ 3-1 og 3-2). Øvrige instanser som kan fremme barnefamiliers levekår og barns oppvekstvilkår er eksempelvis kommunens boligtjeneste (bostøtte, utleieboliger, tilskuddsordninger) og de statlige delene av Nav (arbeid og trygd). Som fellesarenaer for barn og foreldre er barnehager og skoler av stor betydning for barns oppvekstvilkår. Også frivillige organisasjoner kan bistå barnefamilier på ulike måter, og både Nav og barneverntjenesten oppfordres gjennom lovgivningen til samarbeid med slike (sosialtjenesteloven § 14, barnevernloven § 3-3).

Lorentzen og Nielsen (2013, s. 121) fremhever at «Barn som vokser opp i familier der én eller begge foreldrene mottar sosialhjelp, kan oppfatte sosialhjelp som en like legitim inntektskilde som arbeidsinntekt». Oppvekst i lavinntektsfamilier innebærer derfor en risiko for at barn og unge kan sosialiseres inn i et klientforhold framfor å motiveres til utdanning, jobb og egenforsørgelse, og dermed også føre til generasjonsoverføring av fattigdom.

Barn har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring, og kommunen kan ikke kreve at foreldre skal betale for eksempelvis «ekskursjonar eller andre turar som er ein del av grunnskoleopplæringa», jfr Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringslova) § 2-15. Informantenes uttalelser aktualiserer behovet for at skolen fastholder og fremhever gratisskoleprinsippet for elever og foreldre, for slik å regulere både skoleinitierte og foreldrestyrte aktiviteter. Et spørsmål som da reiser seg er hvordan Nav og barneverntjenesten praktiserer kontakten med skolens ledelse, personale og foreldre gjennom sin samarbeidsplikt, jfr sosialtjenesteloven § 13 og barnevernloven § 3-2.

Departementet vektlegger tilskuddsordninger for å opprette ulike former for lånesentraler samt av fritids- og ferietilbud for barn, gjerne i samarbeid med frivillige organisasjoner (BLD, 2015). For å unngå at lånesentraler virker stigmatiserende på barn bør sentralene være tilbud som tentativt alle bruker. Som illustrasjon vil vi fremheve de norske folkebiblioteker med sine 22,7 millioner utlån i 2015 (Nasjonalbiblioteket, 2016), noe som etter vår vurdering illustrerer hvordan lån av bøker og andre medier regnes som en mer universell låneordning uten stigma knyttet til det. Tilskudd til fritidsaktiviteter og lånesentraler vil ifølge Hyggen (2010) i seg selv ha liten innvirkning på statistikken over barn som vokser opp i fattigdom, men vil kunne ha en kompenserende effekt for det enkelte barn og oppvekstmiljøet. De senere års økning i antall lavinntektsfamilier må også sees i sammenheng med manglende oppjustering av barnetrygden.

Kommunens organisering av tjenester til barn og familier

Flere av barneverninformantene ga eksempler på at Nav organisatorisk fremstår som en stor organisasjon der det er vanskelig å få direktekontakt med en saksbehandler:

«I min økonomiske håndbok står det at foreldrene skal søke Nav først, står det noe annet i Nav sin?»

«Jeg hadde faktisk navnet på saksbehandleren. Jeg kom til sentralt nummer, de kunne ikke engang svare på om vedkommende var på jobb»

«Vi sier til klienten at de først må gå til Nav, får de ikke hjelp der må de komme tilbake til oss».

Flere barneverninformanter følger sine klienter til Nav; «det er fordi vi opplever at når vi sender noen til Nav så opplever de at de får ingenting».

I en småkommune beskrev informantene et godt samarbeid mellom Nav og barneverntjeneste både generelt og i enkeltsaker, og begrunnet det med at instansene var samlokalisert. En barneverninformant fremhevet dessuten at: «Nav er på mange måter mer nøytral enn barneverntjeneste, så det kan være bedre om de kaller inn til møte».

Fra begge instanser fremhevet informantene utfordringene rundt boligstandard, utleiepriser og begrensede muligheter for innpass i boligmarkedet for lavinntektsfamilier. Flere barneverninformanter beskrev familiers boforhold som såpass dårlige at eksempelvis «snøen blåser inn» og at de «godt kan forstå at ungene nok velger å ikke ha venner på besøk», samt at «det med å ha en trygg plass å bo» er vesentlig. Mens Nav-informanter fra småkommuner fremhevet boligmangelen, problematiserte informanter fra bykommuner boligutgiftene.

Informanter fra småkommuner beskrev tilgang til hjelpetilbud for lavinntektsfamilier som den største utfordringen, mens informanter fra de større kommunene fremholdt begrensede økonomiske rammer og handlefrihet som det mest utfordrende. Det fremgår også av datamaterialet at noen kommuner innvilger økonomisk støtte til for eksempel fritidsaktiviteter, kulturskole og konfirmasjonskostnader, andre ikke. I tillegg fremgår at i noen kommuner er det Nav som gir slik støtte, i andre kommuner er det barneverntjenesten. Utfordringer i hvilke grensesnitt som gjelder mellom ulike instanser ble illustrert slik av en informant:

«Tru meg eller ikke, det var [..] et barn med tannregulering. Tannlegen sa at dersom familien ikke kunne betale så ville reguleringen bli tatt ut på barnet. Da skulle vi vært kjappere. Da hadde vi kunnet avverga det som skjedde, for tannlegen fjerna tannreguleringa. Da vi ga tilskudd, måtte ungen få regulering satt inn på nytt igjen».

Vårt datamateriale viser at det kan være store ulikheter i hva det offentlige gjennom Nav og barneverntjenesten fanger opp og yter til barn som vokser opp i lavinntektsfamilier. Informanter fra både barneverntjeneste og Nav beskrev hvordan de innvilger økonomisk bistand til fritidsaktiviteter i form av kontingent og utstyr, fotballturneringer i utlandet og konfirmasjon. Noen av informantene opplyste at de kjente til at det finnes låneordninger i deres kommune, andre ikke.

Som tidligere skissert, forvalter flere instanser ansvarsområder som berører barns oppvekstvilkår, herunder barnehage, skoler, Nav og barneverntjeneste. Kommunene har relativt stor selvråderett med tanke på hvordan de organiserer sine tjenester, herunder de lovpålagte, jfr. prinsippet om kommunalt selvstyre (Grunnloven § 49, 2. ledd). Kommunene har ansvar for tjenesteutøvelse hjemlet i velferdslover som skal fremme barnets oppvekstvilkår og forsvarlige levestandard. Norge har i dag 426 kommuner, fra de minste på knapt 1000 innbyggere til store bykommuner med over 50 000 innbyggere (Kommunal Rapport, 2017).

Et eksempel på uklare grensesnitt mellom virksomhetsområder som ble beskrevet av informantene omhandler økonomisk bistand til barnefamilier. Andenæs (2004) påpeker at foreldreskapet særlig utfordres når økonomiske problemer vedvarer over tid. Familier som mottar hjelpetiltak fra barneverntjenesten har en lavere gjennomsnittlig husholdningsinntekt sammenlignet med øvrige husholdninger med barn (Statistisk Sentralbyrå, 2012). Samtidig viser statistikk at om lag ti prosent av barneverntiltak er registrert som «økonomisk bistand for øvrig» (Kane, 2016). I Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret (BLD & Arbeids- og sosialdepartementet, 2016, pkt. 3.3.2) presiseres at økonomisk stønad som barneverntiltak ikke skal erstatte økonomisk sosialhjelp. Barneverntjenestens involvering kan medføre større inngrep enn nødvendig i saker som resulterer i tjenester som kunne vært forvaltet av andre forvaltningsorganer, herunder Nav (Kane, 2016). I lys av barnets rett til familieliv uten ulovlig innblanding fra myndighetene kan en tenke at barn har rett til myndighetenes beskyttelse (jfr. barnekonvensjonen art. 8 og 19) mot en omsorgssituasjon hvor en utilstrekkelig familieøkonomi utgjør en risikofaktor. Sosialhjelp fremstår som et mindre inngrep overfor barnet fordi det begrunnes i familiens økonomiske forhold og ikke i barnets «særlige behov», som er kriteriet for hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 (2).

At flere forvaltningsorganer kan tilby lignende tjenester, kan på den ene siden sikre at flere får nødvendig hjelp, men med ulik begrunnelse. På den annen side kan slik praksis gjøre det uoversiktlig for barn og foreldre å vite hvor de skal henvende seg. Retningslinjene (BLD & Arbeids- og sosialdepartementet (ASD), 2016) pkt. 3.3.1 fastslår at bistand til økonomiske forhold i hovedsak er Navs ansvar mens bistand til barn med særlig behov for hjelp (jfr barnevernloven § 4-4, 2. ledd) er barneverntjenestens ansvar. Siden barn i lavinntektsfamilier flytter mer enn andre barn (Turner & Stefansen, 2011) vil deres erfaring fra en kommune ikke være overførbar til neste. Dette kan også føre til at barn og foreldre må fortelle sin historie flere ganger og til flere instanser, noe som ut fra målsetningen i de aktuelle lovene og alle offentlig ansattes veiledningsplikt fremstår som uhensiktsmessig for alle parter (Sosialtjenesteloven § 17, Barnevernloven § 4-1, Forvaltningsloven § 11).

Et annet eksempel på uklare grensesnitt mellom virksomhetsområdene omhandler ifølge datamaterialet barns bosituasjon. Boligstatistikk viser at enslige forsørgere og arbeidsledige har dårligere bomiljø enn andre (Statistisk Sentralbyrå, 2015). Ifølge Bøhler et al. (2016) har andelen boligeiere blant lavinntektsfamilier vært synkende siden 2006. Samtidig bor en større andel av lavinntektsfamilier i boliger med fukt eller råte, noe som igjen kan øke risikoen for at flere barn vokser opp i en ustabil og helseskadelig bosituasjon. Kommunen har et medvirkningsansvar for bistand til bolig (sosialtjenesteloven § 15), men den fragmenterte organiseringen av ansvar og koordineringen av tjenester fremstår som hindre for å sikre barn i lavinntektsfamilier en forsvarlig boligstandard. At representanter for velferdstjenester vet at barn bor under dårlige forhold og samtidig sier at de ikke kan gjøre noe med det, illustrerer at det er nødvendig å rette myndighetenes innsats mot kommunens helhetlige ansvar for å sikre barns rett til forsvarlig boforhold.Et tredje eksempel på uklare grensesnitt mellom virksomhetsområder omhandler ifølge datamaterialet organisering av hjelpetjenester. Flere offentlige reformer har påvirket slik organisering, fra syttitallets samlokalisering av sosial- og barneverntjeneste og prinsippet om samme saksbehandler fra vugge til grav (Hagen, 2001) til Nav-reformens samlokalisering av kommunale sosialtjenester og statlige trygdetjenester. Lov om fylkeskommuner og kommuner 25. september 1992 nr. 107, barnevernloven og sosialtjenesteloven kom i nye utgaver i 1991-92, og de ulike kommuner organiserte sine barneverntjenester og sosiale tjenester på ulike måter. I noen kommuner ble barnevernet en del av en oppvekstenhet tilknyttet barnehage og skole, og i andre forble barnevernet en del av sosial- og omsorgstjenesten (Clifford, Fauske, Lichtwarck & Marthinsen, 2015). Nav-reformen medførte flere og større interkommunale tjenester i småkommuner, noe som brøt opp eksisterende samarbeidsmønstre (Collin-Hansen, 2013). Reformens intensjon var bedre samarbeid og faglig styrking av offentlige tjenester, men for mange kommuner har den ført til lengre avstand og færre samarbeidsarenaer mellom Nav og barneverntjenesten.

I følge Fløtten og Grødem (2014) har vi i nordisk sammenheng ikke tilstrekkelige evalueringer og helhetlige tiltak med tanke på barn som lever i fattigdom. Storbritannia har det i større grad. I en rapport utgitt av Department for Children, Schools and Families i England (White, Warrener, Reeves & La Valle, 2008) ble noen momenter fremhevet som nødvendige for å lykkes med slike Family intervention projects; kompetent personale, liten saksmengde, engasjerte «key workers» som arbeider med familien over tid, en helhetlig tilnærming til familien, evne til kreative løsninger, balanse mellom støtte og sanksjoner og effektivt tverretatlig samarbeid. I slike prosjekter tildeles hver familie sin egen sosialarbeider som koordinerer alt arbeid fra ulike etater (BLD 2015, s. 110). Barns rettigheter fremgår mer samlet i britisk lovgivning enn i norsk, gjennom at lovverket Children Act England and Wales (1989) regulerer både de familierettslige og de offentligrettslige forhold rundt barnet. Mens barnets rett til velferdstjenester er spredt i ulike lover i Norge, herunder Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 24. juni 2001 nr. 30 (helse- og omsorgstjenesteloven), sosialtjenesteloven og barnevernloven, fremgår slike rettigheter mer samlet i Children Act (Kane, 2016). Hyggen (2015, s. 52) viser til sammenhengen mellom foreldres inntekt og utdanningsnivå og unges utenforskap i skole og arbeidsliv, og fremhever at en må «tenke livsløp og kontekst for den enkelte unge heller enn sektorspesifikke ansvarsområder» i samfunnets tiltak.

Vi ser at barnets rett til en forsvarlig levestandard påvirkes av kommunenes interne organisering, struktur og samarbeid, men også av at kommunene og instansene kan tolke sitt ansvar ulikt til tross for at barnets rettigheter er befestet i nasjonale og internasjonale rettskilder.

Barnets rett til medvirkning

Alle Nav-informantene sa at de ikke snakket med barn direkte. Samtidig fortalte de at de innhenter kunnskaper om barna gjennom samtaler med foreldre som har søkt om økonomisk bistand, for å kartlegge barnas behov og interesser, eksempelvis: «Jeg må finne ut hva barna holder på med, går dette ut over lekser, får de besøk, har de venner, inviteres de i bursdag?», «Vi setter opp en samtale, ser gjennom hele økonomien og da går vi inn på familien; har de barn, hvordan er økonomien i forhold til barnas behov, er barna med på noen aktiviteter, er det ting ungene trenger for å kunne være med?» og «Det er mye en kan unnlate å gjøre, men når jeg ser at det er barn i familien så slås alarmklokkene på».

En av informantene beskrev en situasjon hvor en forelder hadde fått innvilget økonomisk stønad. I etterkant kontaktet barnets skole Nav med bekymring om at barnet hadde gått sulten flere dager og ikke hatt matpakke med seg. En annen fortalte om en forelder som hadde fått innvilget støtte til fotballkontingent for sin sønn, og at det i ettertid viste seg at gutten ikke hadde møtt opp på trening, fordi han manglet fotballsko. En tredje beskrev en situasjon hvor en aleneforelder søkte om dekning av egenandel for barnets skoletur, som erstatning for manglende dugnadstimer grunnet sykdom. Forelderen fikk avslag, men ved klagebehandling ble liste over barnets dugnadsinnsatstimer dokumentert og forelderen fikk delvis medhold. En informant hadde ringt en ungdom for å forsikre seg om han/hun hadde mottatt de bevilgede pengene til en skoletur via forelderen.

Informantenes uttalelser aktualiserer barnets rett til medvirkning etter barnekonvensjonen (1989) art. 12. Artikkelens andre ledd presiserer at «for dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver [...] administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ […]. Barnets rettigheter fremgår også av barnelova § 31 og barnevernloven §§ 4-1 og 6-3. Tilsvarende bestemmelse er ikke tatt inn i sosialtjenesteloven. Av Retningslinjene (BLD & ASD, 2016, pkt 1.2.4) fremgår at «Hvis barn er berørt av tjenestetilbudet skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte».

Navs formål om økonomisk sikring og et helhetlig og samordnet tjenestetilbud for utsatte barn og unge og deres familier tilsier at barns behov må vurderes selvstendig og individuelt i saker som omhandler lavinntektsfamilier. Arbeids- og velferdsdirektoratet (2012, pkt 1.1.2.1) poengterer at «Barn og unge er spesielt sårbare i vanskelige situasjoner, og Nav-kontoret må sørge for at deres særskilte behov blir ivaretatt i familiens møte med kontoret». Likevel uttrykket Barneombudet (2014) at:

«Barn som lever i familier som mottar sosialhjelp har rett til å få sin situasjon og sine behov vurdert av Nav. Det gjøres ikke i dag. Barna blir heller ikke hørt, verken direkte eller indirekte. I stedet fattes vedtak om sosialhjelp uten at man har vurdert hvert enkelt barns og hver enkelt families situasjon».

Barneombudets uttalelse om at barna ikke blir hørt direkte av Nav bekreftes også i vårt datamateriale. Retningslinjene (BLD & ASD, 2016, pkt. 1.2.4) sier at barnets behov og synspunkter som hovedregel skal fremmes gjennom foreldre og foresatte, noe som ikke utelukker samtale med barn. Informantenes eksempler om manglende fotballsko og matpakker illustrerer etter vår vurdering at dersom saksbehandler hadde snakket med barnet for å få innsikt i dets situasjon og opplevelse under søknadsprosessen, ville man sannsynligvis ha fanget opp barnets umiddelbare behov. Eksempelet om dokumentasjon av dugnadstimer viser i tillegg at barn kan bli direkte gjenstand for kontroll fra hjelpeinstanser. Ved å gjøre barns egne opplevelser og behov til en del av grunnlaget for forvaltningsorganenes skjønnsutøvelse og vedtak kan man trolig øke treffsikkerheten av hjelpetilbudet til barn, og slik fremme forståelse og støtte i direkte dialog med barnet framfor kontrollering via barnet i etterkant av vedtak.

Barneombudets uttalelse om at sosialhjelpsvedtak treffes uten at man har vurdert hvert enkelt barns og hver enkelt families situasjon nyanseres derimot av våre Nav-informanter. At de konsekvent etterspør barns behov i sine samtaler med foreldre kan sies å være delvis i tråd med barnekonvensjonen ved at forelder(re) er en representant for barnet gjennom sitt foreldreansvar, og Nav kan ses som egnet organ til å kartlegge en families økonomiske og sosiale behov. Barnets medvirkningsrett er fraværende i sosialtjenesteloven og svært innskrenket i Retningslinjene (BLD & ASD, 2016), til tross for at familieøkonomi må sies å angå barns oppvekstvilkår i stor grad. I saker om samtykkebaserte tjenester og tiltak som i sin form og innhold kan være like, for eksempel støttekontakt for å støtte opp under fritidsaktiviteter, er barnets rett til informasjon og medvirkning ulikt regulert i lovverket. Dersom søknaden behandles av helse- og omsorgstjenesten, følger barnets informasjons- og medvirkningsrett av Lov om pasient- og brukerrettigheter 2. juli 1999 nr. 63, §§ 3-4 og 3-1. Behandles søknad av barneverntjenesten er barnets rett til medvirkning hjemlet i barnevernloven § 6-3. Men dersom søknad om økonomisk bistand til støttekontakt behandles av Nav, er ikke barnets medvirkningsrett synliggjort i loven. Alle tre instanser er kommunale, vi kan derfor vanskelig se at det vil være mer belastende for barnet å snakke med en saksbehandler i Nav enn en saksbehandler i barneverntjenesten eller helse- og omsorgstjenesten. Medvirkning er uansett en rettighet for barnet, ikke en plikt.

Clifford et al. (2015) omtaler det som et paradoks at den offentlige diskursen i så stor grad fokuserer på barnefattigdom framfor familiefattigdom, samtidig som de ansvarlige myndigheter ikke sørger for at forvaltningsorganer som fatter avgjørelser av betydning for barn forpliktes til å snakke med barnet om dets opplevelser og behov. Tunestveit (2013) viser til at selv om barn har samme rettigheter som voksne etter sosialtjenesteloven, er Nav i mange tilfeller så restriktive at dersom søknaden ikke gjelder mat og strøm er det barneverntjenesten i mange kommuner som yter bidrag til fritidsaktiviteter. Tunesteveit hevder at alt tyder på at Nav ikke er tilrettelagt for barn og at: «Det vert eit paradoks at barnevernet, som ikkje er underlagt ei rettigheitslov, vert sitjande att med alt det som andre tenester, som er underlagt rettigheitslovverk, klarar å fråbe seg» (2013, s. 85). Barnets menneskerettslige krav på å bli hørt har forrang foran nasjonal lovgivning, og den manglende medvirkningsretten i Nav fremstår som hemmende for barnets rettssikkerhet. Ut fra barnets menneskerettslige krav på medvirkning og barnets beste som et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, er det grunn til å stille spørsmål om ikke en tilpasset medvirkningsrett for barnet i sosialtjenesteloven vil kunne fremme det enkelte barns særlige behov og muligheter til å komme seg ut av en lavinntekt-situasjon.

Avsluttende betraktninger

Gjennom artikkelen har vi drøftet og søkt å fremvise ny kunnskap om ulike forhold som kan hemme og fremme sikring av barnets menneskerettslige krav på en forsvarlig levestandard.

Informantene i vår undersøkelse har fremhevet viktigheten av å forebygge utenforskap og stigma for barn som vokser opp i lavinntektsfamilier ved å sikre dem en god oppvekst gjennom tilstrekkelige økonomiske rammer i familien, og for å forhindre at de som voksne blir vedvarende avhengig av økonomisk bistand.

Vi har fremhevet at skolen er viktig som en likeverdig fellesarena for alle barn, uavhengig av familieinntekt. Dette fordrer at barneverntjenesten og Nav informerer ansatte og foreldre om at skole- og foreldreinitierte aktiviteter faktisk fører til økonomisk belastning, og derved til påfølgende klientforhold hos barneverntjeneste og Nav. Slik informasjon bør også adresseres til de bevilgende myndigheter, slik at pedagogisk begrunnet virksomhet i skolene får tilstrekkelige ressurser uten at barn og foreldre må bidra i form av penger, utstyr og dugnad. Klassesett med nødvendig utstyr til alle elevene vil kunne bidra til utjevning mellom barn fra ulike økonomiske kår.

Vi har videre drøftet hvordan ulike tiltak vil kunne utgjøre en positiv forskjell for noen barn i lavinntektsfamilier. Samtidig fremhever vi at universelle politiske tiltak for å øke denne gruppens disponible inntekt vil være det som kan løfte flere barn ut av fattigdom og utenforskap. Som eksempel viser NOU 2009:10 at dersom den universelle ordningen med barnetrygd hadde vært justert med konsumprisindeksen mellom 1996 og 2006, ville andelen barn i lavinntektsfamilier sunket med 30.000. Dernest har vi fremhevet hvordan mer målrettet samarbeid og bistand kan bidra til at barnets hjelpebehov kan dekkes gjennom mindre inngripende virksomhetsområder enn barneverntjenesten.

En mer samordnet og helhetlig organisering av tjenester som skal fremme barns levekår anser vi som nødvendig for å sikre barnets rett til forsvarlig levestandard. Vi ser at offentlige reformer har ført til et mer fragmentert tjenestetilbud for barn. Vi fremhever behovet for at fagpersoner som arbeider med og for barn, uavhengig av hvilken instans de tilhører, opptrer som et samarbeidende kollegium med et felles ansvar for barna i kommunen. I tillegg har vi påpekt at barns rettigheter bør fremgå mer samlet i lovverket, som eksempelvis i Children Act i England (1989). Et annet forslag er at barn i lavinntektsfamilier bør sikres koordinert hjelp, for eksempel gjennom å få tildelt en ansvarlig saksbehandler å forholde seg til uansett tjenesteform.

Styrking av de selvstendige rettighetene for barn i lavinntektsfamilier fordrer at barnets rett til å bli hørt også tas inn i sosialtjenesteloven, samt at saksbehandlere som skal utøve det faglige skjønn i kartlegging og beslutning har særskilte kunnskaper og ferdigheter i å samtale med barn. Å tildele hver familie sin egen «key worker» etter en britisk modell vil kunne være et godt tiltak for å sikre koordinering mellom hjelpetjenester. En slik løsning vil kunne motvirke at barn og foreldre utsettes for unødige belastninger med å måtte fortelle om de samme utfordringene til flere instanser for å få hjelp. Det vil også motvirke at barn ikke får tilstrekkelig hjelp fordi ingen ser og snakker med barnet og ser dets helhetlige hjelpebehov nå og på sikt.

Sammendrag

Barn har menneskerettslig krav på en forsvarlig levestandard. Oppvekst i lavinntektsfamilier medfører risiko for utenforskap og generasjonsoverføring av fattigdom, og forebyggings- og bistandsansvar påligger ulike kommunale virksomhetsområder. Vår undersøkelse i barneverntjeneste og Nav viser at barnets rettigheter kan hemmes og fremmes av ulike forhold. Skolers organisering av kostnadsmessige aktiviteter spiller en sentral rolle, samtidig kan ulike utlånsordninger både forebygge og skape utenforskap for barn. At ansvaret for barns oppvekstsvilkår er spredt på ulike lover og virksomhetsområder og at kommuner organiserer sitt tjenestetilbud ulikt kan innebære uforutsigbarhet om hvilken tjenesteinstans som er ansvarlig. Nav ansatte snakker ikke med barn, og er heller ikke forpliktet til det. Dette til tross for at barnet har menneskerettslig krav på medvirkning, at familieøkonomi i høy grad angår barnets oppvekstvilkår, og at samtaler med barnet ville kunnet sikret dets behov på kort og lang sikt.

Nøkkelord: barns oppvekstsvilkår, barns levestandard, barns rettigheter, økonomisk bistand

Summary

The child’s human right to an adequate standard of living – assessments in social welfare services and child protection services

Children have human rights to an adequate standard of living. Growing up in low-income families poses a risk of exclusion and transition of poverty, and the responsibility for prevention and assistance lies with different municipal authorities. Our survey in social welfare services and child protection services shows different factors promoting or inhibiting the child’s rights. School’s organization of costly activities plays a central role, whilst different lending schemes can both prevent and create exclusion of children.

When responsibility for children’s upbringing conditions is spread across different laws and different municipal authorities, and the municipalities organize their services differently, it becomes more unpredictable which authority is the responsible one. Social services personnel do not speak with children, nor are they legally obliged to. This despite the fact that the child has human rights requirements for involvement, that family economy largely concerns the child’s upbringing conditions. and that involvement of the child could have secured its needs in both the short and the long term.

Keywords: children’s upbringing conditions, children’s living standards, children’s rights, financial assistance, child’s right of participation.

Referanser

Aakvaag, Gunnar C. (2008). Moderne sosiologisk teori. Oslo: Abstrakt forlag AS.

Arbeids- og velferdsdirektoratet: Rundskriv Hovednr. 35 (2012) – Sosialtjenesteloven – til §1.

Andenæs, Agnes (2004). Hvorfor ser vi ikke fattigdommen? Fra en undersøkelse om barn som blir plassert utenfor hjemmet. Nordisk sosialt arbeid 24(1), 19 – 33.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2015). Barn som lever i fattigdom, Regjeringens strategi 2015-2017. Q-1230B.

Barne-, likestilling- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet (2016). Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV-kontoret. https://www.NAV.no/no/NAV+og+samfunn/Samarbeid/For+kommunen/Relatert+informasjon/Retningslinjer-samarbeid-barnevern-NAV?kap=454594. Lastet ned 14.8.2017.

Barneombudet (2014). NAV vurderer ikke barnas situasjon i vedtak om sosialhjelp. http://barneombudet.no/for-voksne/generelle-uttalelser/2014-2/NAV-vurderer-ikke-barnas-situasjon-vedtak-om-sosialhjelp/ Publisert 29.09.2014. Lastet ned 14.08.17.

Bøhler, Linn, Øverland, Simon, Skogen, Jens Christian & Kravdal, Øystein (2016). Oppvekst og levekår. I Folkehelseinstituttets rapport Barn, miljø og helse. Risiko- og helsefremmede faktorer. Oslo: Folkehelseinstituttet.

Children Act England and Wales (1989). http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1989/41/section/34. Lastet ned 14.08.17

Clifford, Graham, Fauske, Halvor, Lichtwarck, Willy & Marthinsen, Edgar (2015). Minst hjelp til dem som trenger det mest. Nordlandsforskning rapport 6/2015.

Collin-Hansen, Ragnhild (2013). Barnevernlederen – forvalter, nettverksbygger og portvokter. I Marthinsen, Edgar & Willy Lichtwarck (Red.). Det nye barnevernet. Oslo: Universitetsforlaget. 161-191.

Fløtten, Tone (2013). Barnefattigdom. I Tone Fløtten (Red.) Barnefattigdom. Oslo: Gyldendal Akademisk. 15-24.

Fløtten, Tone & Grødem, Anne S. (Red.) (2014). Helhetlig tiltak mot barnefattigdom. FAFO-rapport 2014:18.

Hagen, Gerd (2001). Barnevernets historie – om makt og avmakt i det 20. århundre. Skien: Akribe forlag.

Hyggen, Christer (2015). Unge utenfor utdanning og arbeid i Norden. Utfordringer, innsatser og anbefalinger. København: TemaNord 2015:36.

Hyggen, Christer (2010). Bekjempelse av fattigdom blant barn og unge. Rapport for 2009. Oslo: Fafo-notat 2010/12. Oslo: FAFO.

Kane, Aina A. (2016). Barns menneskerettslige krav på beskyttelse – En sammenligning av juridiske rammer for bekymringsmelding og undersøkelse i Norge og England. Norges Barnevern (93)1, 52 – 67.

Kjønstad, Asbjørn, Syse, Aslak & Kjelland, Morten (Red.) (2017). Velferdsrett I. 5. utg. Oslo: Gyldendal Juridisk.

Kommunal Rapport (2017). Nå har vi 426 kommuner i Norge. http://kommunal-rapport.no/kommunestruktur/2017/01/na-har-vi-426-kommuner-i-norge. Lastet ned 14.08.17.

Kvale, Steinar & Brinkmann, Svend (2015). Det kvalitative forskningsintervju. (3. utg). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Lillejord, Sølvi, Halvorsrud, Kristoffer, Ruud, Erik, Morgan, Konrad, Freyr, Tor, Fischer-Griffiths, Peder, Eikeland, Ole J., Hauge, Trond E., Homme Anne D., Manger, Terje, Kirkebøen, Lars J. & Sandsør, Astrid M.J. (2015). Frafall i videregående opplæring: En systematisk kunnskapsoversikt. Oslo: Kunnskapssenter for utdanning.

Lorentzen, Thomas & Nielsen, Roy A. (2013). Går fattigdom i arv? I Tone Fløtten (Red.), Barnefattigdom. Oslo: Gyldendal Akademisk. 119-139.

Lorentzen Thomas & Nielsen, Roy A. (2008). Går fattigdom i arv? Langtidseffekter av å vokse opp i familier som mottar sosialhjelp. Oslo: Fafo-rapport 2008:14.

NOU 2009:10 (2009). Fordelingsutvalget. Oslo: Finansdepartementet.

Mathiesen, Thomas (2011). Retten i samfunnet: En innføring i rettssosiologi. Oslo: Pax forlag.

Nasjonalbiblioteket (2016). Bibliotekstatistikken for 2015. https://bibliotekutvikling.no/statistikk/statistikk-for-norske-bibliotek/folkebibliotek/. Lastet ned 14.08.17.

Norsk senter for forskningsdata. Personvernombudet for forskning. (2017). Må jeg melde prosjektet mitt? http://www.nsd.uib.no/personvernombud/meld_prosjekt/index.html. Lastet ned 15.08.17.

Oppedal, Mons (2008). Fattige barns rett til økonomisk hjelp. I Ivan Harsløf & Sissel Seim (Red). Fattigdommens dynamikk – Perspektiver på marginalisering i det norske samfunnet. (s. 186-2017). Oslo: Universitetsforlaget.

Oppedal, Mons (2016). Retten til materiell velferd. I Njål Høstmælingen, Elin S. Kjørholt & Kirsten Sandberg. (Red.), Barnekonvensjonen. Barns rettigheter i Norge. 3. utg. (s. 190-204). Oslo: Universitetsforlaget.

Pettersen, Roar C. (2017). Problembasert læring for studenter og lærere. 3. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Sagatun, Åse, Heyerdahl, Sonja, Wentzel-Larsen, Tore & Lien, Lars (2014). Mental health problems in the 10th grade and non-completion of upper secondary school: the mediating role of grades in a population-based longitudinal study. Bio Med Central, The Open Access Publisher 2014:16. https://bmcpublichealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/1471-2458-14-16. Lastet ned 14.08.17.

Statistisk Sentralbyrå (2016). Økonomisk sosialhjelp 2015. https://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/statistikker/soshjelpk/aar/2016-07-05. Lastet ned 14.08.17.

Statistisk Sentralbyrå (2015). Boforhold, levekårsundersøkelsen 2015. https://www.ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/statistikker/bo/hvert-3-aar/2015-11-25. Lastet ned 14.08.17.

Statistisk Sentralbyrå (2012). Barn med hjelpetiltak bor ofte med mor som har dårlig råd. http://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-publikasjoner/barn-med-hjelpetiltak-bur-ofte-med-mor-som-har-daarleg-raad. Publisert 11.12.2012. Lastet ned 14.8.17.

Townsend, Peter (1983) [1979]. Poverty in the United Kingdom. A survey of household resources and standards of living. Harmondsworth: Penguin Books.

Tunestveit, Merete (2013). Eit utematisert, men sjølvsagt fenomen i barnevernet. I Randi Talseth, & Birthe Bratvold. (Red.), Barnefattigdom og utenforskap. Årsrapport om Barn og unges psykiske helse. Oslo: Voksne for barn. 73-88.

Turner, Lena M. & Stefansen, Kari (2011). Boforhold blant lavinntektsfamilier – En gjennomgang av norsk og internasjonal litteratur. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA). https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/krd/vedlegg/boby/rapporter/boforhold_blant_lavinntektsfamilier.pdf. Lastet ned 14.8.2017.

White, Clarissa, Warrener, Martha, Reeves, Alice & La Valle, Ivana (2008). Family Intervention Projects. An evaluation of their Design, Set-Up and Early Outcomes. Rep DCSF-RW047. London: National Centre for Social Research. http://dera.ioe.ac.uk/8578/1/acf44f.pdf Lastet ned 14.8.2017.

Ytrehus, Siri (2004). Barn som lever i fattigdom; hvem er de og hvor bor de? Oslo: FAFO rapport 442:2004.

06.06.2018
04.05.2022 08:10