Velferden utfordres

Anmeldt av
Kjetil A. van der Wel

Om boka

Jon Kvist, Johan Fritzell, Bjørn Hvinden og Olli Kangas (Red.). «Changing social equality, The Nordic welfare model in the 21st century». The Policy Press 2012

ØKENDE INNTEKTSULIKHETER er et internasjonalt fenomen som også gjenfinnes i de nordiske landene. Sammen med indre og ytre pressfaktorer som en aldrende befolkning, økt innvandring og et endret arbeidsliv utfordres de nordiske samfunnenes likhetsideal. «Changing social equality» har som mål å undersøke tilstanden i de nordiske landene sammenlignet med Europa ellers. Heller enn å slå seg til ro med aggregerte mål for inntektsulikhet og økonomisk vekst gjør boka bruk av en bred innfallsvinkel til velferd og sosial ulikhet, og stiller seg dermed i en god nordisk levekårstradisjon. En underliggende dimensjon ved boka er å undersøke om den egalitære ambisjonen som kjennetegner den nordiske velferdsstatsmodellen har spilt fallitt eller er i ferd med å gjøre det.

I INTRODUKSJONSKAPITLET tegner redaktørene for antologien opp noen vesentlige karaktertrekk ved velferdsstatene i de nordiske landene. De mest åpenbare fellestrekkene er innsatsen rettet mot å begrense sosial ulikhet, i tillegg til universalisme, kollektiv finansiering, og høy grad av dekommodifisering (det vil si at velferden i liten grad er avhengig av markedet). Dette er slik vi kjenner det sosialdemokratiske velferdsstatsregimet fra Gösta Esping-Andersens Three worlds of welfare capitalism (Esping-Andersen, 1990). I tillegg er det i følge Changing social equality omfanget av og tilgangen til forskjellige offentlige tjenester som i særlig grad kjennetegner de nordiske landenes velferdsstater sett i relieff til land ellers i verden, ved siden av evnen de nordiske landene har vist til å kombinere likhet og økonomisk vekst.

DE NORDISKE landene har ikke bare en «pasjon for likhet» men også en «pasjon for arbeid» (s. 6). Side om side med sjenerøse trygdeordninger, og de disincentiver til arbeid mange frykter ligger i disse, har de nordiske velferdsstatene en rekke tjenester og ordninger som er rettet mot å stimulere til arbeidsdeltakelse; utdanning, aktive arbeidsmarkedstiltak, barnehager, skatteletter, sosialhjelp, helsetjenester og attføring. I tillegg kommer at de fleste ytelser gis betinget av arbeidsrettet aktivitet. Arbeidslinja og inkluderende arbeidsliv er hjemlige eksempler på at velferd gjennom arbeid er et like stort mål som velferd utenfor arbeid. Arbeid og velferd er på mange måter to sider av samme sak i de nordiske velferdsstatene: skal de være bærekraftige er de avhengig av en bred skattebase. Denne «pasjonen for arbeid» kommer også til uttrykk gjennom holdningsstudier som viser at arbeidsmotivasjonen er høyere i de nordiske landene enn ellers i Europa (se for eksempel Esser, 2005).

DE FLESTE artikkelbidragene i boka belyser spørsmålet om hvorvidt de nordiske velferdsstatene har hatt mer hell med å beskytte mot den internasjonale tendensen til økende sosiale ulikheter enn andre land. Kapitlene tar for seg en rekke ulike utfall; inntektsulikhet (Fritzell m.fl), arbeidsledighet (Hussain m.fl), fattigdom (Fritzell m.fl), sosialhjelp (Kuivalainen og Nelson) og helseulikheter (Bambra). To artikler omhandler oppslutningen rundt den nordiske modellen (Finseraas, Jæger) og ett kapittel tar for seg hvorvidt økt innvandring utfordrer bærekraften til de nordiske velferdsstatene i en litteraturgjennomgang (Gerdes og Wadensjö). Kapitlet til Meagher og Szebehely omhandler barneomsorgspolitikk og bruk av ulike omsorgsformer i ulike land. De fleste artiklene er basert på forskjellige europeiske samlinger av individdata som gir grunnlag for mer sofistikerte analyser av sosial ulikhet enn hva som tidligere har vært mulig med aggregerte datasamlinger. Redaktørene har anlagt et komparativt perspektiv som følges opp i alle kapitler der data tillater det, nemlig å sammenligne på tvers av land, over tid innen land, og over tid på tvers av land (s. 14). Sammen med det brede spekteret av utfall som studeres gir dette grepet analysene, og boka som helhet, styrke og troverdighet.

FUNNENE FRA analysene i boka går i to retninger. På den ene siden viser analysene at de nordiske landene har mindre fattigdom, høyere sysselsetting, og mindre inntektsulikheter, i tråd med regimeteorien om at de nordiske landene utgjør en egen velferdspolitisk familie. På den annen side er den nordiske modellen truet, både av indre og ytre press.

ET EKSEMPEL på den første retningen er kapitlet til Fritzell med flere som viser at inntektsulikhetene er klart lavere i de nordiske landene til tross for en betydelig økning over tid, og særlig det siste tiåret. Økningen skyldes hovedsakelig kapitalinntekter i toppen av inntektsfordelingen. Den rikeste prosentandelens del av den totale inntekten doblet seg fra midten av nittitallet til midten av 2000-tallet i Sverige, Finland og Norge, og var enda sterkere på Island. Også når det gjelder relativ fattigdom framstår de nordiske landene tydelig som en adskilt gruppe. Definert som 60 prosent av median-inntekt er den totale fattigdommen i den nordiske gruppen 11, 5 prosent mot 14,8 i Europa som helhet. I mer begrensede velferdsstater som Storbritannia og Italia er andelen fattige opp mot 20 prosent. Utenfor den nordiske gruppen har Nederland fattigdomsandeler som er lavere enn i de nordiske landene.

NÅR DET gjelder sysselsetting og arbeidsledighet klarer de nordiske landene seg bedre enn de fleste land, men siden midten av nittitallet har også andre europeiske land beveget seg mot det nordiske sysselsettingsmønsteret (Hussain m.fl.). Hussain med flere tar også for seg fattigdom i ulike dynamisk definerte grupper i arbeidsmarkedet, slik som dem som beveger seg fra å være i jobb til å bli arbeidsledig, eller omvendt. Med unntak av de som var langtidsledige var fattigdomsandelene samlet sett lavere i de nordiske landene enn ellers. Norske langtidsledige hadde derimot en svært høy fattigdomsandel, høyere enn alle inkluderte land, med Storbritannia som nummer to. Også fattigdomsandelen blant dem som beveget seg fra arbeid til ledighet var høyere i Norge enn i de fleste Europeiske land. Dette kan virke overraskende siden Storbritannia har mindre sjenerøs arbeidsledighetstrygd enn Norge. Som forfatterne selv bare kort nevner (s. 138) er seleksjonsproblemet her relativt stort. Andelen langtidsledige som prosent av alle ledige er kun åtte prosent i Norge, den laveste i Europa, mens den er tre ganger høyere i Storbritannia som har samme ledighetsnivå generelt. Kort sagt er det grunn til å tro at vi her sammenligner ulike grupper. Sammenligner vi derimot Storbritannias fattigdomsandel blant langtidsledige med tilsvarende fattigdomsandeler i Sverige og Danmark, som har lignende andeler arbeidsledige og langtidsarbeidsledige som Storbritannia, er disse klart lavere enn i Storbritannia og mindre enn halvparten så stor i Danmark. Det tyder på at sjenerøsitetsnivået spiller en rolle for fattigdom blant ledige. At forfatterne ikke har kontrollert for sysselsettings/arbeidsledighets-nivå i den avsluttende regresjonsanalysen av sjenerøsitet og fattigdom i ulike undergrupper virker underlig ettersom dette kunne korrigert bildet noe. Analysen viser for øvrig en negativ sammenheng, men ingen klar klyngedannelse av de nordiske landene.

FLERE UTVIKLINGSTREKK truer eksistensen av en særegen «nordisk» modell. Boka viser blant annet at sosialhjelpen i de nordiske landene er blitt mindre sjenerøs og at flere sosialhjelpsmottakere er fattige nå enn tidligere (Kuivalainen og Nelson). Faktisk er en høyere andel av sosialhjelpsmottakerne fattige i Norge, Sverige, Danmark og Finland enn i Storbritannia og Nederland i 2005 (s. 81). Dels skyldes dette at andelen er blitt kraftig redusert i Storbritannia, men andelene har også vokst jevnt og trutt i de nordiske landene. Dette kan i følge forfatterne tyde på at et av de fremste kjennetegnene ved den nordiske modellen – dens evne til å ta hånd om samfunnets svakeste – er i ferd med å bli historie.

Videre viser kapitlet Fritzell med flere at de nordiske velferdsstatene ikke utmerker seg ved sin evne til å sikre levekårene til innvandrergrupper i samfunnet. Andelen fattige blant innvandrere som er født utenfor EU er faktisk minst like høy eller høyere i de fleste nordiske land sammenlignet med snittet for Europa. Tendensen er for øvrig at de nordiske velferdsstatene er «flinkere» til å ta vare på «gamle» risikogrupper (familier, enslige foreldre, barn, gamle) enn «nye» risikogrupper (enslige voksne og innvandrere).

CHANGING social equality har gjort plass til et kapittel som tar for seg helse, et annet sentralt levekårsgode som er sosialt ulikt fordelt. Helseulikheter er et forholdsvis nytt tema i velferdsstatsforskningen, og for så vidt også et relativt nytt satsingsområde for velferdsstaten. Hovedspørsmålet er om de egalitære og fattigdomsreduserende nordiske velferdsstatene også har oppnådd å skape mindre ulikheter i helse mellom sosioøkonomiske grupper enn andre land. Fordi inntekt, arbeid, oppvekstsvilkår og utdanning er velkjente «sosiale helsedeterminanter» kunne en tenke seg at det hang slik sammen, ettersom målet med velferdsstatene er å bedre levekårene nettopp gjennom å sikre en jevnere fordeling av disse ressursene. Resultatet av oppsummeringen til Bambra er i tråd med andre nylige litteraturoppsummeringer, nemlig at det er få tegn til at helseulikhetene er mindre i de nordiske landene enn i andre europeiske land. Dette paradoksale funnet er et «public health puzzle», en folkehelsefloke, som videre forskning vil forsøke å løse. Det framkommer ellers i dette kapitlet at de nordiske landene likevel kommer temmelig godt ut av sammenligninger av andeler syke blant lavere sosioøkonomiske klasser, generell forventet levealder, og særlig når det gjelder spedbarnsdødelighet. Bambra konkluderer derfor med at en sannsynlig konsekvens av en redusert velferdsstat nok vil bli økte sosiale ulikheter i helse, slik man har sett andre steder.

TRE AV DE åtte ikke-redaksjonelle kapitlene i boka omhandler den nordiske modellens levedyktighet, demokratisk (Finseraas, Jæger) eller økonomisk (Gerdes og Wadensjö). Kort oppsummert finner Finseraas at innvandring i seg selv ikke truer oppslutningen rundt omfordelende politikk, men at høy arbeidsledighet blant innvandrere representerer en mulig trussel for støtten til venstreorienterte partier. Jæger finner, i motsetning til tidligere studier, at støtten for en omfattende («unconditional») velferdsstat er størst i de nordiske landene, men også høy i de sør-europeiske landene. I Norge har andelen som støtter en slik velferdsstat også holdt seg stabil og høy (75 prosent) siden 1990. Gerdes og Wadensjö finner at innvandring neppe representerer en økonomisk trussel mot velferdsstaten. Disse tre kapitlene er utvilsomt interessante og meget viktige bidrag i seg selv, og kunne vært et godt utgangspunkt for en egen antologi. I den foreliggende antologien er jeg imidlertid usikker på om disse temaene skulle vært så bredt representert.

HOVEDSPØRSMÅLET i boka er: «Are the Nordic countries stemming the tide of inequality better, worse or perhaps just differently than other countries?» Fokuset er på sosiale ulikheter i levekår og livssjanser. Etter min mening burde da antologien satt av mer plass til flere utfall, slik som arbeid og sosial deltakelse, i tillegg til de utfall som er behandlet; fattigdom, inntektsulikhet, helse og bruk av omsorgtjenester for barn. Velferdspolitikkens forhold til arbeidsmarkedet og tilgangen til arbeid som et sosialt ulikt fordelt levekårsgode, er utilstrekkelig behandlet. (Men ettersom dette er mitt eget forskningsfelt kan nok dette savnet være mindre hos andre lesere). Kun ett kapittel berører dette emnet (Hussain m.fl), og der er hovedfokuset på fattigdom blant ulike grupper arbeidsledige. At temaet er tatt opp i innlednings- og avslutningskapitlene på en bredere måte (s. 6-8, 204-5) enn i det enkelte nevnte kapitlet indikerer imidlertid at temaet kanskje burde vært gitt mer plass. Viktige trygdeordninger som sykelønn og uføretrygd, og de respektive stønadspopulasjoner og deres levekår, er heller ikke omtalt i boka til tross for at dette er et brennhett tema, i hvert fall her i Norge. Det burde også vært brukt mer plass på å studere effekten av offentlige tjenester. Betydningen av disse løftes fram på side 5, men behandles deretter kun i form av barneomsorg i kapittel 5. Eldreomsorg, utdanningspolitikk, rehabilitering, og aktive arbeidsmarkedstiltak er temaer som er helt fraværende. De skandinaviske landene har også fått mye internasjonal oppmerksomhet rundt sin omfattende bruk av aktive arbeidsmarkedstiltak, noe som heller ikke tas opp i boka.

CHANGING social equality er likevel en viktig bok. Viktig fordi den bidrar i en sentral velferdspolitisk debatt om hvorvidt den nordiske modellen er gått ut på dato, at den ikke lenger oppfyller sine viktigste funksjoner. Hovedbildet bekrefter ikke denne oppfatningen, tvert i mot. Men boka viser også at velferdsstaten ikke fungerer like bra for alle; sosialhjelpsklienter og innvandrere kommer dårlig ut. Dette er tankevekkende. Changing social equality er også en vektig bok fordi den gjennomgående baserer seg på grundige empiriske komparative analyser heller enn fragmentariske aggregerte sammenligninger. Dette gir boka soliditet og troverdighet. Boka er egnet til å informere offentlige beslutningstakere, har mange kapitler som nok kan passe godt inn på pensumlister innen sosialpolitikk og sosiologi, og vil nok også være et hyppig referansepunkt for videre forskning på den nordiske modellen og dens konsekvenser for sosial likhet.