Trygdesystemets mange utfordringer i dagens Norge

Anmeldt av
Thonette Myking

Førsteamanuensis i sosialt arbeid, Institutt for sosialfag, Universitetet i Stavanger

Om boka

Ann-Helén Bay, Anniken Hagelund og Aksel Hatland (red.) (2015). For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger.Oslo: Cappelen Damm Akademisk

Det begynner å bli noen år siden Gösta Esping-Andersens (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism ble publisert. Her beskriver han flere idealtyper av velferdsstatlige regimer. De skandinaviske landene utgjør det han betegner som «social democratic». Dette regimet kjennetegnes ved at staten griper inn for å sikre et velfungerende lønnsarbeidsmarked, samtidig som det også utvikles statlige ytelser for dem som ikke får tilgang til lønnsarbeidsmarkedet. Det som har kjennetegnet de skandinaviske velferdsstatene, er at de har hatt stor oppslutning fra befolkningens side. I Europa har velferdsforskning, og trygdeforskning som en del av denne, fått en betydelig oppblomstring, ikke minst som et resultat av utviklingen av arbeidslinja i Europa (Lødemel & Trickey, 2001). I Norge har forskning som berører trygdeforvaltningen fått en sterkere posisjon etter at Nav-reformen ble iverksatt fra 2006.

BOKA For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger er et eksempel på trygdeforskningens viktige funksjon i dag. Forfatterne påpeker at etableringen og institusjonaliseringen av arbeidslinja har gjort det nødvendig å utforske hvilke mekanismer som bidrar til at personer i arbeidsfør alder får tilgang til lønnsarbeidsmarkedet eller støtes ut fra det. Med et økende antall personer på helserelaterte ytelser, en restrukturering av lønnsarbeidsmarkedet og en økt arbeidsinnvandring fra mange land i EU, utfordres den skandinaviske og den norske velferdsmodellen i dag. Det er spenningene mellom ulike typer utfordringer denne boka tar tak i.

De 13 forfatterne har solid vitenskapelig bakgrunn fra statsvitenskap, sosiologi, juss, samfunnsøkonomi, profesjonsforskning og filosofi. Alle har bidratt til utviklingen av både nasjonal og internasjonal velferdsforskning.

FOR Å BELYSE de valgte problemstillingene har bidragsyterne trukket veksler på nyere trygdeforskning, utviklet både nasjonalt og internasjonalt. Denne boka er derfor en gave til andre forskere som ønsker å få en oversikt over en betydelig trygdeforskning som foregår i Norge. Den er også svært nyttig for studenter innenfor velferdsyrkene. Sist, men ikke minst, er publikasjonen nødvendig for politikere og offentlige ansatte som skal ta avgjørelser som gjelder trygdesystemets og velferdsstatens videre utvikling. Publikasjonen som helhet er skrevet i et lettfattelig språk. Dermed er den også lesbar for alle som berøres av trygdesystemet på en eller annen måte. Og i Norge gjør vi alle det i løpet av livet.

I det første kapitlet løfter Ann-Hélen Bay, Anniken Hagelund og Axel West Pedersen fram sentrale trygdepolitiske dilemmaer som den norske velferdsstaten i dag står overfor. Dermed bringes vi som lesere inn i dagsaktuelle konfliktlinjer. Én konflikt er hvordan det offentlige kan sikre at ytelser som utbetales til enkelte grupper, oppleves som rettferdige både for dem som mottar dem, og for dem som ikke har tilgang til den enkelte ytelse. Et annet konfliktområde er fenomenet arbeidslinje. I flere kapitler drøftes arbeidslinjas funksjon, og for hvem den fungerer. Ett spørsmål som stilles, er om det er riktig at det skal stilles vilkår overfor arbeidsledige som en forutsetning for å motta en offentlige ytelse.

De 13 forfatterne har ulik faglig bakgrunn og utforsker derfor like fenomener ut fra flere faglige ståsteder. Anders Molander og Gaute Torsvik utdyper velferdsytelsenes legitimitet. På den ene siden får vi presentert empirisk forskning som problematiserer resultatene av obligatorisk aktivering. På den annen blir vi presentert for forskning som viser til aktiveringspolitikkens positive effekter. En slik effekt er hvordan aktivering av arbeidsledige nettopp kan bidra til å opprettholde ytelsens legitimitet.

Enkeltytelsers gradsforskjell når det gjelder legitimitet problematiseres deretter av Ann-Hélen Bay og Axel West Pedersen. De har sett på sammenhengen mellom hvem som får tilgang til den enkelte ytelse og graden av legitimitet denne ytelsen har. Forfatterne stiller spørsmålet om trygdesystemet er middelklasse-orientert fordi enkeltindividers risikoprofil er så avgjørende for hvilke ytelse som har oppslutning. Således er kanskje sosialhjelp den ytelsen som har minst oppslutning i befolkningen, og som dermed fort kan koples til spørsmålet om verdige og uverdige trengende.

FRA ET OVERORDNET funnsnivå handler en stor del av boka om ulike sider ved vårt samfunn som trygdesystemet i seg selv utfordrer. Blant annet gjelder det voksnes plikt til forsørge seg selv gjennom lønnet arbeid. Axel West Pedersen, Henning Finseraas og Pål Schøne har forsket på trygdenes atferdskonsekvenser. De tre forskerne baserer seg på økonomisk teori om arbeidsmarkedsadferd i tillegg til relevante empiriske studier. Deres konklusjon er at økonomiske insentiver kan bidra til å få personer til å arbeide mer, så vel som mindre. Begge deler kan ha positive effekter for både den trygdede selv og for samfunnet som helhet. Ett resultat de presenterer, er en manglende signifikant sammenheng mellom økning i barnetillegget på uføretrygd og trygdeinnstrømming. Det samme gjelder for inngangen av uføretrygdede med innvandrerbakgrunn. Dette er funn som er ganske oppsiktsvekkende, og som muligens kan bidra til å slå i hjel en del myter.

På den annen side stiller Harald Dale-Olsen og Anniken Hageland spørsmål om hvor inkluderende arbeidslivet er for personer med nedsatt funksjonsevne og helseplager. Og de reiser spørsmålet om etterspørselen etter arbeidskraft som i utgangspunktet har nedsatt funksjonsevne, har økt. På tross av en rekke offentlige insentiver kan Dale-Olsen og Hageland ikke vise til forskning som gir et entydig svar på det. Imidlertid kan det se ut til at arbeidsgiveres ansvar for å ta vare på den arbeidskraften som allerede er ansatt, er styrket. Forfatterne argumenterer for at en av årsakene til det kan være IA-samarbeidet. Over tid kan samarbeidet ha ført til endrede holdninger også hos arbeidsgivere.

Nav-reformens implementering fra 2006 innebar en sammenslåing av tre ulike etater; trygdeetat, Aetat og sosialtjenesten. De offentlig ansatte i disse tre etatene hadde ved sammenslåingen ulik faglig bakgrunn og kompetanse. Imidlertid har en overordnet ideologi knyttet til arbeidslinjas institusjonalisering resultert i en mer tverrgående kompetanse som skal utøves likt av de ansatte, som Hagelund og Terum, med utgangspunkt i Lipsky (1980), kaller frontbyråkrater. I dag utrykkes denne kompetansen i form av en ny veilederrolle. Ifølge Hagelund og Terum bør Nav for framtiden i mindre grad vektlegge frontbyråkratenes utdanningsbakgrunn og i økt grad ta styringen over deres videre kompetanseutvikling (s. 151). En interessant konklusjon som jeg vil komme tilbake til.

Ikke uventet tar den siste delen av boka opp det norske trygdesystemets utfordringer i en internasjonal sammenheng. Erling Barth, Kalle Moene og Axel West Pedersen utforsker trygd og sysselsetting i et internasjonalt perspektiv. Forfatterne holder fast på en sentral problemstilling som går igjen som en rød tråd i hele boka, forholdet mellom trygd og sysselsetting.

GJENNOM Å SE det norske trygdesystemet i et internasjonalt perspektiv klarer de også å tydeliggjøre det norske trygdesystemets funksjon og resultat. Mens Norge på den ene siden har gode trygdeytelser, har vi gjennomgående like høy sysselsetting som andre land med svakere trygdesystemer. Én konklusjon er at i Norge har vi sterke økonomiske insentiver for å være i lønnet arbeid, samtidig som det foreligger en sterk ideologi knyttet opp mot selvforsørging. Så spørs det da om det norske trygdesystemet kan overleve i møte med et europeisk lønnsarbeidsmarked og økt arbeidsinnvandring. Anne Skevik Grødem belyser en rekke utfordringer koblet til et slikt tema. Det er også disse utfordringene Ann-Hélen Bay, Anniken Hagelund og Aksel Hatland følger opp i det siste kapittelet.

Samlet sett er denne boka svært grundig, seriøs og godt vitenskapelig forankret. Jeg leser bokas intensjon som et forskningsbasert bidrag til å belyse muligheter og utfordringer ved det norske velferdssystemet. Samtidig har den en klar intensjon om å slå hull på en del myter om «trygdemisbruk».

Har boka så noen svakheter? Det kommer an på øyet som ser. Som feministisk marxist, sosialantropolog og sosionom, vil jeg peke på én svakhet som kommer til uttrykk på ulike måter: En feministisk kritikk som har gjort seg gjeldene innenfor vitenskapssamfunnet de senere årene, er påpekningen av at den enkelte forskers (eller forskerfelleskapets) vitenskapelige posisjon skaper grunnlag både for det en ser og det en ikke ser (Harding, 1991, 2008). En mer refleksiv tilnærming forutsetter blant annet en mer eksplisitt synliggjøring av den empiriske og analytiske fortolkningsramme en anvender. Denne boka mangler etter min vurdering en slik eksplisitt synliggjøring. Eksempelvis slår Bay, Hagelund og Pedersen fast følgende: «Trygdesystemet er et historisk kompromiss mellom motstridende interesser og verdier. Det er først og fremst et forsikringssystem.» (s.11). En forsker med kapitalismen som eksplisitt empirisk og analytisk fortolkningsramme ville problematisert spørsmålet om trygdesystemet som kun et forsikringssystem. I så tilfelle ville vedkommende også stilt spørsmålet om for hvem? Jessop problematiserer eksempelvis i sine publikasjoner den kompleksiteten av samfunnsmessige funksjoner som både velferdsstatene og trygdesystemene har i dag (1999, 2002, 2016).

I ET ANNET KAPITTEL om arbeidsgivere og arbeidslinje løfter Harald Dale-Olsen og Anniken Hagelund fram empiriske data som viser liten effekt av offentlige insentiver til arbeidsgivere når det gjelder nyansettelser av personer med redusert funksjonsevne og helserelaterte plager (s.107-130). Samtidig dokumenterer forfatterne at flere fast ansatte både i privat og offentlig sektor med redusert arbeidsevne får tettere oppfølging av arbeidsgivere. Det er ikke noe galt i en slik beskrivelse, men burde ikke forfatterne i større grad stilt kritiske spørsmål til disse endringene? Kan det være at trygdesystemet og trygdeforvaltningen også bidrar til offentlig legitimerte utstøtingsprosesser av arbeidskraft fra lønnsarbeidsmarkedet?

Som sosialantropolog undrer jeg meg over at en i innledningskapittelet heller ikke presiserer at det norske velferdssystemet består av flere funksjoner og intensjoner enn kun trygdesystemet. Selv om en i denne publikasjonen har valgt å fokusere på trygdesystemet, burde konsekvensene av en slik avgrensing vært påpekt. En mulig manglende vektlegging av en slik konsekvens legitimerer en form for reduksjonisme som jeg ser i kapitlet til Hagelund og Terum (s.131-152). Sosialarbeideres funksjon på sosialkontor har i etterkrigstiden vært å gjennomføre den delen av offentlig sosialpolitikk som skulle bistå de mest sårbare i samfunnet. Når offentlig sosialpolitikk fra statlige myndigheters side endres til å bli synonymt med arbeidslinjas kobling til trygdeytelser, utfordres spesielt denne gruppen av offentlig ansatte (Myking, 2015). Samtidig utfordres også de gruppene i vårt samfunn som ikke først og fremst har behov for lønnet arbeid, men som primært har behov for andre sosialpolitiske tiltak (Myking, 2015). Kan et samlebegrep som frontbyråkrat også fungere tilslørende?

I BOKAS EPILOG uttrykker redaktørene at «Trygdesystemet må ikke undergrave forutsetningene for en velfungerende markedsøkonomi, men skal samtidig kompensere grupper som er tapere i konkurransen på markedet» (s.193). På tross av at de 13 bidragsyterne har ulike faglige ståsteder, framstår de ut fra mitt ståsted som sterke forsvarere av det som Esping-Andersen (1990) betegner som det «the social democratic» velferdsregime, og som Jessop (1991) betegner som den keynesianske velferdsstaten. Ifølge en rekke forskere bidro den sosialdemokratiske og keynesianske velferdsstaten i Skandinavia til å avgrense kapitalismens ideologi og logikk i etterkrigstiden. Blant annet skyldtes det at en rekke av velferdssystemets tjenester og ytelser ikke fulgte en markedsøkonomisk logikk (Esping-Andersen, 1990, 2009; Jessop, 1999, 2002, 2016; Mischa,1999). I Norge har en rekke forskere påpekt det samme om den norske velferdsstaten (Halvorsen, 2005, 3 utg.; Midré, 2001, 2 utg.).

Halvorsen (2005) påpeker at offentlig sosialpolitikk i Norge har muliggjort en annen form for logikk enn den markedsøkonomiske; «Dét er en politikk som tar sikte på en annen fordeling av goder og byrder enn det markedsløsninger ville gi» (Halvorsen, 2005, s.19). Med økt samspill mellom statlig, nasjonal og internasjonal kommersialisering av offentlige tjenester kan en imidlertid stille spørsmål om Norge er i ferd med å støtte opp om et Europa som går i en mer statlig kapitalistisk retning (Myking, 2015). Det gjelder også de sosialdemokratiske velferdsstatene (jvf. Esping-Andersen, 2009; jvf. Jessop, 2002, 2016). Det kan innebære at velferdsstatene transformeres fra å ha en avgrensningsfunksjon mot kapitalismens ideologi og logikk til å få en sterkere funksjon av å opprettholde og utvikle kapitalismen. Dette er noe som ikke minst Jessop påpeker (2002, 2016). En slik funksjon berører i aller høyeste grad også trygdesystemet.

For mange på trygd? Velferdspolitiske spenninger inngår i en trygde-politisk debatt. Den kan anbefales og er et forskningsbasert bidrag som berører også den norske velferdsstatens framtid. Boka er absolutt verdt å lese.