Sosiale entreprenørers samarbeid med norske kommuner om å løse sosiale problemer

Kjersti Isaksen

Phd-stipendiat Innovasjon i tjenesteyting, offentlig og privat, Høgskolen i Innlandet, Lillehammer

kjersti.isaksen@inn.no

Artikkelreferanse

Kjersti Isaksen (2022). Sosiale entreprenørers samarbeid med norske kommuner om å løse sosiale problemer. Fontene forskning, 15(1), 62-75.

Artikkel i PDF

Les artikkel i PDF-format

Velferdssamfunnet møter utfordringer som offentlig sektor ikke kan løse alene (Kommunal- og moderniseringsdepartementet [KMD], 2017). I mange sammenhenger gis det uttrykk for at offentlig sektor må samarbeide med andre aktører for å møte innbyggernes behov for velferdstjenester (Kommunal- og moderniseringsdepartementet [KMD], 2020; Torfing et al., 2020). I Norge har myndighetene fra 2015 tatt politiske initiativ for å involvere sosiale entreprenører som en ressurs for å fremme nytenkning og innovasjon i offentlig sektor (Eimhjellen & Loga, 2016). En slik strategi kan sees i lys av nyere offentlig innovasjonsforskning som blant annet er opptatt av at omstilling og innovasjon bør skje som samarbeidsdrevet innovasjon, der aktører med ulike ressurser går sammen om å skape nye og treffsikre løsninger. Innovasjonskraften oppstår når aktører med ulike perspektiver og kompetanser går sammen om å «tenke ut av boksen» (Torfing, 2019), utfordrer hverandre og oppnår noe mer enn det som ville vært mulig på egenhånd. Kommunene er oppfordret til å samarbeide med sosiale entreprenører for å bli mer innovative i måten de håndterer sine oppgaver på (KMD, 2017, 2020). Det er innenfor den kommunale tjenesteproduksjonen mange sosiale entreprenører har sitt nedslagsfelt (Brøgger, 2017). Det har vist seg langt enklere å ønske bidrag fra denne gruppen enn å få det til i praksis (Kobro et al., 2017).

Sosiale entreprenører brukes i artikkelen om enkeltpersoner eller virksomheter bestående av flere personer, som tar tak i sosiale problemer og bidrar til å utvikle nye løsninger (Ferd sosiale entreprenører, u.å.). Sosial verdiskapning står i sentrum for aktiviteten, men entreprenørene motiveres også av å bygge opp en forretningsmodell som kan gjøre virksomheten levedyktig og bærekraftig (Loga et al., 2016). Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2017) skriver at «Sosiale entreprenører ofte utfordrer den bestående tenkningen og tradisjonelle arbeidsmåter. Dette åpner opp for nye muligheter med innovativ kraft». De første studiene av samspillet mellom sosiale entreprenører og offentlige aktører i Norge strekker seg tilbake til 2010. Kunnskapsutvikling om dette fenomenet stammer hovedsakelig fra oppdragsforskning som er publisert i rapportformat i løpet av de seneste årene (Aksnes et al., 2020; Kobro et al., 2017; Loga et al., 2016). Oppdragsforsking indikerer et behov for denne typen kunnskap. Med bakgrunn i en kvalitativ dybdestudie av samarbeidet mellom en norsk kommune og sosiale entreprenører utforsker jeg i denne artikkelen hvordan forskjellige tankemønstre utspiller seg i utviklingen av nye sosiale velferdsløsninger for barn og unge. Tankemønstre er her forstått som sosialiserte referanserammer som ligger til grunn for handling og som påvirker hvordan vi tolker og forstår verden (Mezirow, 2000). I artikkelen vil jeg drøfte følgende problemstilling: Hvordan erfarer sosiale entreprenører samarbeid med norske kommuner, og hvordan opplever de eventuelle hindringer for samarbeid?

Studien vektlegger entreprenørenes vurderinger og perspektiver. Den bidrar til ny empirisk kunnskap om hvordan sosiale entreprenører opplever møtet med det eksisterende velferdssystemet. Artikkelen belyser hva som er drivere og barrierer for samarbeidsbaserte velferdstiltak i møte mellom offentlige aktører og sosiale entreprenører.

TEORI OG TIDLIGERE FORSKNING

I vestlige velferdsstater er både staten, markedet og sivilsamfunnet leverandører av velferdstjenester (Esping-Andersen, 1990). Ansvarsdelingen mellom de ulike leverandørene varierer. Sektorene er definert gjennom hver sine verdier og rasjonalitet (Loga et al., 2016). I Norge er offentlig sektor den sentrale velferdsleverandøren (Brøgger, 2017). Sektoren har tradisjonelt vært tuftet på en byråkratisk rasjonalitet. Den byråkratiske rasjonaliteten innebærer likebehandling og at etterlevelse av regelverk skal sikre standardisert saksbehandling og oppgaveutførelse. Skriftlighet er den sentrale formidlingsmekanismen og byråkratene skal ikke la personlige hensyn eller preferanser spille inn i avgjørelsesprosesser (Thornton et al., 2012). Nå utfordres de offentlige velferdstjenestene både på kapasitet og behov for nytenkning (Hartley et al., 2013; KMD, 2020), og enkelte hevder at det eksisterende velferdstilbudet er for lite brukertilpasset (Cottam, 2018; Osborne & Strokosch, 2021). For å møte noen av disse utfordringene etterlyses bedre ressursutnyttelse på tvers av tradisjonelle skillelinjer, et løsningsforslag som plasserer seg innenfor perspektiver om samarbeidsdrevet innovasjon. (Hartley et al., 2013, s. 826). Samarbeidsdrevet innovasjon bygger på samstyring. Med samstyring menes her en nettverksbasert styringsform som involverer aktører på tvers av grensene mellom stat, marked og sivilsamfunn, slik at staten kan samarbeide med andre aktører om å realisere politiske initiativ som de ikke makter å realisere alene. Samstyring skjer gjennom strukturer hvor ulike, men mer eller mindre likeverdige aktører er gjensidig avhengige av og opplever gjensidig nytte av hverandre (Røiseland & Vabo, 2016). Samstyring er preget av ikke-hierarkiske strukturer og tillitsbasert samhandling. I et samstyringsperspektiv blir kompleksitet og fragmentering med silotenkning og enhetsegoisme regnet som selve problemet. Løsningen er multi-aktørsamarbeid med vekt både på prosess og resultat (Hartley et al., 2013). Sosiale entreprenører er spesielt relevante i en slik kontekst. De er omtalt som bro- og sektorbyggere, delvis fordi de kombinerer tankemønstre og handlingsmåter som tradisjonelt har tilhørt hver av de tre samfunnssektorene, stat, marked og sivilsamfunn.

Det overordnede innovasjonsmålet for offentlig sektor er offentlig verdi (opprinnelig fra det engelske begrepet Public Value (Moore, 1995)), det vil si å skape løsninger som har verdi for fellesskapet og som fellesskapet verdsetter (Benington, 2009). Privat sektor fokuserer på å skape privat verdi. Sosiale entreprenører utfordrer tanken om profittmaksimering som eneste hensikt med private bedrifter. Det sosiale engasjementet som driver entreprenørene, er på linje med idealismen i frivillig sektor, men kombineres med økonomiske mål og interesser. Først kommer ønsket om sosial verdiskapning, deretter behovet for å være så kommersiell at virksomheten blir levedyktig og bærekraftig (Brøgger, 2017). Denne kombinasjonen av sosial verdiskapning og å være kommersiell innebærer at entreprenørene delvis må forholde seg til motstridende rammebetingelser og verdisyn. En slik kombinasjon kan fungere som katalysator for innovasjon ved at nye produkter og tjenester skapes og baner vei for nye organisasjonsformer (Mair et al., 2015).

Det samarbeidsdrevne innovasjonsperspektivet bygger på ideen om at både offentlige og private aktører kan bidra til, og sannsynligvis vil være motivert til, å samarbeide om å skape offentlig verdi (Hartley et al., 2013; Torfing, 2019; Torfing et al., 2020). Sinclair et al. (2018) hevder imidlertid at egeninteresse og et instinkt for å bevare egne institusjoner fremstår som en begrensning for offentlige virksomheters samhandling med sosiale entreprenører. Samtidig kan samarbeidsdrevet innovasjon fremstå som et paradoks. Mens samarbeid fungerer best for homogene aktører, det vil si aktører med en viss likhet, trigges innovasjon av heterogenitet, ved at ulike erfaringer, synspunkter og ideer kompletterer og forstyrrer hverandre (Torfing, 2019). Det betyr at uforenelige forståelsesrammer, mangfold og ulikhet kan kollidere med behovet for å bygge et felles grunnlag (Hartley et al., 2013). Sørensen og Torfing (2011a) beskriver tre betingelser for å realisere samarbeidsdrevet innovasjon; samarbeid, transformativ læring og felles eierskap.

Samarbeid

Et reelt samarbeid mellom aktørene er nødvendig for å utveksle informasjon, koordinere aktiviteter og kritisk bearbeide og reformulere løsninger på et tverrfaglig grunnlag. Denne formen for samarbeid kan ifølge Sørensen & Torfing (2011a) lede til utvikling av kreative ideer og løsninger. Deltagerne i samarbeidet må erkjenne at det ikke nytter å fortsette i det samme sporet. Gjensidig forventningsavklaring til samarbeidets felles målsetting og nye løsninger er avgjørende for å danne en samarbeidsplattform (Sørensen & Torfing, 2011b). Uenigheter kan tjene kreativitet, men motsetningene må ikke være for store (Rønning, 2021). Dette dilemmaet mellom nærhet og avstand drøftes av Boschma (2005) på tvers av dimensjonene kognitiv, organisatorisk, sosial, institusjonell og geografisk nærhet. Han konkluderer med at både for mye og for lite nærhet utgjør et problem i lærings- og innovasjonsprosesser.

Transformativ læring

Transformativ læring er læringsprosesser med vekt på kritisk refleksjon, som stiller spørsmål ved partenes underforståtte antakelser og deres stilltiende aksept av etablerte standarder, dogmer og vaner. Læringsformen er viktig fordi utveksling av forskjellige erfaringer, ideer og meninger har en tendens til å forstyrre den etablerte praksisen og dens underlag (Sørensen & Torfing, 2011a). Slik blir det mulig for deltakerne å se nye handlingsmuligheter og endre tankemønster. En begrensning er at søking etter nye løsninger lett kan føre til bekreftelse av vante forestillinger og tankemønstre, og dermed bidra til å bevare status quo (Mezirow, 2000).

Felles eierskap

Selve eksistensen av, eller opplevd behov for, innovasjon er en implisitt kritikk av antatte mangler ved eksisterende tilbud (Sinclair et al., 2018). Implementering av nye ideer krever derfor enighet om det nye konseptet, villighet til å utveksle ressurser og en mulighet for at alle parter i fellesskap kan ta æren for en eventuell suksess (Sørensen & Torfing, 2011b). Felles eierskap er viktig fordi motstanden mot endring reduseres når alle parter tar ansvar for innovasjonen og forplikter seg til å gjennomføre sin del. Felles eierskap gir samtidig mer bærekraftige løsninger fordi partene føler seg forpliktet til å stå ved og å forsvare tiltak der de selv har vært deltakere i prosesser basert på transparente normer og regler (Sørensen & Torfing, 2011a).

De tre betingelsene for å realisere samarbeidsdrevet innovasjon, samarbeid, transformativ læring og felles eierskap, tjener som omdreiningspunkter for å drøfte om ulike tankemønstre og ulike institusjonelle rammebetingelser påvirker muligheten for at sosiale entreprenører og kommunale aktører kan realisere politiske mål om tverrsektorielt samarbeid.

METODE

Denne artikkelen er basert på den siste av totalt tre delstudier i et større kvalitativt doktorgradsstudium. Gjennom studien har jeg fulgt en stor norsk bykommune i deres arbeid med sosiale entreprenører. Jeg deltok over en treårsperiode (2017-2020) som observatør, og intervjuet kommunalt ansatte i ulike roller om kommunens arbeid med sosiale entreprenører. Kommunen har over 100.000 innbyggere og relativt god økonomi. Kommuneledelsen vedtok i 2016 å samarbeide med sosiale entreprenører for å invitere til nytenkning og øke innovasjonskapasiteten. De opprettet et fond for forskning og innovasjon. To millioner kroner skulle årlig gå til samarbeid med sosiale entreprenører. Dette arbeidet ble forankret i kommunens strategi og handlingsplaner.

Forebygging av press, stress og utenforskap var vektlagt i tiltaksplanen, som var politisk vedtatt. Denne skulle være retningsgivende for kommunens prioriteringer. Kommunen hadde også etablert satsningen «sammen for barn og unge», rettet mot bedre samhandling og samordning i det forebyggende arbeidet for barn og unge. På denne bakgrunnen valgte kommunen å samarbeide med sosiale entreprenører som jobbet med livsmestrende tiltak for ungdom rettet mot ensomhet, angst, stress, press, utenforskap og rus. Kommunen ble valgt fordi forholdene for å lykkes med innovative entreprenørsamarbeid her lå til rette. Politiske ledere kan ha ideer om at offentlig sektor ikke levner rom for sosiale entreprenører, men i denne kommunen var både den politiske og den administrative ledelsen positiv til å samarbeide med sosiale entreprenører. Her var det med andre ord grunn til å trekke slutninger av typen «er det et sted de skulle kunne lykkes, så er det her» (Flyvbjerg, 2006).

Jeg vil benytte to konkrete samarbeidsprosjekter fra denne kommunen for å illustrere hvordan samarbeid mellom en kommune og sosiale entreprenører kan fungere i en testfase.

Samarbeidsprosjekt 1 (skoleprosjektet):
Mestringsmetodikk som verktøy for å trygge skoleelever

Kommunens uttalte satsing på sosiale entreprenører, og ønsket om samhandling for barn og unge, førte til at en sosial entreprenør kontaktet skoleledelsen i kommunen. Entreprenøren skisserte hvordan de jobbet med å trygge barn som slet med stress, hverdagsmestring og psykososial tilpasning og fortalte at kontaktpersonen i skoleledelsen virket svært positiv til opplegget. Skolelederen ga klarsignal til å kontakte og teste ut tiltaket ved kommunens ungdomsskoler. 13 av 14 ungdomsskoler ble med i utprøvingen, som skjedde over en periode på to år. En ekstern forsker dokumenterte at elever, lærere, helsesøstre og foreldre rapporterte om positiv forandring for elevene (Hjellset, 2019). Tanken fra entreprenørens side var å kurse lærerne slik at kommunen selv skulle kunne bruke samme metodikk overfor flere elever dersom metodikken fungerte.

I starten tok entreprenøren lite betalt for tjenesten. De opplevde det som raust av kommunen å stille som testkommune. Samtlige informanter fra kommunen ga uttrykk for at entreprenøren leverte et godt tilbud til elevene, et tilbud som samtidig løste et behov skolene kjente på. Skolene benyttet derfor tilbudet så lenge det kostet lite. Entreprenøren fortalte at alt var gøy så lenge leveransen var gratis, men at flere utfordringer oppstod da de så seg nødt til å ta egenandeler.

Samarbeidsprosjekt 2 (sykehjemssektoren): Spleiser unge uten jobb med ensomme eldre

Kommunalområdet for helse og sosial hadde som oppdrag å utvikle et prosjekt i samarbeid med sosiale entreprenører for å forebygge og møte ensomhet blant eldre. Prosjektkoordinatoren kontaktet en sosial entreprenør som skapte relasjoner mellom ungdom og eldre. Entreprenøren hadde erfart at det var utfordrende for mange unge å få en fot innenfor arbeidslivet, samtidig som det manglet naturlige møteplasser mellom gamle og unge. Konseptet gikk ut på å ansette lokale ungdommer, deriblant ungdommer kommunen allerede fulgte opp i forbindelse med utenforskap, og å skape aktivitet i møte mellom generasjonene. Kommunens kostnadsramme for prosjektet var 100.000 kroner (innvilget fra innovasjonsfondet) helt fra de kontaktet entreprenøren. Ungdommer startet med aktiviteter for beboere på to sykehjem så snart kommunen hadde avklart sine ønsker og forhandlet frem en samarbeidsavtale med entreprenøren. Entreprenørens kartlegging blant sykehjemspersonalet og ungdommene tydet på at tiltaket fungerte, beboerne på sykehjemmene hygget seg og så frem til aktivitetene.

Prosjektmidlene tok slutt etter ett år. Entreprenøren ble oppfordret av virksomhetslederen til å kontakte navngitte lokalpolitikere med spørsmål om hvordan de kunne finansiere tiltaket videre. Leveransen opphørte da entreprenøren fikk svar om at tiltaket hadde fungert etter hensikten, men at politikerne mente det var utfordringer i forbindelse med anskaffelsesreglementet fordi prosjektet hadde kjøpt for mer enn terskelverdi. Offentlige innkjøps-enheter; her kommunen, kan kjøpe en vare eller tjeneste for inntil 100.000 kroner uten å avholde en konkurranse. Ved denne terskelverdien slår regelverket for offentlige anskaffelser inn, og oppdragsgiver må påse at prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet etterleves (Ferd Sosiale entreprenører, u.å.).

Datainnsamling/utvalg

Resultatdelen bygger på dybdeintervjuer med fem sosiale entreprenører, tre kvinner og to menn. Entreprenørene i skoleprosjektet hadde pedagogfaglig utdanning. Tre av informantene representerte de beskrevne samarbeidsprosjektene. De to siste samarbeidet med kommunen om livs- og stressmestring for unge i alderen 16-30 år. Informantene ble valgt fordi de 1) representerte tiltak som svarte til kommunens satsingsområde «sammen for barn og unge» og 2) kan sies å være representanter for oppfatninger de delte med flere sosiale entreprenører kommunen samarbeidet med. Den helhetlige og nyanserte innsikten jeg opparbeidet gjennom å observere kommunens arbeid dannet utgangspunkt for å intervjue entreprenørene basert på en semi-strukturert intervjuguide. Semi-strukturerte intervjuer er fleksible og informantene oppmuntres til å utdype og begrunne sine svar (Repstad, 2007). Entreprenørene var i intervjusituasjonene opptatt av å sammenligne erfaringer fra samarbeidet med den konkrete kommunen med erfaringer fra samarbeid i andre kommuner. Alle informantene hadde samarbeidet både med den store kommunen og med flere mindre kommuner. Intervjuene varte mellom 75 og 115 minutter. Jeg brukte digitalt opptaksutstyr og transkriberte intervjuene. Sitatene i resultatdelen er valgt fordi de representerer generelle holdninger blant informantene. Sitatene er merket med nummer 1-5 for å vise hvilken informant som uttrykker hva. Utdypende informasjon om entreprenørene og deres metoder er hentet fra deres hjemmesider.

Analyse

Jeg har utført en empirinær analyse, basert på Alvesson og Kärremans (2007) abduktive tilnærming med å «konstruere mysterier». En abduktiv tilnærming starter fra empirien, uten å avvise teoretiske forforståelser (Alvesson & Sköldberg, 2018). Fokuset på ulike tankemønstre er et resultat av en induktiv innledende analyserunde der jeg utforsket drivere og barrierer for samarbeidsdrevet innovasjon. Her kom følgende «mysterium» frem: Ansatte i kommunen fremhevet ulike tankesett som positivt for å fremme nytenkning, mens entreprenørene omtalte ulike måter å tenke på som hovedårsaken til at samarbeidene stoppet etter pilotering. Deretter gikk jeg gjennom entreprenørintervjuene for å (1) identifisere generelle trekk ved de tankemåtene som var i spill og (2) undersøke hvordan entreprenørene opplevde forskjellen mellom egne tenkemåter og den måten å tenke på som de opplevde å møte på i norske kommuner. Deduktiv koding, fra det teoretiske til det empiriske nivået (Alvesson & Sköldberg, 2018), viste at sosiale entreprenører opplevde at deres tenkemåte skilte seg fra tenkemåten og rammebetingelsene hos det offentlige, ved at de stod for: (1) enhet heller enn systemtenkning (2) helhet heller enn silotenkning (3) effekt heller enn regelorientering. De tankemønstrene som ble funnet og virket styrende på aktørene utgjør overskrifter i resultatdelen. Fordi entreprenørene i studien også formidlet sine samarbeidserfaringer med små versus store kommuner, inneholder resultatdelen også et punkt som tar opp erfaringer fra kommuner av ulik størrelse.

Etikk

Ingen sårbare klienter eller brukergrupper berøres i datamaterialet, kun aktører som representerer tiltakssiden. Alle informantene er informert om studien og har samtykket til at datamaterialet benyttes i publisert materiale. Studien er meldt til Norsk senter for forskningsdata (NSD) og tilrådd gjennomført.

RESULTATER

De samarbeidsprosjektene som er beskrevet, illustrerer entreprenørenes gjennomgående og generelle erfaringer fra møter med norske kommuner. Entreprenørene opplevde å møte en offentlig sektor der mange ga uttrykk for at ideen var god da de presenterte sine ideer og ved pilotering av løsningene. Utfordringene oppstod da prosjektperioden og prosjektmidlene tok slutt.

Enhets- versus systemtenkning

Ønsket om å oppnå sosial effekt for en konkret brukergruppe gjorde at entreprenørene jobbet videre også etter endt prosjektperiode. Entreprenørene opplevde at pågangsmotet kunne virke mot sin hensikt. De kunne bli oppfattet som pågående og risikovillige. De fornemmet derimot mangel på entusiasme og eierskap til problemene som et hinder for nytenkning og innovasjon i offentlig sektor. En entreprenør som var opptatt at livsmestrende tiltak for barn og ungdom ga uttrykk for at: «Det er noe med gnisten som mangler i offentlig forvaltning. Det er så systemisk innretning, det er ingen som eier noe» (2).

En entreprenør i sykehjemssektoren opplevde det som en hindring at kommunale aktører var mer opptatt av å teste om nye løsninger passet innenfor institusjonaliserte systemer, enn å sette søkelys på hvilke effekter nye tiltak kunne ha for enkeltpersoner. Entreprenøren mente at en måte å fortsette tiltaket i sykehjemmene på uten å endre systemet, var å omgjøre ideen til et tiltak de ansatte på sykehjemmet selv kunne drifte:

«Veldig mange kommuner tenker 100.000, under terskelverdi [for offentlige anskaffelse], vi holder oss der. Vi skal levere et prosjekt og når vi er ferdige med det prosjektet, så har vi gjort det. Da skal kommunen gjøre det på egenhånd [...] Noen kommuner er verre enn andre» (3).

Entreprenørene var opptatte av den sosiale effekten for enkeltpersoner. Samtidig var de opptatt av å utforme tiltak som ville hjelpe enkeltpersoner til å komme ut av passive ytelser og over i egen økonomi. En slik tenkemåte minner om det Hilary Cottam (2018) omtaler som relasjonell velferd, med intensive tjenester tuftet på relasjon og tillitsfulle forhold mellom tjenesteyter og mottaker. Entreprenørene mente tiltak bygd på relasjoner mellom tjenesteyter og ungdommene ville kreve langsiktig tenkning, men opplevde at de offentlige systemene la opp til å tenke innenfor inneværende budsjettperiode:

«Tid med mennesker er definert som en suksessfaktor, men den faktoren tas ikke hensyn til. Penger, og hvor mange mennesker som kan få et tiltak for en pris, er styrende. Ikke resultatene som skapes om tre eller fem år [...] De som jobber i det offentlige forholder seg til budsjettår. Hvis de ikke ser at forebygging kan gi enorme besparelser på offentlige budsjetter, da er de blinde» (2).

Sitatet illustrerer hvordan entreprenørene tenkte effekt for enkeltindivider, gjerne kombinert med langsiktig økonomisk effekt i form av lavere offentlig ressursbruk. I offentlig sektor er årsbudsjetter, likebehandling og forutsigbarhet styrende prinsipper. Entreprenørene tenkte brukertilpasning for å øke tjenestens effekt. De opplevde at tanken om å investere «det lille ekstra» for å få til en endring var noe de heller delte med private enn offentlige aktører. Entreprenørene erfarte at det var enklere å få private enn offentlige instanser til å investere ved å illustrere hvordan investeringer ville gi økonomisk gevinst eller besparelser på sikt.

Helhet versus silotenkning

Entreprenørene opplevde at løsninger som betød flere samarbeidsrelasjoner, både på tvers i kommunen og med eksterne aktører, var spesielt krevende. Den ene entreprenøren spleiset ungdom med eldre og løste dermed to samfunnsutfordringer, ensomhet blant eldre og ungdom ut i jobb. En annen entreprenør satte sammen grupper med ungdommer fra ulike skoler. Ungdommene var elever med ulike psykososiale utfordringer, både elever omtalt som «bråkmakere» og «skoleenere» som utad kunne se ut til å ha det bra, men som slet med søvnvansker eller spiseforstyrrelser. Begge disse entreprenørene viste til gode resultater ved sin tverrfaglige tilnærming. Entreprenøren i skolen forklarte at manglende tradisjon for å tenke samarbeid og helhetlige løsninger vanskeliggjorde implementering: «De har tradisjon for ikke å samarbeide. Det er sektorer, siloideen er jo selve pilaren» (4).

Entreprenøren i sykehjemmet uttrykte det samme: «Man har ansvar for det lille snevre rommet her og har ikke mandat eller behov for, eller ser kanskje ikke lenger enn seg og sitt» (3).

Entreprenørene opplevde at kommunale aktører var opptatt av hvilke tjenestesteder som hadde budsjettansvar for de ulike utfordringene. Dette gjorde at tjenestestedene var vant til å løse problemer innenfor eget ansvarsområde. Andre deler av sammensatte problemstillinger ble gjerne håndtert av andre kommunalområder. Entreprenørene opplevde det som utfordrende å sette kryss over sektorgrenser (for eksempel helsefinansiering og arbeidsmarkedsfinansiering) og finansiere tiltak på tvers av etablerte tjenestesteder:

«Man kjøper sikkert melk, vikartjenester og vaksiner for flere millioner. Jeg sliter med å forstå hvordan de klassifiserer denne avtalen, som gjør at de glemmer at de kan noe om anskaffelser [...] men vi leverer en tjeneste som kunden opprinnelig kanskje ikke er vant til å betale for, det finnes ikke en budsjettpost for akkurat det vi driver med» (3).

Sitatet illustrerer hvordan entreprenøren som matchet ungdom uten jobb med ensomme eldre oppfattet finansieringen som vanskelig fordi tiltaket gikk på tvers av tradisjonelle budsjettområder. Entreprenøren som jobbet med å skape trygge, mestrende ungdommer uttrykte noe av det samme: «Vår tjeneste er vanskelig. Den nærmer seg helsetjenester, den har på en måte terapeutisk effekt, men det er ikke helse og passer dermed ikke inn i sektoropplegget.» (2).

Effekt versus regel- og budsjettstyring

Det offentlige systemets regulering av budsjettmidlene gjorde det vanskelig å omgjøre et innovasjonsprosjekt til en integrert del av tjenesten. Entreprenørene mente at de måtte svare opp krav om lovpålagte tjenester for å implementere nye ideer, «hvis ikke så ryker det jo fort ut» (3). Enkelte tjenesteområder fant tidvis midler i egne budsjetter eller søkte prosjektmidler for å finansiere nye tiltak over en kortere periode. Ofte var det ansatte ute i tjenestene som jobbet frem periodevise «prosjektmidler» fordi de opplevde god effekt ved entreprenørenes tiltak. Entreprenøren i skolen fortalte at skolene var villige til å betale en egenandel etter testperioden, men at skoleadministrasjonen stoppet tiltaket med henvisning til anbudsregelverket og forskrifter om individuell opplæringsplan. En annen entreprenør forklarte at «flere lignende eksempler vitner om betalingsvilje- og evne, men føringer og juridiske reguleringer hindrer nye ideer fra å bli implementert» (5). Utfordringen var ifølge entreprenørene knyttet til hva som var styrende tenkemåte. Entreprenørene løste problemer på nye måter, men møtte et offentlig system der regelverket bestemte hvilke tiltak eller tjenester kommunen til enhver tid skulle levere:

«De er så opptatte av å gjøre ting innen regelverket, at det letes etter hvilken forskrift som kan gjøre at dette ikke er mulig. Da må vi finne de stopperne, for disse feilene kan vi ikke gjøre» (2).

og

«I skolen finnes det så mange gode enkeltindivider som vil, men systemet tillater det ikke» (1).

Entreprenørene opplevde at kommunene hadde handlingsrom til å utforme tiltak og tjenester tilpasset sitt behov og sine innbyggere. Utfordringen var å forstå aktørspillet innenfor de kommunale organisasjonene og å treffe på personer som så muligheter innenfor gitte rammebetingelser. De hadde opplevd at én person kunne være nok til at de ikke fikk på plass en avtale. En informant sa det slik: «Det er aldri lett å se, hvem er det i denne flokken som egentlig ikke vil. Det vil veldig ofte finnes en sabotør» (1).

Dette utsagnet tyder på at en form for portvakter var avgjørende for å få til en implementering. Portvaktene var personer som enten brukte systemet til å stoppe innkjøp, samarbeid ol., eller som tolket regelverk, unngikk regelverk eller på ulikt vis fant muligheter i systemet. Portvaktene som fant muligheter i systemene ble beskrevet som nysgjerrige, med trygghet på at det finnes smartere måter å gjøre ting på om vi slipper flere til. Motsatt ble portvakter som avviste entreprenørene med henvisning til regelverk og statlige føringer fremstilt som personer med en innstilling som gikk ut på at «vi trenger ikke hjelp vi, dette fikser vi». Entreprenørene opplevde også at redselen for å gjøre feil var årsak til at enkelte foretok en streng tolkning av regelverket og avviste entreprenørene av den grunn.

Tenkemåten i små kommuner ligger nærmest entreprenørenes tenkemåte

Entreprenørene fortalte at det ikke manglet entusiastiske personer i kommunene, men at det i store kommuner var en lang prosess med mange som skulle informeres og overbevises. Entreprenøren som over flere år hadde testet ut metodikken ved sykehjem både i den store og i flere mindre kommuner forklarte hvordan beslutningsprosessen var spesielt utfordrende i store kommuner:

«Det er mange lag og mye informasjon som skal sildre gjennom. Både opp og ned. Det er vanskeligere i større kommuner, uten tvil. Vi ser også at det er mye lettere å samle beslutningstakere i mindre kommuner [...] og det er lettere å få gjennomslag» (3).

Sitatet illustrerer at entreprenørene hadde som gjennomgående erfaring at det var enklere å nå frem til beslutningstakere i mindre kommuner. Entreprenøren fra skolesamarbeidet uttrykte det på en annen måte:

«Når vi satt i styringsgruppemøter kunne økonomidirektøren eller den juridiske direktøren i kommunen komme inn på kort varsel, være der i fem minutter og gå igjen. Så 29.000 [innbyggere] eller den kommunestørrelsen funket veldig mye bedre [enn større kommuner]» (4).

Entreprenørene tenkte eierskap til problemene og relasjon til brukere, og opplevde at en slik tankegang lå tettere opp mot tenkemåten i små kommuner. Den systemiske innretningen og tenkemåten var mindre fremtredende i små kommuner, fordi relasjonen og kjennskapen til innbyggerne påvirket ansatte i kommunen:

«Prosjektet blir lite og konkret om ikke så mange personer er inne, mener noe og skal være med på beslutningsgrunnlaget. Det er kortere vei til pengene, og kortere vei til beslutningen. Det handler også om å koble på emosjonen. Du kjenner Per, som du ser har det veldig vanskelig [...] Du kjenner alle menneskene, du kjenner problemstillingen og du kobler på hjertet» (2).

Sitatene illustrerer flere faktorer som entreprenørene opplevde som utfordrende med store kommuner. En utfordring var å spre ideer og strategier i store organisasjoner, en annen var antall beslutningstakere. For det tredje antok entreprenørene at emosjoner og personlige relasjoner virket drivende for å skape endring i små kommuner. Samtlige entreprenører i studien fortalte at slike erfaringer ledet dem til å satse mot mindre kommuner i fremtiden.

DISKUSJON

Samarbeid

Sosial effekt er den mest fremtredende motivasjonsfaktoren for sosiale entreprenører (Brøgger, 2017; Eimhjellen & Loga, 2016). Offentlig sektor karakteriseres av mål som kommer samfunnet til gode (Thornton et al., 2012). Aktørene deler med andre ord mål om å øke menneskers velferd. Offentlig sektor skal imidlertid realisere mange og ofte motstridende mål og interesser (Rønning, 2021) som kan være vanskelige å balansere slik at alle blir fornøyd. Sektoren utvikler og tilbyr tjenester som ofte er komplekse, basert på juridiske krav, plikter og rettigheter som skal overholdes. Entreprenørene har i utgangspunktet ikke det samme regel- og rammeverket som offentlige aktører må agere innenfor, men deres innsats kan være betydningsfull for utvalgte målgrupper. Dette kom til uttrykk gjennom de beskrevne samarbeidsprosjektene.

Å «pilotere», det vil si teste ut sosiale entreprenørskapssamarbeid, synes å være relativt enkelt for kommunene. At samarbeidene fungerte ute i tjenestene i en testfase hadde sammenheng med at de kostet lite. Dermed ble de vante økonomiske rammene i liten grad berørt. En medvirkende forklaring kan være at ansatte på tjenesteutførelsesnivået, i likhet med entreprenørene, hadde et relasjonelt forhold til brukere. Nærheten mellom kommunalt ansatte med brukerkontakt og entreprenørene bidro til at de delte den samme problemforståelsen. Ansatte på tjenestetilbydernivået så hvordan entreprenørtiltakene fungerte, og det gjorde enkelte førstelinjeansatte til forkjempere for de nye konseptene. Offentlig sektor består av ansatte der mange har profesjons- eller annen faglig utdanning. Disse er ansatt for å ivareta den faglige kvaliteten og er gjerne opptatt av vitenskapelig dokumentasjon og effekten ved alternative tiltak. I følge Boschma (2005) er kognitiv nærhet, forstått som felles kunnskapsbase, en forutsetning for effektiv læring og kommunikasjon. I skoleprosjektet bidro felles kunnskapsbase til en form for nærhet mellom entreprenørene og de ansatte, noe som sannsynligvis hadde betydning for at skolene ble med på piloteringen. I følge Boschma kan ulike nærheter kompensere hverandre, men i disse tilfellene var ikke kognitiv nærhet nok. Den kognitive nærheten i testfasen ble utfordret av en form for ‘institusjonell avstand’ da spørsmålet om videreføring og finansiering ble løftet fra aktør- til strukturnivå i kommunen. I begge samarbeidsprosjektene ble nærheten mellom de kommunalt ansatte med brukerkontakt og entreprenørene utfordret av om løsningene var kompatible med rammebetingelsene i kommunen. På strukturnivå fungerte både formelle krav, for eksempel lov om offentlige anskaffelse og institusjonaliserte normer og vaner som at skolene ikke var vant til å kjøpe inn tiltak fra eksterne aktører, som hemmende faktorer. Ideen om samarbeid og samstyring (Røiseland & Vabo, 2016) utfordrer dermed velferdssystemets institusjonelle rammer som er preget av sektoravgrensede oppgaver, ansvar og budsjetter.

Entreprenørene opplevde det som enklere å selge inn og koordinere aktiviteten i et reelt samarbeid i små kommuner. En årsak var antallet aktører. Få aktører og tettere relasjoner førte til færre formaliteter og mer fleksibilitet. Entreprenørene kom raskere i kontakt med relevante ledere og fagpersoner. Gjensidige avklaringer kunne dermed gjøres på en ressurseffektiv måte og hadde betydning for dannelsen av en samarbeidsplattform, slik også Sørensen og Torfing (2011b) beskriver. Entreprenørene antydet at en annen årsak var at personlige relasjoner bidro til at ledere i små kommuner følte et større eierskap til kommunens problemer. Slike relasjoner kan forstås som det Boschma (2005) beskriver som sosial nærhet. Nærhetsdimensjonen syntes å ha betydning for hvorvidt ledere så behov for å endre praksis og for å samarbeide med andre. Lederne i små kommuner var med andre ord nærmere brukerne, og som et resultat av det var de også nærmere entreprenørenes tenkemåte. Et viktig premiss bak samstyringstilnærmingen (Røiseland & Vabo, 2016) er muligheten til å nå viktige samfunnsmål ved å utnytte de ulike sektorenes styrker. En styrke ved sosiale entreprenører er at de er små og fleksible og at de kan tilpasse seg endrede behov i samfunnet og hos tjenestemottakeren. Ferd sosiale entreprenører (u.å.) har utviklet en veileder for å gjøre det enklere for kommunale aktører og sosiale entreprenører å finne de juridiske mulighetsrommene som finnes i anskaffelsesregelverket. Veilederen beskriver unntaksbestemmelser som kan skape ytterligere rom for sosiale entreprenører og viser at anskaffelsesregelverket ikke behøver å være en hindring. Regelverket kan fremstå som en barriere fordi mange offentlige ansatte har lite kjennskap til det. De har liten erfaring med å finne muligheter innenfor regelverket, og de er redde for å gjøre feil. Analysen tyder på at fleksibilitet og sosial nærhet er en styrke i små kommuner, noe som gjorde det mulig å realisere samarbeidsbaserte løsninger innenfor det slingringsmonnet kommunene har i sitt rammeverk.

Transformativ læring

Ideen med sosiale entreprenører er ikke at offentlig sektor skal bruke mer ressurser, men å møte behovene på nye måter, som gjør at ressursene i samfunnet utnyttes bedre (KMD, 2017). Ifølge tenkemåten til sosiale entreprenører, der sosiale resultater kombineres med forretningsmessige mål om inntjening, virker det naturlig å investere i tiltak med langsiktig samfunnsøkonomisk effekt. Entreprenørene opplevde å dele denne tenkemåten med ledere for private bedrifter. Dermed var det enklere å overbevise private ledere enn offentlige virksomhetsledere om å investere dersom bedriftens langsiktige fortjeneste kunne synliggjøres. Å lede virksomheten innenfor årlige budsjettrammer er en viktig oppgave for offentlige ledere. Målet for offentlig virksomhet er å skape offentlig verdi, men det er ikke gitt at den økonomiske gevinsten realiseres i samme budsjettområde som investeringen. Kommuner eller skoler som kjøper inn forebyggende tiltak vil ikke nødvendigvis høste hele gevinsten selv. Den økonomiske gevinsten vil heller ikke synes på årets budsjett, men være av langsiktig karakter. Dette er en av flere illustrasjoner i denne studien som bidrar til å vise at måten offentlige aktører tenker og handler på langt på vei er et resultat av deres institusjonelle rammer. Å kombinere ulike tenkemåter fra forskjellige aktørgrupper kan fungere som katalysator for innovasjon (Mair et al., 2015), men i denne studien viste det seg at den offentlige tenke- og handlemåten er så innarbeidet på strukturelt nivå at den fremstod som dominerende.

Det beskrevne møtet mellom unge og eldre på sykehjem var del av et ledelses-initiert ensomhetsprosjekt. Det er grunn til å tro at kommunen gjennom piloteringen fikk nye ideer og erfaringer (Sørensen & Torfing, 2011a). Den store kommunen ønsket etter piloteringen å videreføre tiltaket ved bruk av egne ansatte. Slik kunne verdsatte tiltak videreføres, uten å realisere transformativ læring, som handler om å endre problematiske referanserammer, for å gjøre dem mer åpne for forandring (Mezirow, 2000). I dette tilfellet virket det vanskelig å endre den vante økonomiske tenkemåten. Endret praksis vil berøre mange parter med ulike syn og interesser på om endringsforslagene er hensiktsmessige eller ei. Ledelsen i den store kommunen initierte til samarbeid for å øke innovasjonskapasiteten. På den andre siden kan aktørgrupper, for eksempel de ansattes fagforeninger, være opptatt av medlemmenes jobbtrygghet og derfor være skeptiske til å slippe entreprenørene til.

Utfordringene med å videreføre samarbeidsbaserte løsninger etter endt prosjektperiode gjelder ikke bare for denne studien. Kobro et al. (2017) skriver at offentlige aktører må bli flinkere til å skalere opp entreprenørskapsløsninger etter at de har demonstrert sin nytte i mindre målestokk. Samarbeidende parter vil i utgangspunktet trekke mot vante tenke- og handlemåter (Mezirow, 2000). Transformativ læring, med vekt på kritisk refleksjon omkring etablerte vaner (Sørensen & Torfing, 2011a), i form av tenke- og handlemåter synes derfor spesielt viktig for å komme nærmere nye og innovative handlingsmuligheter i velferdsproduksjonen.

Felles eierskap

Resultatene illustrerer at det er vanskelig å skape enighet om nye konsepter og å utveksle ressurser i samarbeidsrelasjoner når partene både bygger på ulike tankemønstre og må forholde seg til ulike institusjonelle rammer. Tradisjon og sektorinndelte budsjetter fikk kommunale enheter til å søke interne løsninger. Så lenge enhetene ikke ser gevinster med å endre praksis, synes det rasjonelt å holde fast ved vante tanke- og handlemønstre. Når kommunen driver tiltak som er utviklet av entreprenørene videre på egenhånd, hindres felles eierskap fordi ressursene ikke utveksles mellom likeverdige parter (Sørensen & Torfing, 2011a). Felles forståelse for sentrale normer og verdier beskrives av Boschma (2005) som institusjonell nærhet. Nærhetsdimensjonen er et resultat av delte normer, verdier og forventninger blant aktører som har erfart felles institusjonelle rammer. I denne studien hadde ikke partene erfaring med felles rammer. Mens kommunene har ansvar overfor hele befolkningen, så entreprenørene verdi i å fokusere på enkeltindivider eller små grupper i samfunnet. Dette kan forstås som en form for institusjonell avstand som hindret felles eierskap.

Pilotering fremstod som en måte kommunene kunne utforske nye muligheter for mindre grupper uten forpliktelse til å videreføre nye løsninger, noe som synes rasjonelt ut fra et offentlig tjenesteleverandørperspektiv. Pilotering svarer delvis opp ønsket samhandling, uten å erkjenne at det finnes bedre måter å løse oppgavene på. Nytenkning kan oppleves som en trussel og som underkjenning av etablerte arbeidsmåter (Sinclair et al., 2018). Henvisning til lover og regelverk kan tolkes som en måte å forsvare egne interesser. Fokus på pilotering fremfor å skape varig sosial effekt kan på den annen side gjøre det vanskelig å opparbeide forpliktelse til å skape nye bærekraftige løsninger for den som gjennomfører piloten. Entreprenørene er derimot avhengige av «varige» samarbeid for å kunne ta ut lønn. Studien illustrerer dermed betydningen av felles eierskap, med enighet om et nytt konsept og delt ære ved en eventuell suksess (Sørensen & Torfing, 2011b).

Studien har en begrensning som følge av at empiriske observasjoner kun er gjort i én kommune. Begrensningen ble kompensert av at entreprenørene sammenlignet flere kommuner og generaliserte ut fra sine erfaringer. Studien gir dermed et bilde av hvordan sosiale entreprenører betrakter samarbeid med norske kommuner. Støtte for de empiriske funnene finnes hos Kobro et al. (2017), som konkluderer med at ulik logikk og ulik vektlegging av verdier i en sektorisert offentlig forvaltning og entreprenørenes mer tverrfaglige tilnærming skaper samarbeidsutfordringer. Loga et al. (2016) antyder at erfaringer med sosiale entreprenører synes å være minst utviklet på kommunale nivåer med beslutningsmyndighet.

Denne studien viser hvordan det strukturelle nivået i stor grad styrer samspillet mellom kommunale aktører og sosiale entreprenører. Offentlige aktører må forholde seg til regelverk og kommunale rammebetingelser som delvis er resultat av nasjonal lovgivning og delvis av lokal fortolkning. Artikkelen viser at det går et skille mellom hva som er faktiske strukturelle barrierer og hva tjenesteleverandørene opplever som strukturelle begrensninger. Entreprenørene påpeker at noen offentlige aktører finner muligheter innenfor strukturene. Veilederen til Ferd sosiale entreprenører (u.å.) om offentlige anskaffelser viser også at det finnes muligheter innenfor strukturelle rammer. Det synes dermed å være en blanding av forståtte og faktiske strukturelle begrensninger som har betydning for hvilken innvirkning sosiale entreprenører kan ha i et samfunn med høyt utviklede systemer for sosial velferd.

KONKLUSJON

Osborne og Strokosch (2021) argumenterer for at offentlig tjenesteytende sektor må konsentrere seg om hvordan de kan implementere ressurs- og ytelsestiltak for å skape verdier i brukeres liv. Denne studien viser at sosiale entreprenører tenker relasjonelt om velferd på mikronivået. De fokuserer på individer eller spesifikke grupper, mens kommunene har et ansvar for helheten. Kommunene, men også sosiale entreprenører kan spille en viktig rolle for å opprettholde og utvikle den sosiale velferden. Torfing (2019) påpeker homogenitet som betingelse for samarbeid og heterogenitet som betingelse for innovasjon. Denne studien illustrerer og eksemplifiserer grensene for heterogenitet. Analysen viser at Boschmas (2005) hovedpoeng om balansen mellom nærhet og avstand er nyttige begreper for å analysere og konseptualisere forskjellene mellom aktører i samarbeidsdrevne innovasjonsprosesser. Entreprenørene i studien antyder at forholdet mellom nærhet og avstand kan balanseres i enkelte kommuner. I en stor kommune, som var utgangspunktet for denne artikkelen, ble avstanden mellom samarbeidsaktørene for stor, spesielt på det kommunale nivået med beslutningsmyndighet. Den store kommunen bar preg av lange styringskjeder, med lang vei mellom ansatte med brukerkontakt og ansatte med beslutningsmyndighet. Det er grunn til å tenke seg at store kommuner kan fremstå som mindre, ved å åpne for samstyring i praksis, der beslutningsveien kortes ned ved å delegere ansvar og beslutningsmyndighet til fagpersoner med brukerkontakt. Om norske kommuner skal følge opp regjeringens mål om å benytte sosiale entreprenører som innovasjonskraft og ressurs i velferdsproduksjonen, synes det å være behov for å gjennomgå hvilke rammebetingelser som reelt behøver å være en hindring.