Regionale variasjoner i barneverntiltak: Et gammelt problem i ny drakt?

Lars Bjarne Kristofersen

Forsker, Velferdsforskningsinstituttet NOVA, OsloMet – storbyuniversitetet

ars.b.kristofersen@oslomet.no

Artikkelreferanse

Lars Bjarne Kristofersen (2018). Regionale variasjoner i barneverntiltak: Et gammelt problem i ny drakt? Fontene forskning (11)1, 56-71

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Barneverntjenesten er en velferdstjeneste som har betydning for barns og unges oppvekst. Betydningen har trolig øket de siste 20-30 åra i tråd med økningen i andel barn og unge som får barneverntiltak en kortere eller lengre periode i løpet av sin oppvekst. Nær 27 000 barn og unge fikk hjelp av barnevernet i løpet av 1994 (NOS Sosialstatistikk, 1994). Vel dobbelt så mange, 54 620 barn og unge, fikk hjelp av barnevernet i løpet av 2016 (Statistisk sentralbyrå, 2017a). Siden det har vært en økning i folketallet i denne perioden er ikke barnevernraten fordoblet, men den er økt med om lag 50 prosent når man tar hensyn til økning i barnetallet.

Politiske myndigheter har flere ganger uttalt så vel for barnevernet som for helsetjenesten at «ikke saker bør behandles likt» på tvers av regionale og lokale geografiske områder. Velferdstjenestene skal bygges videre ut for å møte de velferdsbehovene som finnes i befolkningen. I dette ligger at man har behov for å følge utviklingen i ulike geografiske områder og ikke kun nasjonalt.

Barnevernet i Oslo og Bergen og variasjoner mellom bydeler her, ble studert på slutten av 1980-tallet (Kristofersen & Slettebø, 1989). Første gang vi studerte fylkesforskjeller var tidlig på 1990-tallet (Kristofersen, Clausen & Jonassen, 1996). På 1990- og tidlig på 2000-tallet ble det i flere prosjekter registrert og rapportert regionale variasjoner i barneverntiltak (Fauske, 1995; Veland, 1998; Haugland, 2000; Hovik & Myrvold, 2001; Myrvold, 2001).

Samtidig viser både eldre og nyere nasjonal barnevernforskning at barn og unge fra familier med lavere inntekts- og utdanningsnivåer og lavere sosioøkonomisk status/klassebakgrunn er overrepresentert i barnevernet (Jonassen, 1996; Clausen & Kristofersen, 2008; Kojan & Fauske, 2011; Backe-Hansen, Madsen, Kristofersen & Hvinden, 2014).

Internasjonalt har det og vært interesse for geografiske variasjoner i barneverntiltak (Bebbington & Miles, 1989; Bywaters, 2015; Bywaters et al., 2015). I Storbritannia har det som i Norge vært størst interesse for geografiske variasjoner i helsetiltak, men interessen for geografiske variasjoner i barneverntiltak har vært økende i England, og har vært knyttet opp mot forståelsen av sosial ulikhet (Bywaters, 2015).

Barnekonvensjonen (1989) samt flere stortingsmeldinger (Meld. St. 7, 2014-2015; Meld. St. 19, 2014-2015) og offentlige utredninger (NOU, 2009:22, NOU, 2012:5, NOU, 2015:2) påpeker at både barn og unge og voksne, skal ha lik rett til helse- og velferdstjenester uansett hvilken del av landet de bor i – og at tilbud skal følge behov.

I denne artikkelen tar jeg opp to aktuelle problemstillinger om geografiske og sosiale ulikheter i barneverntiltak, med utgangspunkt i geografi og regionale variasjoner:

1. Hvordan varierer barneverntiltak mellom barnevernregionene, fylkene og de største kommunene de seinere åra?

2. Kan variasjoner i andelen barn i familier med vedvarende lavinntekt i fylkene og de største kommunene bidra til forklaringer av variasjonene i barneverntiltak?

Jeg har en hypotese om at store regionale variasjoner som er vanskelige å forstå, blant annet på bakgrunn av kunnskap om levekårsforskjeller mellom regionene, kan være uheldige og bør analyseres nærmere.

Regioner, fylker og kommuner

Regionbegrepet har fått et nytt innhold etter at vi fikk en rekke statlige regioner av ulike typer, som helseregioner, politiregioner, NAV-regioner og barnevernregioner. Barnevernregioner er bare en av flere inndelinger i statlige regioner, som ofte bygger på en gruppering av flere fylker. Fylkene var viktigere før, både i barnevern- og i helsesammenheng. De er under press både for å avgi ansvar oppover til de statlige regionene og nedover til kommunene. Fylkene er under omorganisering til større enheter, men foreløpig (med data fram til og med 2016) ser fylkene ut om lag som de har gjort i flere tiår. Forslaget i 2017 om den største nye fylkesenheten Viken, en sammenslåing av fylkene Østfold, Akershus og Buskerud, minner mer om en landsdel eller statlig region enn et fylke. Kommunene har sentralt ansvar for blant annet lokaldemokrati, lokal planlegging, grunnskoler, primærhelsetjenester og barnevern, og de har relativt stor frihet til å organisere barneverntjenesten. Kommunesamarbeid mellom barneverntjenester er et delvis svar på de store ulikhetene som er observert tidligere, samt vansker med å bemanne små kontorer med tilstrekkelig kvalifiserte medarbeidere.

Ekspertutvalget for ny kommunestruktur tok blant annet opp de minste og mellomstore kommunenes organisering av barneverntjenester (Ekspertutvalg for kommunereform, 2014), og departementet la fram en melding til Stortinget (Meld St. 14, 2014-2015). Statlige regioner har vært omtalt i først en melding (Meld St. 22, 2015-2016) og deretter i en proposisjon til Stortinget (Prop. 84 S, 2016-2017). Dokumentene gjennomgår forslag til ny samt eksisterende og tidligere inndelinger i statlige regioner/regionalt på folkevalgt nivå, og viser blant annet hvor mange kryssende hensyn politikere og fagfolk vurderer. 1. februar 2018 kom Regionreformen hvor man igjen foreslår barneverntjenestene lagt tilbake til fylkeskommunene. Så langt man kan se framover er altså både kommune, fylke og stat viktige regionale størrelser.

Tidligere funn om regionale barnevernvariasjoner

Tidlig på 1990-tallet hadde Aust-Agder (i 1993), Oslo og Østfold (i 1990 og 1993) de høyeste barnevernratene (Kristofersen et al., 1996). Akershus, Oppland, Sogn og Fjordane og Hordaland hadde da de laveste ratene. I en rapport for perioden 1993-1997 viser Clausen at Oslo og Finnmark hadde tre til fire ganger så høye andeler barn i alderen 6-12 år som ble plassert utenfor hjemmet (2 og 1,7 per 1 000), sammenliknet med Sogn og Fjordane (0,5 per 1 000). Akershus lå og under 1 per 1 000 (Clausen, 2000).

Clausen (2008) fant også betydelige regionale variasjoner for etterverninnsats i perioden 1993-2005. I Oslo fikk 12 prosent av dem som hadde vært i barneverntiltak ettervern (frivillig tiltak i alderen 18-22 år), mens dette kun gjaldt for fem prosent i Møre og Romsdal og omlag seks prosent i Nord-Trøndelag og Nordland. Clausen drøfter flere mulige forklaringer på dette, blant annet at det er en høyere andel barn og unge med minoritetsbakgrunn i barneverntiltak i de største byene, og at disse unge oftere får ettervern.

Omkring 2009-2011 fant vi i to ulike prosjekter betydelige variasjoner i barneverntiltak mellom en del kommuner i Oppland og Hedmark fylke (Kristofersen & Mathisen, 2010; Winsvold, Kristofersen & Sletten, 2013). De to kommunene ble sammenliknet med andre kommuner i fylket, med kommunetyper som liknet dem nasjonalt og med landsgjennomsnittet. Ellingsen, Pettersen, Linn og Viblemo (2015) har tatt opp «terskeldebatten» i barnevernsaker i de fire største byene.

Regionale variasjoner i velferdstiltak for barn og unge – hva betyr dette velferdsteoretisk?

Med utgangspunkt i Barnekonvensjonen (1989) har det blitt drøftet om de til dels betydelige regionale forskjellene vi ser i barneverntiltak i Norge er lovlige. Da Karl Harald Søvig (2009) drøftet dette flere år tilbake, fant han ikke referanser til tidligere studier om regionale forskjeller, men forholdt seg til referanser til Riksrevisjonen, Helsetilsynet og SINTEF som til da kun i begrenset grad hadde studert regionale variasjoner.

Den nordiske velferdsmodellen er vel kjent og ofte debattert, både i Norden og internasjonalt. Bjørn Hvinden (2009, s. 12) omtalte for noen år siden modellen slik:

«Den nordiske velferdsmodellen viser dermed til noe mer enn velferdsstaten. Modellen dreier seg om et særegent samspill mellom offentlig politikk, marked, familie og organisasjonsliv. Modellen omfatter ikke bare et fordelingssystem med bestemte kjennetegn, men også en karakteristisk arbeidslivsmodell, et sosialt tilhørighets- og samholdssystem, et politisk system og et kulturelt system».

Hvinden påpeker at modellen er teoretisk og at ulike studier viser i hvilken grad man finner empirisk uttrykk for at modellen eksisterer.

Seinere har Tone Fløtten (2017) drøftet den norske modellen i et oppvekstperspektiv. Hun viser at sammenliknet med andre land er Norge og de andre nordiske landene svært gode steder å vokse opp for barn og unge. Fløtten hevder at den kanskje viktigste forklaringen på at en del oppvekstproblemer er vanskelige å løse, er at problemene er sammensatte. Mange barn opplever ikke bare et problem, men flere problemer samtidig. Den norske modellen har vist seg bedre rustet enn en del andre samfunnsmodeller til å redusere en del oppvekstproblemer, men samtidig øker ulikhetene i Norge og modellen skaper ikke trygghet for alle.

I denne artikkelen tar jeg opp en liten, men viktig del av denne velferdsmodellen, nemlig noen av de tiltakene stat og kommune benytter for å sikre barn og unges oppvekst. Barneverntjenesten finnes i alle europeiske land, selv om den er organisert forskjellig og med ulike lovverk. I alle de nordiske landene har man «barnets beste» og «det mildeste inngreps prinsipp» som viktige rettesnorer i lovverket i barnevernforvaltningen. Bywaters og kolleger (2015) drøfter tre forhold som er viktige for å forklare variasjoner mellom land og regioner: Innflytelse av sosio-økonomiske ulikheter, ulike innslag av etniske minoriteter og innflytelse av lokalitet (locality) eller nabolag (blant annet «neighbourhood deprivation»). Forskerne trekker inn en modell som viser forholdet mellom behov (demand) hos familier, ressurser (supply) (lov, politikk, ressurser og praksiser) og sjansen for intervensjon (plasseringstiltak i barnevern).

I Norge er barneverntjenesten organisert forskjellig fra kommune til kommune. En av de største forskjellene er størrelse (antallet ansatte i barneverntjenesten) og ulike typer av spesialisering (SSB, 2017a). Det er også variasjoner i hvordan man organiserer seg lokalt og ulikheter «i kultur», noe som kan innbefatte «ulike terskler» for når man foreslår omsorgs-overtakelse (Ellingsen et al., 2015).

Randi Haugland publiserte i 2016 en bok om barnevern i små distriktskommuner. Bortsett fra kommunestrukturmeldingen (Ekspertutvalg for kommunereform, 2014) er dette trolig et av de første forskningsbidragene om barnevern i småkommuner siden NIBR-forskere var opptatt av dette tidlig på 2000-tallet (Hovik & Myrvold, 2001; Hovik & Myrvold, 2001; Myrvold, 2001). Haugland skrev også om dette for 16 år siden (2000).

Undersøkelsen Det nye barnevernet viser resultater fra et femårig samarbeid med barneverntjenesten i 12 utvalgte kommuner i flere regioner i Norge (Clifford, Fauske, Lichtwark & Marthinsen, 2015). Undersøkelsen viser blant annet at majoriteten av foreldre fra barnevernfamiliene uttrykker stor grad av tillit til barneverntjenesten, også når barnet er plassert i fosterhjem og i institusjon. En del foreldre klager på utilstrekkelig oppfølging og kontakt med ansatte, og de mest marginaliserte og depriverte barn og familier får sjelden hjelp som er tilstrekkelig til å forbedre familiefunksjoner og foreldreomsorg. Clifford og kolleger (2015) sammenliknet resultatene med situasjonen i perioden 1990-1993 og fant at den sosiale sammensetningen av brukerfamilier, og hvem som blir lang tids brukere, har endret seg lite.

Kojan og Fauske (2011) som har analysert barnevernet i et klasseperspektiv, fant at familier i alle sosiale lag er i kontakt med barnevernet, men at barn med foreldre i arbeiderklassen og blant ikke-sysselsatte er overrepresentert. De fant signifikante forskjeller i grunnlag for intervensjon og hvilke typer tiltak som settes i gang for ulike klasser. Kojan og Fauske drøfter mulige forklaringer på overrepresentasjonen av lavere klasselag i barnevernet, og argumenterer for at fokus på forebygging har gitt større rom for middelklassenormativitet i barnevernets vurderinger og beslutninger.

Gjennom mange år har longitudinelle barnevernstudier fra NIBR og NOVA vist empirisk hvilke sosiale ulikheter som eksisterer mellom barnevernfamiliene og familier generelt her i landet (Kristofersen, 2017).

Barnevernspørsmål med relevans for regionale dimensjoner og ulikheter mellom områder er og studert og drøftet i andre land (Bebbington & Miles, 1989; Vinnerljung, Sundell, Löfholm, & Humlesjö, 2006; Devaney & Spratt, 2009; Bywaters, 2015). Både norske og utenlandske studier tar opp at barna ofte har tilleggsproblemer, og ser det som problematisk at det er skjevheter i tiltakene som gis til ulike grupper, det gjelder både regionale skjevheter og ulik innsats for barn i familier med lav inntekt, lav sosioøkonomisk status og for barn med ulik etnisk bakgrunn.

Forskning både i Norge og utlandet peker på at vedvarende lavinntektsproblemer er et viktig spørsmål for en betydelig del av familiene. Selv om lavinntekt i seg selv ikke er grunnlag for barneverntiltak, synes det som at slike spørsmål er viktige å kartlegge.

Metodisk tilnærming

Denne artikkelen bygger på forskning og litteratur om regionale variasjoner i barneverntiltak, data fra offisiell barnevernstatistikk samt andre åpne datakilder, som indikator for vedvarende lavinntekt i barnefamilier, beregnet i Statistisk sentralbyrå (SSB). Disse data er tilgjengelige via Statistikkbanken (fullstendige nasjonale data). I artikkelen har jeg kun benyttet tilgjengelig empiri som allerede er publisert i Statistikkbanken.

SSBs individbaserte nasjonale barnevernstatistikk har helt siden omleggingen av statistikken i 1992-1993 (Lov om barneverntjenester, 1992/2016) vært tilrettelagt og egnet for forskning. Statistikken har gjennomgått endringer, men aldri så store endringer at det ikke har vært mulig å sammenlikne en god del av indikatorene over tid. SSB viser til dels til detaljerte definisjoner av begrepene som brukes, foretar etter egen vurdering grundige kontroller av materialet og bygger videre på lange nasjonale statistikktradisjoner på dette feltet (SSB, 2017b). I og med at det er en målsetting at statistikken skal omfatte alle barn som får barneverntiltak etter de aktuelle paragrafer i Lov om barneverntjenester i alle norske kommuner (SSB ser nå ut til å klare dette i større grad 1)), ser vi på dataene i SSB som både svært valide og svært reliable som grunnlag for regionale og andre analyser av barnevernsituasjonen her i landet.

Den nasjonale barnevernstatistikken har utviklet seg i positiv retning fra slutten av 1989/1990 2). Bare de nordiske landene har en tilnærmet full oversikt over alle barn og unge som plasseres utenfor hjemmet hvert år, og kan følge disse trendene bakover i tid. Statistikken over vedvarende lavinntekt for ulike husholdstyper, blant annet barnefamilier, er publisert gjennom mange år. I henhold til det som er vanlig praksis i Europa benytter SSB inntekt under 60 prosent av medianen som en lavinntektsgrense, et mål som også er benyttet i en levekårsbasert lavinntektsstudie for barn og unge (Sandbæk & Pedersen, 2010). På grunn av fødselsnummerbasert inntektsstatistikk og tilgang til skattedata for SSB, regnes den norske inntektsstatistikken som god.

I artikkelen er det hentet ut ferdig analyserte data fra Statistikkbanken, men fylkes- og kommunevariasjoner er fordelt etter stigende rater det siste året av artikkelforfatteren. Forfatter har også laget figurene for å vise hvilke fylker og store kommuner som ligger høyest og lavest i fordelingene, i stedet for å bruke omfattende tabeller.

Etiske betraktninger og tolkning av datamaterialet

I studier av sensitive regionale spørsmål, slik barneverntiltak og vedvarende lavinntekt er, følger jeg SSBs retningslinjer om å ikke publisere tall for små kommuner eller geografiske områder. Jeg publiserer kun tall for de regioner, fylker og store kommuner som SSB allerede har publisert tall for, det vil si tall for geografiske områder som statlige regioner, fylker og store kommuner (de 15 største med hensyn til innbyggertall). Slike store områder med høye innbyggertall må kunne drøftes med tanke på om fordelingen av tiltak er fordelt rettferdig, velferdsteoretisk og velferdspolitisk.

Forskjeller mellom barnevernregionene de seinere åra

Et problem ved de mange regioninndelingene er at de til dels er ulike. Et annet problem er at de er etablert i relativt nær historie, noe som vanskeliggjør sammenlikninger tilbake i tid. Vi skal se på variasjoner i omfanget av enkelte indikatorer for barneverntiltak i de statlige barnevernregionene de tre siste årene.

Kristofersen

Figur 1 viser at det har vært en svak nedgang nasjonalt i alle typer av barneverntiltak for barn og unge samlet fra utgangen av 2013 (25,5 per 1 000 0-22 år)3) til 2015 (25,2 per 1 000), men deretter en økning til 2016 (26,8 per 1 000) (Statistisk sentralbyrå, 2017a). Region Nord har den høyeste andelen barn i barneverntiltak, i alle fire årene var det rundt 30 per 1 000, med litt høyere rate (32) i 2016 enn årene før. Nest høyest ligger Region Sør med rundt 28 per 1 000. Oslo ligger lavest av alle seks barnevernregioner med vel 23 per 1 000 i 2016. To av regionene, Region Midt-Norge og Region Vest, hadde en fallende rate gjennom de tre første av disse fire årene. I Oslo falt først raten noe fra 2013 til 2014, men steg så litt igjen begge de neste årene.

Statistikken finnes og fordelt på hjelpetiltak 4) i hjemmet og omsorgstiltak 5) – her finner vi mange liknende regionale variasjoner. For landet totalt hadde nær 22 per 1 000 barn og unge hjelpetiltak ved utgangen av 2016. De tilsvarende tallene er nær 27 per 1 000 i Region Nord og nær 19 per 1 000 i Oslo. Færre barn er i omsorgstiltak, men vi finner likevel regionale variasjoner: Nasjonalt var 6,2 per 1000 barn og unge i omsorgstiltak ved utgangen av 2016, mens det var nær dobbelt så høy andel i Region Nord (8,8) som i Oslo (4,5). Det er viktig å huske at en del av hjelpetiltakene omfatter frivillige plasseringer utenfor hjemmet. Vi diskuterer dette litt seinere i artikkelen. Når vi bryter ned statistikken fra de store barnevernregionene til fylker og store kommuner, ser vi betydelig større regionale variasjoner.

Barnevernsituasjonen i fylkene

Som det framgår av figur 2, ligger Aust-Agder på topp med vel 27 per 1 000 (0-22 år) barn og unge som har hjelpetiltak ved utgangen av 2016.

Kristofersen

Figur 2 viser at de største utslagene av fylkesvariasjonene er noe redusert fra 2014-2016, men at det fortsatt er ganske betydelige forskjeller. Akershus og Sør-Trøndelag ligger alle tre årene lavest og Aust-Agder høyest på denne rangeringen, men med noen endringer i plasseringer blant de tre-fire høyest rangerte fylkene utenom Aust-Agder i 2014 og 2015. Enkelte av fylkene har hatt noe nedgang i antall barn og unge med hjelpetiltak ved utgangen av året fra 2014 til 2016. Så liten stabil nedgang med samme plassering er mer dominerende enn at et flertall av kommunene i et fylke virkelig endrer sin ‘policy’ og for eksempel øker tiltakene sine kraftig. Oslo ligger relativt lavt sett i relasjon til satsingen for 15-20 år siden, men har økt litt de seinere årene, etter å ha hatt en nedgang i hjelpetiltak helt siden 2009.

Kristofersen

Figur 3 viser de foreløpig siste tilgjengelige tallene for omsorgstiltak fra SSB (Statistisk sentralbyrå, 2017d). Vi ser her et betydelig sprik i omfanget av omsorgs- og plasseringstiltak i forhold til barne- og ungdomsbefolkningen i hvert fylke.

Vi ser i figur 3 at de fleste fylkene, utenom Oslo, har økt sine rater for plassering i omsorgstiltak i hele treårsperioden, enten de lå på et lavt eller høyt nivå i 2014. Nasjonalt sett ser det altså ut til å være et økt behov for å plassere barn og unge i omsorgstiltak.

Dette dreier seg om de «tyngste» tiltakene barnevernet benytter, plassering utenfor hjemmet i fosterhjem eller institusjon etter spesifikke paragrafer i barnevernloven. Er behovene faktisk så lave i Akershus og Oslo (rundt 4-6 per 1 000) sammenliknet med Finnmark (nær 14 per 1000) og Hedmark, Nord-Trøndelag, Troms og Nordland (10-11 per 1 000) som det framgår i figur 3? Fylket med lavest rate (Akershus) ligger på et nivå som er nær en tredel av nivået i Finnmark, og på om lag halvparten av nivået for landsgjennomsnittet. Har vi her å gjøre med så betydelige ulikheter i behov, eller har vi mer å gjøre med organisatoriske og tradisjoner/«kulturelle» forskjeller med hensyn til hvordan barneverntjenesten i fylkene jobber? Dette drøftes nærmere i avslutningen av artikkelen.

Vedvarende lavinntekt i familier med barn

For å tolke mulige forklaringer på fylkesvariasjoner i barneverntiltak har jeg studert andel barn i familier med vedvarende lavinntekt fylkesvis (Statistisk sentralbyrå, 2017c). Jeg antar at hvis man skal velge kun en indikator for ressurssvakhet i barnefamilier, kan vedvarende lavinntekt (EU-skalaen) være relevant. Som nevnt over er andeler barn i barneverntiltak høyere blant foreldre med arbeiderklassebakgrunn og blant ikke-sysselsatte (Kojan & Fauske, 2011) og blant foreldre med lave utdanningsnivåer, lave inntektsnivåer og bruk av sosialhjelp, enn blant foreldre med høyere utdannings- og inntektsnivåer (Kristofersen, 2017). Figur 4 viser andelen barn under 18 år i familier med slik vedvarende lavinntekt i perioden 2013-2015.

Kristofersen

Som det framgår av figur 4 er det betydelige fylkesvariasjoner i andel barn i lavinntektsfamilier. Oslo har absolutt høyest andel, hvor nær 18 prosent av barn og unge under 18 år bor i hushold med vedvarende lavinntekt, og Østfold ligger et godt stykke under Oslo, men og høyt med 14 prosent. Disse to fylkene hadde begge høy andel barn i barneverntiltak for om lag 20 år siden, men har ikke lenger så høy andel som enkelte andre fylker. I den andre enden av skalaen ser vi at Rogaland, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Akershus og Troms alle har omkring sju prosent og altså godt under landsgjennomsnittet på 10 prosent. Finnmark ligger og under landssnittet med knapt åtte prosent barn i vedvarende lavinntekt. Likevel ligger dette fylket nær landsnittet på hjelpetiltak, og på topp nasjonalt på omsorgstiltak i barnevernet. Troms, som har relativt lav andel barn i hushold med vedvarende lavinntekt, har og gjennomsnittlig andel barn med hjelpetiltak, men er tredje høyest blant fylkene på andel barn og unge i omsorgstiltak. Denne drøftingen fortsetter i avslutningen av artikkelen, men vi skal først se litt på de seineste årenes variasjoner mellom de 15 største kommunene.

De 15 største kommunene

I figur 5 ser vi en oversikt over andel barn og unge med barneverntiltak (alle typer) ved utgangen av hvert av årene 2014-2016 i de 15 største kommunene 6).

Kristofersen

Vi ser at det er betydelige forskjeller mellom disse store kommunene. Det er nesten tre ganger så høye rater for barn og unge med tiltak i både Sarpsborg og Skien (henholdsvis 36 og 37,5 per 1 000 i alderen 0-22 år) som i Bærum (nær 13 per 1 000) i 2016. Asker, Trondheim og Sandnes ligger og lavt.

Andelen barn og unge med hjelpetiltak, også hjelpetiltak gitt som plassering utenfor hjemmet, varierer betydelig mellom de største kommunene, men ikke like mye som andelen i omsorgstiltak. Sarpsborg (nær 29 per 1000 0-22 år) og Skien (nær 28) ligger høyest for hjelpetiltak og nesten tre ganger så høyt som Bærum (vel 10). Fredrikstad (22) ligger også høyt. Bærum, Asker, Trondheim og Sandnes har hatt lavere andel barn i barneverntiltak enn andre store kommuner.

Oslo har som nevnt, gjennom flere år fram til omkring 2014, redusert sin innsats noe på hjelpetiltak. Oslos moderate barnevernsatsing så vi en begynnende utvikling på langt tidligere, den ble påpekt på en høring i Rådhuset i Oslo for om lag tretten år siden (1. juni 2005, da med data for 2003). Den gangen hadde Oslo rater som lå «midt på treet» i fylkessammenheng.

Kristofersen

Som vi ser av figur 6 er det også betydelige forskjeller mellom de 15 største kommunene i andelen barn og unge som er plassert utenfor hjemmet ved utgangen av 2016.

Prosentandelen for Skien (2,4 prosent i plasseringstiltak) er om lag 2,5, det vil si tre ganger så høy som i Sandnes (0,8 prosent) og Bærum (1 prosent), og om lag dobbelt så høy som i Skedsmo (1,2 prosent). Ratene for Sarpsborg, Stavanger, Trondheim og Drammen er om lag dobbelt så høye som i Sandnes og Bærum. Oslo (1,4 prosent) har en andel betydelig under landsgjennomsnittet. Oslos rate har ikke økt fra 2014 til 2015, selv om raten for landsgjennomsnittet og mange av de andre største kommunene har økt noe. Oslos andel ved utgangen av 2015 er under halvparten av den raten vi finner for Skien, og betydelig lavere enn både Sarpsborg, Drammen, Tromsø, Stavanger, Bergen og Bodø. Men Oslos lave gjennomsnitt de siste årene er overraskende forskjellig fra midten av 1990-tallet, da lå Oslo høyere enn mange av de andre kommunene.

Variasjonene i barn og unge med hjelpetiltak i barnevernet i 2014-2016 er også betydelig for alle de 15 kommunene.

Det er også aktuelt å se framover på bydeler i de største byene. Grorud, som er den bydelen i Oslo som har de høyeste barnevernratene i 2016, lå 6,5 ganger høyere enn bydelen Ullern med de laveste ratene (Statistisk sentralbyrå 2017a).

Variasjonene i barnevernundersøkelser i de samme kommunene er ikke like store som for variasjonen i omsorgstiltak, men den er likevel betydelig.

Lavinntekt i hushold med barn i de 15 største kommunene

Vi ser her på andel barn under 18 år i lavinntektsshushold i de samme 15 kommunene som i drøftingen av regionale fylkesvariasjoner. Også for disse kommunene er det betydelige variasjoner i andel barn i lavinntektshushold, se figur 7.

Kristofersen

Variasjonene i inntektsforhold er ikke parallelle med andel i hjelpetiltak eller i plasseringer utenfor hjemmet. Skien, som lå aller høyest av de 15 kommunene på plasseringer utenfor hjemmet i årene 2014-2016, har lavere andel barn i lavinntekt enn både Drammen, Oslo og Sarpsborg i årene 2013-2015. Verken Stavanger eller Trondheim, som ligger relativt høyt på andel barn plassert utenfor hjemmet i 2016 (Stavanger også 2014 og 2015), har så høy andel barn i lavinntektshushold i årene 2013 til 2015. For en del av de andre kommunene ser vi større samsvar mellom disse indikatorene. Fordi flere forhold bidrar til forklaringen av andel plasserte barn, er det ikke selvsagt at indikatorene skulle ligge helt parallelt for alle disse kommunene, men de største avvikene vi observerer er heller ikke helt forståelige.

Drøfting av regionale variasjoner

FNs komite for barnerettigheter har uttrykt bekymring for de store kommunale variasjonene i velferdstiltak til barn i Norge. Funnene i denne undersøkelsen gir FN langt på vei helt rett, de norske kommunene har tilsynelatende problemer med å følge Lov om barneverntjenester på noenlunde lik måte. Variasjoner i kommuneøkonomi skal etter loven ikke ha betydning for å gi omsorgstiltak når det er behov for det.

UNICEF Norge har også tatt opp de store forskjellene i offentlige midler brukt til barn og unge i kommunene helt fra 2010. De tok det igjen opp før kommunevalget 2015, og de har jobbet videre med en rapport om disse forskjellene (NRK, 2016).

Sett i relasjon til levekårene er forskjellene mellom de 15 største kommunene i bruk av plasseringer utenfor hjemmet i perioden 2014-2016, nesten enda vanskeligere å tolke enn forskjellene i bruken av hjelpetiltak. Ingen publiserte samfunnsvitenskapelige undersøkelser tyder på at det er så store regionale forskjeller i omsorgssituasjonen til barna i disse 15 kommunene. Det er nok i stor grad «tjenesteapparatspesifikke» og eventuelt «kommuneøkonomiske» årsaker til disse forskjellene. Her må man se på hele tiltakskjeden: samarbeidet mellom barnevernet og andre instanser som jobber med barn og unge, behandlingen av meldinger, av undersøkelser og hjelpetiltak, andel forslag om omsorgstiltak og om det er variasjoner i resultatene i fylkesnemndene. Hvis det ikke er store reelle forskjeller i omsorgssvikt og mishandling, er det vanskelig å forstå at det skal være så store forskjeller i tolkningen av omsorgsbestemmelsene i Lov om barneverntjenester. Trolig vil nye undersøkelser finne at variasjonen i omsorgsrater kan ha sammenheng med at de største kommunene i ulik grad tar initiativ til å behandle omsorgssaker.

Det er vanskelig å forklare grunnlaget for variasjonene mellom regioner og kommuner. Det er usikkert om variasjoner i barns og unges behov er en tilstrekkelig forklaring på de betydelige variasjonene i barns behov for hjelpetiltak og plasseringer utenfor hjemmet. En annen forklaringsvariabel som også utenlandske forskere drøfter (Bywaters et al., 2015), er at en del av variasjonene synes å være «tjenesteapparatspesifikke». De har mer å gjøre med hvordan barneverntjenesten er organisert, hvor store ressurser den enkelte kommune bruker, og med «kulturen» blant de ansatte i tjenesten: rutiner, fortolkning av behov, synspunkter på hvilke tiltak som hjelper best, eller som er mest vanlige å bruke lokalt, og med hvilke terskler man har for å gripe inn med tiltak. Siden loven er den samme i alle geografiske områder, kunne man tro at det var en felles «nasjonal terskel» for å gripe inn overfor alvorlig omsorgssvikt, men en slik terskel eksisterer neppe. Barneverntjenesten er avhengig av å få meldinger fra andre instanser om forhold de bør undersøke, og det er variasjon i både i meldingsgangen og i hvilken grad barneverntjenesten undersøker de innkomne meldingene. Det er ikke minst viktig at regionale variasjoner også kan forstås av grupper med minoritetsbakgrunn. De gruppene som i dag har særlig skepsis mot barnevernet har kanskje særlig behov for et forutsigbart barnevern (Aasarød, 2018).

Konklusjoner

Vi har i analysen av det statistiske materialet vist at det er tydelige regionale variasjoner i barneverntiltak her i landet. Slike variasjoner har vært observert mellom fylkene og mellom de største byene de siste 15-20 årene, selv om barneverninnsatsen har økt betydelig i hele landet i denne perioden, og de fleste regionale områdene har økte innbyggertall. For eksempel har Akershus fylke kun en tredel så stor andel barn og unge i omsorgstiltak som Finnmark i 2016, og i Oslo hadde bydelen med høyest andel barn og unge i barneverntiltak i 2016 6,5 ganger høyere andel enn bydelen med lavest andel.

Jeg mener det er grunn til at både fagfolk og politikere bør se nærmere på de til dels store regionale variasjonene i barneverntiltak her i landet. Enkelte mener at variasjonene mellom en del små kommuner her i landet gir grunn til bekymring 7). Her bør nevnes at åtte ganger så høy andel barn i barneverntiltak i en bydel i London sammenliknet med en annen fikk britiske forskere til å reagere (Bywaters et al., 2015). Jeg mener det er grunn til å se både forskjellene internt i Oslo, og forskjellene mellom fylker og store kommuner her i landet i relasjon til den internasjonale debatten om regionale variasjoner i barneverntiltak.

De nye regionale variasjonene er ikke lik dem vi har sett tidligere, dette gjelder spesielt mellom fylkene. Hjelpetiltakene forvaltes til dels svært ulikt, og det varierer hvilke hjelpetiltak de enkelte barneverntjenestene bruker, her har kommunen anledning til å velge relativt fritt. Men de plasseringene som skjer med tvang, og som utgjør en vesentlig del av plasseringene utenfor hjemmet, skal forvaltes av fylkesnemnda for sosiale saker. Dette ser imidlertid ikke ut til å virke særlig inn på de samlete regionale trendene vi måler for barn i plasseringer utenfor hjemmet.

Det bør utføres mer forskning for at vi bedre kan forstå de regionale ulikhetene i plasseringstiltak. Dette gjelder både sosioøkonomiske ulikheter, situasjonen for minoriteter, eventuelle ulikheter i foreldreomsorg og spesifikt situasjonen til familier med vedvarende lavinntekt hvor også andre levekårsproblemer kan virke inn. Mer forskning på barneverntjenestenes organisering, bruk av tiltak og praksiser er nødvendig for å få en bredere forståelse av hvordan barnevernet fungerer i Norge.