Personer med utviklingshemming og arbeid – arbeidslinje eller fasttrack til kommunal omsorg?

Christian Wendelborg

Forsker 1 ved Mangfold og inkludering NTNU Samfunnsforskning

christian.wendelborg@samfunn.ntnu.no

Jan Tøssebro

Forsker 1 ved Mangfold og inkludering NTNU Samfunnsforskning

jan.tossebro@samfunn.ntnu.no

Artikkelreferanse

Christian Wendelborg & Jan Tøssebro (2018). Personer med utviklingshemming og arbeid – arbeidslinje eller fasttrack til kommunal omsorg? Fontene forskning 11(2) 58-71

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

I artikkel 27 i FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) (FN, 2008) fastslås det at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til arbeid på lik linje med andre. I Norges første rapport til FN om Norges implementering av konvensjonen understrekes det at personer med utviklingshemming har rett på arbeid på lik linje med andre. De som ikke kan jobbe i det ordinære arbeidsliv, skal få tilbud om tilrettelagt arbeid (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2015:73, avsnitt 257). I Velferdsmeldingen (Sosial- og helsedepartementet, 1995, s 89) står det «Arbeidslinja betyr at virkemidler og velferdsordninger – enkeltvis og samlet – utformes, dimensjoneres og tilrettelegges slik at de støtter opp under målet om arbeid til alle». Arbeidslinja har både et økonomisk og inkluderende perspektiv. Det er billigere for samfunnet at flest mulig i yrkesaktiv alder forsørges gjennom arbeidsdeltakelse heller enn trygd, samtidig som arbeidsdeltakelse er en «sentral inngangsport til fellesskap og deltakelse i samfunnet» (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2013, s. 54). Dette gjelder for personer med utviklingshemming som for alle andre.

Problemstillingen i denne artikkelen er i hvilken grad en har lykkes med å inkludere utviklingshemmede i ordinært arbeid og ordinære arbeidsmarkedstiltak over 20 år etter reformen for personer med utviklingshemming (Ansvarsreformen) og i hvilken grad arbeidslinja blir fulgt for utviklingshemmede personer i yrkesaktiv alder?

NOU 2016:17 På lik linje problematiserer hva «arbeid» innebærer for personer med utviklingshemming. Utvalget bak utredningen konkluderer med at det ikke er relevant å knytte begrepet til ordinær lønn (NOU 2016:17, s. 72). Utvalget mener begrepet arbeid for utviklingshemmede bør knyttes til aktivitetens kvaliteter, og de definerer arbeid som sosialt nyttig og verdiskapende aktivitet. Videre skal aktiviteten være knyttet til produksjon av varer og tjenester (NOU 2016:17, s. 72). Dette inkluderer ifølge utvalget ordinært arbeid uten støtte fra Nav, arbeidsrettede (tidsbegrensede) tiltak med mål om å komme i ordinært arbeid og varig tilrettelagt arbeid (VTA) eller varig subsidiert arbeid. Denne definisjonen innebærer at arbeid inkluderer både aktiviteter der personen er ansatt og bidrar til produksjon av varer og tjenester og aktiviteter med mål om å komme i slikt arbeid.

Ved gjennomføringen av Ansvarsreformen var normalisering hovedtanken for personer med psykisk utviklingshemming (Sosialdepartementet, 1990). Målet var å oppheve særomsorgen og tilrettelegge arbeid slik at personer med psykisk utviklingshemming kunne delta i ordinært arbeids- og samfunnsliv. Nødvendig hjelp skulle gis innenfor de ordinære tjenestene, deriblant sysselsettingstilbud. Stortingsmelding nr. 67 (Sosialdepartementet, 1987) og Stortingsmelding nr. 47 (Sosialdepartementet, 1990) var med på å synliggjøre arbeidsmarkedsmyndighetens rolle overfor psykisk utviklingshemmede. De slo fast at det skulle arbeides mot størst mulig grad av integrering i ordinært arbeid og ordinære arbeidsmarkedstiltak. Dette inkluderte både å tilrettelegge forholdene for utviklingshemmede på det ordinære arbeidsmarkedet, og å skape ulike former for varig tilrettelagte arbeidsplasser (Söderström & Tøssebro, 2011). Stortingsmelding nr. 47 (Sosialdepartementet, 1990) understreket at ved planlegging av tiltakstype måtte en både ta hensyn til variasjon i behov, evner og muligheter hos personene med utviklingshemming, og til arbeidsmarkedet. I meldingen tok en til orde for å satse på ulike individuelle tilrettelagte arbeidsplasser i ordinært arbeidsliv, basert på en kombinasjon av trygdeytelser og tilskudd til arbeidsgiver og ikke ensidig kalkulere med utbygging av verna arbeidsplasser (Varig tilrettelagt arbeid (VTA), tidligere ASV/ASVO).

Imidlertid er det indikasjoner på en negativ utvikling i utviklingshemmedes situasjon på arbeidsmarkedet. Söderstrøm og Tøssebro (2011) viser at andelen utviklingshemmede som ikke har noen dagaktivitet har økt, arbeidsmarkedsetatens rolle reduseres og kommunale tiltak dreies fra produksjon over mot aktivisering, eller ingenting. Også Engeland og Langballe (2017) gjør funn som tyder på at antallet utviklingshemmede uten dagaktivitet har økt. Samtidig har det vært en markant vekst i andelen 18- til 19- åringer som mottar uføretrygd, hvor den største gruppa av disse er utviklingshemmede. Brage og Thune (2015) og flere rapporterer om at det er for få varig tilrettelagte arbeidsplasser, samt om både ventetid for å få VTA-plass og om at det er for få VTA-plasser for utviklingshemmede (Mandal, 2008; Reinertsen, 2012; Spjelkavik, Børing, Frøyland & Skarpaas, 2012). Noe av forklaringen er at det har blitt større konkurranse fra andre grupper om deltakelse i VTA. I tillegg er det manglende gjennomstrømming og få deltakere som går fra skjermet eller ordinær VTA til arbeid i ordinært arbeidsliv (NOU 2016:17). Dette medfører at det er vanskelig å komme inn i tiltaket og at VTA i begrenset grad er et virkemiddel for kvalifisering til ordinært arbeidsliv.

Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er regulert i Tiltaksforskriften (2015). VTA har som formål å gi tiltaksdeltakeren arbeid for å utvikle ressurser gjennom kvalifisering og tilrettelagte arbeidsoppgaver. Tiltaket er rettet mot personer som mottar eller i nær framtid ventes å få innvilget uføretrygd etter folketrygdloven, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Andre arbeidsmarkedstiltak skal være vurdert og funnet å være uaktuelle. Tiltaksdeltakeren skal være fast ansatt i virksomheten og motta uførepensjon, og det er derfor ikke krav til at det skal utbetales lønn. Det har vært en økning av VTA-plasser fra ca. 6000 i 2000 til nærmere 9500 ved utgangen av 2014 (NOU 2016:17). Samtidig har antall utviklingshemmede deltakere økt fra 2699 i 2006 til 3274 i 2012 (NOU 2016:17). Regnet ut fra disse tallene er dermed rundt 35 prosent av deltakere i VTA utviklingshemmede. Denne andelen var 71 prosent i 1994 (Reinertsen, 2012).

Annen forskning

Det er nylig gjort to undersøkelser som omhandler mange av de samme temaene som vi belyser i denne artikkelen. Proba samfunnsanalyse (2016) fant at 3546 av 14255 personer med utviklingshemming (25 prosent) hadde arbeidsretta tiltak fra Nav. Proba gjennomførte videre en analyse av tiltaksbruk for personer med utviklingshemming og fant at nærmere 90 prosent av utviklingshemmede på tiltak var i VTA i skjerma virksomheter og litt under 10 prosent var i VTA i ordinære bedrifter. Probas analyser inkluderer imidlertid kun tiltak og sier ingenting hvorvidt personer med utviklingshemming har et arbeidsforhold utover tiltak. Dessuten opererte Proba (2016) med en snever gruppe med utviklingshemming basert kun på diagnosene psykisk utviklingshemming (ICD; F70-F79) og kromosonavvik (ICD 10; Q90-99), samt at disse har uføretrygd og eller arbeidsavklaringspenger (AAP). Dette medfører at en mister personer med gjennomgripende utviklingsforstyrrelser eller blandede utviklingsforstyrrelser, samt eventuelle personer, sannsynligvis yngre, som mottar andre trygder enn uføretrygd eller AAP. Engeland og Langballe (2017) analyserte hvor mange voksne utviklingshemmede som er i jobb og hvor mange som mangler tilbud, basert på en bredere avgrensing av hvem som er utviklingshemmede enn Proba, men de har bare inkludert personer med uføretrygd. Det ekskluderer eventuelle personer som har et arbeidsforhold uten uføretrygd, samt yngre personer som ennå ikke har havnet i uførestatistikken eller som har andre stønader som eksempelvis AAP.

I artikkelen vil vi se nærmere på deltakelse i ordinært arbeidsliv og i ulike tiltak knyttet til arbeidsdeltakelse, på et bredere utvalg av utviklingshemmede enn Proba (2016) og Engeland og Langballe (2017) baserer sine tall på. Vår strategi er å gå bredt ut og identifisere alle som mottar enten grunnstønad, hjelpestønad, AAP eller uførepensjon på bakgrunn av vårt inklusjonskriterium; utviklingshemming. Dette har medført at vi identifiserte en større andel og flere yngre personer med utviklingshemming enn de to nevnte undersøkelsene.

Metode

Vårt datagrunnlag

Utviklingshemming er en type kognitiv vanske som viser seg tidlig i livet og som særlig er knyttet til læreevne og intellektuell fungering. Noen har derfor foreslått å kalle det lærehemming, som i England (learning disabilities). I norsk skole brukes gjerne betegnelsen «generelle lærevansker». Internasjonalt går gruppa under navnet «intellectual disabilities» eller «intellectual and developmental disabilities». I Norge (og andre land) er det relativt få som er registrert og diagnostisert som utviklingshemmet, under en halv prosent av befolkningen. Begrepet assosieres gjerne med personer med en moderat til betydelig grad av utviklingshemming, kanskje fordi bildet av gruppa knyttes til de som før 1990 ble sendt til institusjoner. Om en følger diagnosekriteriene er imidlertid variasjonen innen gruppa stor, og mange har en så lett grad av vansker at de ikke uten videre ses på som utviklingshemmet.

Vårt datagrunnlag er hentet inn i forbindelse med prosjektet «Overgangen skole arbeidsliv for personer med utviklingshemming» (Wendelborg, Kittelsaa & Wiik, 2017), som NTNU Samfunnsforskning gjennomførte på oppdrag for Utdanningsdirektoratet. Datagrunnlaget tar utgangspunkt i anonymiserte data om personer som er registrert med bestemte diagnoser i databasen FD-Trygd. Opplysningene i databasen består av registrerte begivenheter i den enkelte persons livsløp og er en forløpsdatabase som drives av Statistisk sentralbyrå (SSB) (Akselsen, Lien & Sivertstøl, 2007), og som SSB har stilt til disposisjon for oss. Alle opplysninger i FD-Trygd er koblet til et unikt identifikasjonsnummer (personnummer), men vårt datamateriale inneholder en anonymisert unik identifiseringskode som ikke er koblet til personidentifiserende opplysninger.

Databasen inneholder opplysninger fra 1992 og framover, og gjelder hele befolkningen. Den inneholder blant annet opplysninger om trygder og stønader, sysselsetting og arbeidsmarkedstiltak. I praksis er det mottakere av trygder og stønader som må brukes som utgangspunkt for vår studie. Vi er avhengige av opplysninger som kan identifisere målgruppen, og diagnose er det eneste alternativet. Slike opplysninger finnes imidlertid bare for trygdemottakere (i praksis opplysninger om primærdiagnose, ikke tilleggsdiagnoser). Alle data i undersøkelsen er hentet fra FD-Trygd. Vi har innhentet de nødvendige tillatelser fra Nav, Personvernombudet for forskning (NSD) og Datatilsynet.

Personene som inngår i registerstudien er registrert med en diagnose der alle, eller de aller fleste, har utviklingshemming. Vi har ikke inkludert diagnoser der noen vil ha kognitive vansker, men langt fra alle, eller det store flertallet som eksempelvis CP. Vi konfererte med ekspertise ved Habiliteringstjenesten ved St. Olavs hospital før endelig diagnoseliste ble oversendt SSB. Diagnosene som brukes er fra det offisielle internasjonale diagnosesystemet ICD fra Verdens helseorganisasjon. I dag gjelder versjon 10, men i FD-Trygd er en god del registrert med diagnose fra versjon 9. I uttrekkingen av personer brukte vi både ICD-9 og 10, men her oppgir vi bare ICD-10 diagnosene. Personene som inngår i vår studie har primærdiagnosene psykisk utviklingshemming (F70-F79), blandet utviklingsforstyrrelse i spesifikke ferdigheter (F83), gjennomgripende utviklingsforstyrrelse (F84.0-F84.4, Aspergers syndrom er unntatt) og kromosomavvik (Q90-Q99, de fleste vil være i gruppa Downs syndrom (Q90), Q96 Turner syndrom er unntatt).

Personene skulle være over 17 år per 31.12 i 2014 (siste år med tilgjengelige data) og være registrert som mottakere av en eller flere av følgende trygder: Uførepensjon, Grunnstønad, Hjelpestønad eller Arbeidsavklaringspenger.

Wendelborg

Tabell 1 viser at det ble identifisert 17650 personer som mottar grunn- og /eller hjelpestønad, uførepensjon eller arbeidsavklaringspenger på grunn av en diagnose assosiert med utviklingshemming i alderen 18 til og med 66 år. Vi har dermed gjennom vår uttrekkstrategi identifisert 3395 flere personer med utviklingshemming enn Proba (2016) og 2848 flere personer enn Engeland og Langballe (2017) fant. De aller fleste personer med utviklingshemming er diagnostisert i kategorien psykisk utviklingshemming. Antallet 17650 personer er 0,54 prosent av Norges befolkning i samme aldersgruppe.

Med tanke på formålet med vår studie, er spørsmålet om kvaliteten på materialet knyttet til såkalte falske positive og falske negative. Falske positive er personer vi fanger opp, men som likevel ikke har utviklingshemming. Falske negative er personer med utviklingshemming som vi ikke fanger opp. Det anses som lite sannsynlig at vi har mange falske positive, blant annet fordi vi har unngått diagnoser der sjansen for dette er stor. Vi kan ikke fullstendig utelukke at noen har fått en diagnose for at de skal få tilgang til trygd, men at diagnosen er satt litt tilfeldig. Det anses likevel som lite sannsynlig at leger vil velge diagnoser assosiert med utviklingshemming eller kognitive vansker i slike diffuse tilfeller. Problemet med falske positive anses derfor som lite.

Spørsmålet om hvor mange «aktuelle» personer som faller utenfor kriteriene er mer problematisk. For det første er det mulig at en del personer med en mild utviklingshemming ikke mottar trygdeytelser. De faller i så fall utenfor registeret. For det andre kan en del personer med utviklingshemming være registrert under andre diagnoser som primærdiagnose. Dette kan for eksempel være spesifikke etiologiske diagnoser (knyttet til årsak), eller til andre symptomer, som epilepsi. Ved utvelgelsen av diagnoser har vi prioritert å unngå falske positive framfor å favne for mange. De personene som inngår i våre analyser må derfor regnes som et utsnitt av personer med utviklingshemming med betydning for skolegang og sysselsetting. Vi får med personer som mottar trygd og som har en diagnose som er sterkt assosiert med utviklingshemming. De kan derfor ses som rimelig dekkende for kjernen av vår målgruppe, men vi får altså ikke med alle, og færre dess lenger en kommer ut i gråsonen av personer uten diagnose. Andelen 0,54 prosent stemmer bra med at Strømme og Valvatne (1998) fant at 0,62 prosent av 30 000 norske barn født i 1980 til 1985 hadde en diagnose relatert til utviklingshemming. Andelen er imidlertid litt lavere enn i internasjonale studier som opererer med en andel på 0,92 prosent i høyinntektsland (Maulik, Mascarenhas, Mathers, Dua & Saxena, 2011).

Wendelborg

Dersom vi ser på kolonnen Totalt i tabell 2 ser vi at andelen personer med utviklingshemming er relativt likt fordelt på alder. Det er riktignok flest i den yngste aldersgruppa med 22 prosent og synker gradvis med alder. Dette gjelder imidlertid ikke for gruppa psykisk utviklingshemming, hvor utviklingen er motsatt. Forskjellen på diagnosegruppene er at psykisk utviklingshemming er en atferdsdiagnose, mens Downs syndrom og andre kromosomavvik er mer medisinsk orientert hvor en del av det medisinske utviklingsbildet er tidligere død enn i normalpopulasjonen. Dette gjelder nok ikke i samme grad for blandede utviklingsforstyrrelser og gjennomgripende utviklingsforstyrrelser. Blandet utviklingsforstyrrelse er en relativ ny diagnose som ikke fantes i ICD9. Det kan dermed tenkes at det derfor er få eldre i denne gruppen, og at de er inkludert i en annen diagnosegruppe, mest sannsynlig i psykisk utviklingshemming.

Gjennomgripende utviklingsforstyrrelser er ofte forstyrrelser innenfor autismespekteret, som ikke er forbundet med overdødelighet. Det er dermed ikke sannsynlig at grunnen til at det er få i de eldste aldersgruppene skyldes tidlig død. Det er mer sannsynlig at diagnostiseringspraksisen har endret seg. Der en før fikk diagnosen psykisk utviklingshemming, har en i de senere år fått diagnosen gjennomgripende utviklingsforstyrrelser. Tabell 2 viser dermed at det har vært en utvikling der færre blir diagnostisert som psykisk utviklingshemmet enn tidligere. Det kan se ut til at flere får diagnosen blandet utviklingsforstyrrelse eller gjennomgripende utviklingsforstyrrelse. Det kan også hende at leger er blitt mer restriktive med å gi diagnosen lettere psykisk utviklingshemming.

Når det gjelder kjønnsfordeling er det flere menn enn kvinner i alle diagnosegrupper (54,7 prosent menn vs. 45,3 prosent kvinner). Særlig gjelder det gjennomgripende utviklingsforstyrrelser (autismespekteret), hvor det som ventet er større overvekt av menn. Totalt sett er det 51,2 prosent menn i Norge i samme aldersgruppe, noe som tilsier at det er flere menn enn kvinner som får en diagnose assosiert med utviklingshemming. Dette stemmer med epidemiologiske studier av utviklingshemming (McLaren & Bryson, 1987).

Resultat

Uførepensjon, arbeidsavklaringspenger og/eller sysselsatt

Vi skal nå se nærmere på om personer med utviklingshemming får uførepensjon, arbeidsavklaringspenger og/eller er sysselsatt (tabell 3). Dette er ikke gjensidig utelukkende kategorier, en person kan godt både være uføretrygdet og samtidig eksempelvis være sysselsatt. Sysselsatt er definert som at en person har hatt et arbeidsforhold i løpet av året. I vårt tilfelle 2014. Uførepensjon fra folketrygden skal sikre inntekter til livsopphold for personer som har fått inntektsevnen varig nedsatt (minst 50 prosent) på grunn av sykdom, skade eller lyte. Pensjonen gis dersom det helt klart ikke er utsikt til bedring av inntektsevnen/arbeidsevnen og en må være i aldersgruppen 18-66 år. Arbeidsavklaringspenger (AAP) er en ytelse fra folketrygden. For å ha rett til AAP må arbeidsevnen være redusert med minst 50 prosent. Hjelpen fra Nav kan bestå av arbeidsretta tiltak, ytelser under medisinsk behandling eller annen oppfølging fra Nav. Det må i hovedsak være sykdom, skade eller lyte som er årsaken til at en har redusert arbeidsevne.

Wendelborg

Tabell 3 viser at det er 17071 personer med utviklingshemming som har uførepensjon. Det utgjør 96,7 prosent av alle utviklingshemmede i yrkesalder i Norge. Av personer med utviklingshemming som har uførepensjon er det 0,1 prosent som har under 50 prosent uføregrad. 2,6 prosent har 50 – 99 prosent uføregrad, og de resterende 97,3 prosent har 100 prosent.

Tabell 3 viser at det blant dem som er 25 år eller yngre er 88,1 prosent som mottar uføretrygd. Det er unge med psykisk utviklingshemming eller blandet utviklingsforstyrrelse som trekker ned denne andelen. Dersom vi bare ser på 18- og 19-åringer, er det 81,2 prosent av dem som har uførepensjon. Det vil dermed si at fire av fem utviklingshemmede får uførepensjon når de fyller 18 år. Så godt som alle personer med utviklingshemming som er over 25 år mottar uføretrygd. Det er 579 personer med utviklingshemming som ikke mottar uførepensjon, og 462 av disse er 25 år eller yngre. Det er ingen store forskjeller mellom menn og kvinner med tanke på mottak av uførepensjon.

Videre viser tabell 3 viser at det er 437 personer med utviklingshemming som mottar AAP. Det er helst de yngste som mottar AAP. Det er ingen store forskjeller mellom kvinner og menn. Når det gjelder sysselsetting viser tabell 3 at det er 997 personer med utviklingshemming som har hatt et arbeidsforhold i løpet av 2014. Det tilsvarer 5,6 prosent av alle personer med utviklingshemming.

Wendelborg

Tabell 4 viser at 6,5 prosent av mennene og 4,6 prosent av kvinnene har hatt et arbeidsforhold i 2014. 35,6 prosent av dem som har et arbeidsforhold har over 30 timer i uka. Vi kan legge merke til at kvinner arbeider mer deltid enn menn blant utviklingshemmede, som i arbeidslivet for øvrig. Dersom vi ser nærmere på disse tallene, noe som ikke kan leses ut fra tabellene, finner vi at det i aldersgruppa under 25 år ikke er forskjell mellom kjønnene når det gjelder arbeidsforhold; 3,0 prosent av mennene og 3,1 prosent av kvinnene. I de øvrige aldersgruppene er det 2-3 prosentpoeng større andel av mennene som har et arbeidsforhold (p.verdi<0,05). 84,4 prosent av de som har et arbeidsforhold har hatt arbeidsforholdet hele året.

Arbeidssøkere og deltakelse i tiltak i regi av Nav

Personer som er registrert med tiltak i regi av Nav er personer som er registrert som arbeidssøkere i Nav-systemet i desember 2014 . Dataene omfatter opplysninger om ordinære arbeidssøkere, arbeidssøkere på tiltak, samt yrkeshemmede og yrkeshemmede på tiltak.

Wendelborg

Tabell 5 viser aktiviteten som personen i arbeidssøkerregisteret er registrert med. Det er til sammen 5699 personer med utviklingshemming som er inkludert i arbeidssøkerregisteret. Dette utgjør 32,3 prosent av personer med utviklingshemming. 62,7 prosent av disse er registrert med aktiviteten varig tilrettelagt arbeid i skjermet bedrift. 425 utviklingshemmede er i varig tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift, mens 537 er registrert å ha nedsatt arbeidsevne og venter på plan, oppfølgingsvedtak eller tiltak. Det er 225 personer eller 1,3 prosent som er registrert på arbeidsretta tiltak. Dette er tiltak som arbeidsmarkedsopplæring, arbeidspraksis og tidsbegrenset lønnstilskudd. I denne gruppa har vi også inkludert varig subsidiert eller støttet arbeid som Arbeid med bistand og Tidsubestemt lønnstilskudd. Gruppen «annet» omfatter personer som er registrert eksempelvis som sykmeldt uten arbeidsgiver, som har nedsatt arbeidsevne, men ikke tiltaksbehov, og andre som mottar service. Et viktig moment i tabell 5 er at utviklingshemmede er nærmest utelukket fra arbeidsmarkedstiltak som har som sikte å få personer over i ordinært arbeidsliv. Det er 37 personer med utviklingshemming som er på arbeid med bistand og 28 personer som får tidsubestemt lønnstilskudd. Disse to tiltakene kan karakteriseres som aktive tiltak med mål om sysselsetting. Qvortrup og Spjelkavik (2013) viser at det i 2012 var 6200 personer som deltok i arbeid med bistand, og det er betegnende at tiltaket opprinnelig var ment for personer med psykisk utviklingshemming (Arbeids- og administrasjonsdepartementet 1992). Tabell 5 viser dermed at utviklingshemmede marginaliseres også i arbeidsmarkedstiltak som opprinnelig var for dem. Resultatene viser at utviklingshemmede nærmest faller helt utenfor aktive tiltak rettet mot et ordinært arbeidsliv, og de penses inn på et spor rettet mot tiltak for et skjermet arbeidsliv. Arbeidslinja ser dermed ut til å være visket ut for personer med utviklingshemming.

Wendelborg

Tabell 6 viser at det er størst andel personer på tiltak i de yngste aldersgruppene foruten VTA i skjermet bedrift. Det er ingen forskjell mellom kvinner og menn med tanke på å være i varig tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift. For VTA i skjermet bedrift viser tabell 6 at alderssammensetningen er annerledes enn i øvrige tiltak. Relativt sett er det færrest i den yngste og eldste arbeidsgruppa. Det er ingen kjønnsforskjeller i de yngste aldersgruppene, mens det er flere menn enn kvinner som er i varig tilrettelagt arbeid i aldersgruppa 46-55 år (23,3% vs. 18,3%; p<0,001) og 55-66 år (15,7% vs. 11,7; p<0,002).

Årsaken til at det er færre yngre som har VTA i skjermet bedrift kan være at noen fremdeles er i videregående skole, i arbeidsavklaring eller på ulike venteordninger. En annen forklaring kan være at det er vanskeligere enn tidligere å få VTA plass, men vi har ikke grunnlag til å trekke den konklusjonen ut fra de tallene som presenteres her.

Videre viser tabell 6 at det er 537 personer med utviklingshemming som er registrert å ha nedsatt arbeidsevne og som venter på plan, oppfølgingsvedtak eller tiltak. Det er flest personer i den yngste aldersgruppa som er på en venteordning. Det er ingen forskjell mellom kvinner og menn når det gjelder å være på venteordning eller i arbeidsretta tiltak i den yngste aldersgruppa, men det er flere menn i den yngste aldersgruppa som er på andre tiltak.

Wendelborg

Tabell 7 viser antall personer med utviklingshemming i et arbeidsforhold som også er registrert med arbeidstiltaksstatus. Dette er altså personer som både er sysselsatt (se tabell 3) og som er registrert med tiltak. Tabellen viser at 401 av 997 personer, (40,2 prosent) har et arbeidsforhold og er også registrert med tiltak. Det er 15,4 prosent av personene som er registrert som å ha arbeidsforhold og som også har varig tilrettelagt arbeid i skjermet bedrift, mens 12 prosent er i varig tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift. Tabellen viser altså at de 997 personene med utviklingshemming som har et arbeidsforhold, ikke kun har arbeid som hovedaktivitet. De har flere ulike kombinasjoner mellom arbeid og tiltak, samt uføretrygd. For å undersøke dette nærmere er det i tabell 8 laget en oversikt over ulike kombinasjoner en kan ha i de registrene vi har gjennomgått i denne artikkelen.

Wendelborg

Tabell 8 er sortert synkende for den yngste aldersgruppa. Dersom vi ser alle under ett ser vi at nærmere 85 prosent av personer med utviklingshemming enten mottar kun uførepensjon (63,4 prosent) eller en kombinasjon av uførepensjon og VTA (21,0 prosent). De gjenstående 15 prosentene har ulike kombinasjoner mellom uførepensjon, tiltak (herunder blant annet VTA og venteordninger), AAP og arbeid. For den yngste aldersgruppa viser tabell 8 at 51 prosent kun har uføretrygd. Det er sannsynlig at disse er i kommunal dagsentervirksomhet eller tilsvarende, eller at de ikke har noe tilbud. Rundt 17 prosent er registrert med VTA i kombinasjon med uførepensjon. I aldersgruppen 26 til 35 år er det nærmere 30 prosent som har VTA i kombinasjon med uførepensjon. Den yngste aldersgruppa skiller seg ut ved at de relativt sett er mer på andre tiltak i kombinasjon med uførepensjon. Andre tiltak omfatter personer som er registrert som eksempelvis sykmeldt uten arbeidsgiver, personer som har nedsatt arbeidsevne men ikke tiltaksbehov, og andre som mottar service. Det er i den yngste aldersgruppa at det er flest personer som er på arbeidsretta tiltak, arbeidsavklaring og/eller venteordninger. Dersom vi ser på den eldste aldersgruppa, ser vi at det er 70 prosent som kun mottar uføretrygd og det er ingen andre tilbud registrert i de ulike registrene.

I de øvrige 31 kombinasjonene som ikke vises i tabellen finner vi blant annet at 1,5 prosent av samtlige personer med utviklingshemming er i en kombinasjon av VTA, arbeid og uførepensjon, mens 3,2 prosent er i en kombinasjon av arbeid og uføretrygd. Dette gjelder imidlertid for 4,3 i den eldste aldersgruppa, men bare 0,5 prosent av den yngste aldersgruppa. Det er bare 36 personer har kun arbeid og ingen annen ytelse. Det betyr at det ser ut til at det er en forsvinnende liten andel av utviklingshemmede i Norge som har ordinært arbeid som hovedaktivitet/-inntekt. Når det gjelder de 3 prosentene i den yngste aldersgruppa som er registrert med ingen kombinasjoner, så er det personer som mottar grunn- eller hjelpestønad på bakgrunn av en diagnose som er assosiert med utviklingshemming, men som verken mottar uførepensjon, har arbeidsforhold, mottar AAP eller er på ulike tiltak. En nærmere undersøkelse viser at 100 av disse personene er 20 år eller yngre, og det er sannsynlig at dette er elever i videregående opplæring. De resterende 22 personene er personer med diagnosen psykisk utviklingshemming, og 14 er kvinner. En hypotese kan være at dette er personer med lettere psykisk utviklingshemming som er hjemmeværende.

Diskusjon

Hovedfunnet i denne gjennomgangen er at utviklingshemmede er så godt som helt utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. De er også marginalisert og i utkanten av det skjerma arbeidsmarkedet. Det klart største arbeidsmarkedstiltaket for utviklingshemmede er VTA i skjermet bedrift, hvor kun 1 til 2 prosent overføres til det ordinære arbeidsliv (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2013). Videre er det forsvinnende få tiltak som er knyttet til målet om arbeidsdeltakelse. Utviklingshemmede er på et annet spor enn arbeidslinja. Dette kommer også klart fram i Navs prioriteringer for unge utviklingshemmede. 81,2 prosent av 18 og 19- åringene har uførepensjon. Det tyder på at det er automatikk i at en får uføretrygd ved myndighetsalder, uten at det er foretatt arbeidsevnevurdering. Så godt som samtlige personer med utviklingshemming har uførepensjon etter at de har fylt 26 år. I rundskriv til folketrygdlovens § 12 -5 heter det: Det er først når bruker er tilstrekkelig avklart mot arbeid, at det er aktuelt å vurdere uførepensjon. (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2015). Imidlertid er det i kurantsaker ikke et krav til gjennomført arbeidsevnevurdering. Definisjonen av kurantsaker er:

«… saker hvor personens sykdom medfører at saksbehandlingen skal prioriteres. Alle vilkårene for innvilgelse av uføretrygd må også i disse tilfellene være oppfylt, men det kreves ikke at det foreligger arbeidsevnevurdering. Det må i kurantsaker foreligge en alvorlig sykdom som fører til at hele inntektsevnen er varig nedsatt. Hva som anses som alvorlig sykdom, må ut fra de medisinske opplysningene vurderes i hvert enkelt tilfelle.» (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2015).

Et av eksemplene som anses som alvorlig sykdom er alvorlig psykisk utviklingshemming. 9.9 2015 ble ordet «alvorlig» tatt vekk fra eksempelet psykisk utviklingshemming. Det betyr at det etter 9.9. 2015 holder å ha psykisk utviklingshemming, den trenger ikke lenger være alvorlig. Åpningen for ikke å gjennomføre arbeidsevnevurdering, er tydeligvis veldig bred når over 80 prosent av 18- og 19-åringene har uføretrygd. Det virker som kurantsaker gir en fasttrack forbi arbeidsevnevurdering og arbeidslinja og inn i uførestatistikken.

Proba samfunnsanalyse intervjuet 42 Nav-veiledere i forbindelse med rapporten Arbeidssituasjonen for personer med utviklingshemming (Proba Samfunnsanalyse, 2016). Disse informantene uttrykte stor enighet om at det er et potensial for økt arbeidsdeltakelse, særlig innenfor VTA i ordinære bedrifter eller varig lønnstilskudd. Videre forklarer flere av informantene i Probas undersøkelse at det i mange tilfeller ikke blir gjort en arbeidsevnevurdering, og at uføretrygd ofte er inngangen til møtet med Nav. Når en person har fått uføretrygd, er terskelen høyere for å få arbeidsretta tiltak i ordinært arbeidsliv (Spjelkavik, Børing, Frøyland & Skarpaas, 2012). Mandal (2008) påpeker også at Nav ofte «slipper saken» når en person er tildelt plass i VTA i skjermet bedrift. Dette vises også i at det er kun 1 til 2 prosent av VTA-brukere som går over i ordinært arbeidsliv (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2013). Konklusjonen blir dermed at både uføretrygd og VTA kan bli en sovepute som blir en stor barriere for å inkludere personer med utviklingshemming i ordinært arbeidsliv.

Vi finner at 997 personer med utviklingshemming (5,6 prosent) har et arbeidsforhold. Nærmere 64 prosent av dem jobber deltid. 19 prosent av disse jobber under 10 timer i uka. 40 prosent av de 997 personene som har et arbeidsforhold er også registrert med tiltak. Det er 28 personer som har arbeid med lønnstilskudd og 36 personer som kun har arbeid og ingen annen bistand. 3,2 prosent av samtlige personer med utviklingshemming er registrert å ha både jobb og uføretrygd.

Til sammen 5699 personer med utviklingshemming er inkludert i arbeidssøkerregisteret, og 62,3 prosent av disse er registrert med aktiviteten Varig tilrettelagt arbeid i skjermet bedrift. Det tilsvarer 20 prosent av samtlige personer med utviklingshemming. 425 utviklingshemmede er i varig tilrettelagt arbeid i ordinær bedrift, mens 537 er på ulike venteordninger og venter på plan, oppfølgingsvedtak eller tiltak. Dette vil si at utviklingshemmede også marginaliseres i arbeidsmarkedstiltak som opprinnelig var ment for dem. Resultatene viser at utviklingshemmede nærmest faller helt utenfor aktive tiltak rettet mot et ordinært arbeidsliv, og at de penses inn på et spor rettet mot tiltak for et skjermet arbeidsliv. I aldersgruppa under 26 år er det rett over halvparten som kun har uføretrygd. Det er sannsynlig at disse personene er i kommunalt dagsenter eller er uten tilbud. En tredjedel har uførepensjon og er på tiltak, hvorav rundt 19 prosent har tiltaket varig tilrettelagt arbeid i ordinær eller skjermet bedrift. Kun 0,6 prosent har kun arbeid, mens til sammen 2,4 prosent har et arbeidsforhold kombinert med uføretrygd og eller arbeidsmarkedstiltak.

Disse funnene samsvarer med funn fra internasjonale studier som viser at personer med utviklingshemming er i en ekstremt marginalisert posisjon i arbeidsmarkedet uavhengig av hvilket land de bor i (Butterworth, Hiersteiner, Engler, Bershadsky & Bradley, 2015; Hedley, et al., 2016; Bush & Tassé, 2017). Verdonshot et al. (2009) viser i en systematisk litteraturgjennomgang at personer med utviklingshemming har tre til fire ganger lavere sysselsettingsrate enn personer uten nedsatt funksjonsevne. Hvis de er i arbeid er det mer sannsynlig at det er i segregerte settinger enn det som er vanlig for personer med andre typer funksjonsnedsettelser.

Våre funn er altså i tråd med funn fra andre land, men i norsk sammenheng har vi politiske idealer som fronter arbeidslinja for alle, også for personer med utviklingshemming. Da kan en spørre seg om hvorfor resultatene ikke er bedre i Norge. Et svar er nok at det ideologiske søkelyset som ble skrudd på i arbeidet med ansvarsreformen i dag er skrudd av, og vi befinner oss i stillheten etter de store reformene.

Det er klare tendenser til at de politiske ambisjonene og forpliktelsene for personer med nedsatt funksjonsevne forsøkes justert ned, for eksempel i en melding til Stortinget i 2013 (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2013) om utviklingshemmedes levekår. Der heter det at offentlige tjenester skal understøtte familiene og bidra til at foreldrene ikke skal være alene om ansvaret (s. 58). Åtte år før het det at en skulle sikre en vanlig oppvekst og samfunnsdeltakelse på linje med andre (Arbeids- og sosialdepartementet, 2005). En må langt tilbake på 1960-tallet for å finne en formulering som er så lite forpliktende og så lite ambisiøs som den i meldingen fra 2013. Vi ser følgene av «stillheten etterpå» på mange områder. Det er flere elever i segregerende opplæringssituasjoner enn det var på 1960- og 1970-tallet (Wendelborg, 2014), og botilbudet til utviklingshemmede er i dag oftere institusjonspregede og større enheter enn dem vi så før ansvarsreformen (Söderstrøm & Tøssebro, 2011).

I perioden etter ansvarsreformen har kommunale styringsformer i betydelig grad blitt endret i retning av New Public Management (Baldersheim & Rose, 2005), noe som kan ha gitt mindre rom for det som anses som «særinteresser» (dvs. interessene til mindre grupper) og sektorinteresser, men også politiske mål. Politiske målsetninger og politisk ansvarlighet kan undermineres av kostnadskontroll og administrativ ansvarlighet (Christensen & Lægreid, 2009; Rønning, 2011). I dette landskapet navigerer Nav-ansatte, som i tillegg til en økt mål- og resultatstyring får økt skjønnsmessig handlingsrom gjennom en utvidet definisjon av kurantsaker. Resultatet kan bli slik den en amerikanske sosiologen Michael Lipsky (1971) beskrev i sin Street-level bureaucracy theory; at saksbehandlere kan velge praktiske løsninger og kvittere ut enkle saker, i vårt tilfelle til uføretrygd, ofte i strid med offisielle politiske mål.

Det er altså lite i våre resultater som gjenspeiler arbeidslinja, normaliseringen og oppfyllingen av ansvarsreformens mål om tilrettelegging slik at personer med psykisk utviklingshemming skal kunne delta i ordinært arbeids- og samfunnsliv (Sosialdepartementet, 1990). Konklusjonen blir dermed at personer med utviklingshemming er i utkanten av alt arbeidsliv, både ordinært og skjermet. Unge personer med utviklingshemming havner i en fasttrack på siden av arbeidslinja, via uførestatistikken til kommunal (sær)omsorg.