Nyttig og nødvendig bok om sosialt arbeid på Nav-kontoret

Anmeldt av
Ingvild Huse og
Anita Røysum

høgskolelektor, VID vitenskapelig høgskole
ingvild.huse@oslomet.no

Førsteamanuensis, OsloMet – storbyuniversitetet
anita.roysum@oslomet.no

Om boka

Hanne Glemmestad (2021). Oppfølgingsarbeid i Nav – sosialt arbeid på Nav-kontoret. Fagbokforlaget

Bokas målsetting er å introdusere brukeroppfølging og forvaltningsarbeid i Nav med fokus på sosialt arbeids teorigrunnlag og metoder. Hensikten er å bidra til en helhetlig og systemisk problemforståelse i oppfølgingsarbeidet og synliggjøre hvordan sosialfaglig kunnskap kan ramme inn Nav-veilederes faglige arbeid. Hovedfokuset er relasjonelt arbeidsrettet oppfølgingsarbeid og hvordan sosialt arbeids mandat tradisjonelt har vært, og fremdeles er, å fokusere på brukeres mulighet til å delta i arbeidslivet med grunnlag i brukerens forutsetninger. Dette er velkomment. Det er absolutt på tide at sosialfaglige utdanninger får en lærebok som gir en grunnleggende og oversiktlig gjennomgang av fagets plass og muligheter i Nav. Boka synliggjør hvordan oppfølgingsarbeidet i både kommunal og statlig del har mye å hente og støtte seg på ved å benytte sosialfaglig teori og metoder. Det er også viktig med tilbakevendende refleksjoner rundt sosialt arbeids plass i Nav.

Boka er lettlest, i den grad det er mulig innen et komplekst fenomen som Nav. En styrke er hvordan teoretiske perspektiver belyses gjennom konkrete eksempler, casebeskrivelser og figurer, samt med refleksjonsoppgaver etter hvert kapittel, som for eksempel «Reflekter over forholdet mellom hjelp, makt og kontroll i Nav knyttet til skriving av tekster og dokumenter». Poenget er at studenter får anledning til å tenke over problemstillinger opp mot bokas innhold, men også som ansatt i Nav kan slike «enkle» spørsmål gi mulighet til å reflektere over egne preferanser. Dette er ikke en generell lærebok i sosialt arbeid, men forfatteren ønsker å sette sentrale elementer ved Navs oppfølgingsarbeid inn i en sosialfaglig forståelse (s. 15 og 17).

Leserne er først og fremst sosionom- og velferdsviterstudenter, men også ansatte ved Nav kan bruke kunnskapen om hvordan sosialt arbeids teorigrunnlag og metode bidrar til en helhetlig og systemisk problemforståelse av Navs oppfølgingsarbeid. Boka vil også være nyttig for ansatte som jobber med brukere med tilknytning til Nav, for eksempel innen russektoren, på sykehus eller i barnevernsfeltet. På den ene siden, ved ikke å være en innføringsbok i sosialt arbeid, er spørsmålet om Nav-ansatte uten sosialfaglig bakgrunn har tilstrekkelig grunnlag til å nå bokas mål om å reflektere kritisk over nødvendig sosialfaglig kompetanse i Nav. Forfatteren skriver at det er «en fordel å ha en grunnleggende kjennskap til sosialt arbeids kunnskapsgrunnlag og sosialfaglig praksis når man leser boka» (s. 15). På den annen side, forfatteren framhever at lesere uten sosialt arbeids fagbakgrunn vil kunne la seg inspirere til å fordype seg videre i sosialfaglig litteratur. Når forfatteren i kapittel 1 beskriver teoretisk kunnskap, yrkesspesifikke ferdigheter og personlig kompetanse som grunnlag for å være en kompetent Nav-veileder, gis også andre Nav-ansatte mulighet til å reflektere over seg selv som veiledere ut fra hvordan sosialt arbeids kunnskapsgrunnlag kan samsvare med deres arbeidsoppgaver i Nav.

Forfatteren er særlig opptatt av hvorfor det er viktig at brukere blir møtt med sosialfaglig kompetanse. Sosialt arbeid anses som det faglige fundamentet i oppfølgingsarbeidet i Nav og forfatteren framhever hvor viktig det er at brukere møtes med slik kompetanse. Et blikk for gjennomlesingen ble derfor å lete etter forklaringene på dette spørsmålet. I innledningskapitlet argumenteres det med at «sosialarbeidere skal bidra til at mennesker blir inkludert og får muligheter til å delta i samfunnet ut fra egne forutsetninger og behov» (s. 14), men så må det letes videre i boka etter flere begrunnelser. Det kunne vært en styrke innledningsvis å tydeliggjøre og samle de vesentligste argumentene om hvorfor sosialfaglig kunnskap og kompetanse er nødvendig i Nav.

Innledningen beskriver kortfattet hva Nav er. Her er også forfatteren tydelig på sine verdivalg, både om arbeidslinja og synet på brukeren. Ut fra et sosialfaglig perspektiv fastslås det at arbeidslinja ikke må føre til en streng håndheving av aktivitetsplikten, og at veiledningsarbeidet fra Nav skal føre til mestring og myndiggjøring hos brukeren (s. 14). Navs praktisering av arbeidslinja må heller ikke føre til mer marginalisering av mennesker som defineres som utenfor (s. 14). Dette standpunktet videreføres i kapittel 4, hvor leseren får mer kunnskap om arbeidslinja ut fra et kritisk blikk på politiske beslutninger, hvor også utviklingen av en individualisering av sosiale problem tas opp (s. 106-107). I de andre kapitlene kommer ikke denne kritikken så tydelig fram, samtidig gir refleksjonsoppgavene mulighet til slike kritiske refleksjoner.

Kapitel 1 tar for seg hvordan Nav er organisert og driftet, Navs organisasjonsform og veilederrollen ut fra Nav-reformens målsettinger og den store endringen i organisering av velferdstjenestene. Forfatteren får fram kompleksiteten i organiseringen når både stat og kommune har felles driftsansvar for tjenestene og viser til at selv om mange Nav-kontorer har gått tilbake til mer spesialiserte oppgavefordelinger, ser det ut til at samlokaliseringen har ført til at ansatte arbeider bedre sammen enn tidligere overfor brukerne (s. 25-26). Gjennom beskrivelsene av Navs arbeidsområder får forfatteren fram Nav-veilederens ulike roller som forvalter, veileder og samarbeidspartner, og hvilken ulik type kompetanse dette krever. Kapitelet er informativt, men kunne ut fra en pedagogisk synsvinkel vært delt i to kapitler. Nå er det svært mye informasjon å sette seg inn i på en gang. Bokas dialog mellom politiske målsettinger og utredninger, sammen med Nav-veilederens hverdag i møte med brukeren, gir autoritet til forfatterens faglige ståsted om sosialt arbeids plass i både veileder- og ledelsesarbeid i Nav. Det er også her forfatteren er tydeligst på hvorfor Navs brukere bør møtes med sosialfaglig kompetanse: Nav-veilederens oppgave overfor bruker, arbeidsmarked og som forvalter av velferdstjenester krever kompetanse i relasjonsarbeid overfor enkeltpersoner, samarbeidspartnere eller grupper. Sosialt arbeids kunnskap og kompetanse innen endringsarbeid, tverrprofesjonelt arbeid, koordineringsarbeid og helhetlig forståelse av situasjonen er nødvendig for Nav, for å kunne møte brukerne og Navs arbeidsoppgaver på en profesjonell måte (s. 37-39).

Med denne forutsetningen går boka videre inn i beskrivelser av lovgrunnlag og skjønnsutøvelse (kap. 2). Leseren får kunnskap om hvordan Navs arbeidsområder og lovgrunnlag, sammen med sosialfaglig kunnskap, kan brukes inn i ulike former for skjønnsutøvelse. Skjønnsutøvelse som prosess og som en grunnleggende del av sosialfaglig arbeid står sentralt, og forfatteren viser hvordan rettsanvendelsesskjønn, forvaltningsskjønn og profesjonelt skjønn må henge sammen. Ikke minst er dette sentralt for å forstå hvordan en som sosialarbeider kan jobbe innenfor Nav-systemet. Forfatteren bygger her videre på sin kritikk av at arbeidsinkludering blir for snevert definert, ved at Nav-brukere gis for lite rom til å finne og ta i bruk sine faktiske muligheter (s. 14), og at arbeidsrettet oppfølging derfor krever grundige behovsvurderinger (s. 113).

I beskrivelsene av for eksempel Nav-veilederens kompetansebehov (kap. 2) og behovet for brukermedvirkning (kap. 4), bruker forfatteren aktivt politiske dokumenter som viser målene for Nav, Navs egne veiledende dokumenter til ansatte og faglitteratur for å belyse temaene. Bruken av disse ulike dokumentene får fram både kunnskap om Nav, behovet for sosialfaglig kompetanse i Nav, iboende motsetninger i Navs struktur, ressursstilfang opp mot brukermedvirkning og forståelse av arbeidslinja. Dialogen mellom de ulike kildene gir leseren mulighet for kritisk lesning og refleksjon over både muligheter og mangel på muligheter til å arbeide sosialfaglig innen Nav. Det er en styrke for boka at dette gjøres uten store utropstegn, men blir begrunnet i dokumenter og faglitteratur, samt gjennom refleksjonsoppgavene.

Videre bruker forfatteren begreper og kunnskap fra sosialt arbeid for systematisk å beskrive hvordan Nav-veiledere kan arbeide i møte med brukerne. Arbeidsprosessene i sosialt arbeid, relasjonskompetanse, nettverkskart og Supported Employment-tilnærmingen er noen av arbeidsmåtene og teoriene som forklares. Selv om forfatteren sier at boka ikke er en innføringsbok i sosialt arbeid, kan noen av beskrivelsene og teori bli for overfladisk behandlet, samtidig blir samme sosialfaglig teori anvendt og vist til flere steder i boka, noe som er en styrke. En klar styrke er hvordan kapitel 5, om samtalen som virkemiddel i oppfølgingsarbeidet, gir en oversiktlig og grundig innføring i hva kommunikasjon, veiledning, samtaler og tverrfaglig samarbeid kan være i Nav. Forfatteren tar utgangspunkt i kjent sosialt arbeids teori, og kobler det til en case gjennom deler av kapitlet. Boka kommer også inn på teori som ikke nødvendigvis kan sies å være sosialfaglig teori, som for eksempel Axel Honneths anerkjennelsesteori (s. 101). Samtidig gir det å anvende Honneths sosialfilosofi et spennende grep, men teorien blir kort og overfladisk behandlet. Det vil selvfølgelig være avveininger av hva det er mulig å gå i dybden av i en slik type bok.

Et aktuelt tema i boka er digitaliseringen og automatiseringen av Navs tjenester, med beskrivelser og refleksjoner rundt hvordan Nav i økende grad digitaliseres (kap. 1, 4 og 5). Bruk av digitale kommunikasjonslinjer frigjør tid for Nav-veilederen og gir større fleksibilitet i «hvor» og hvordan en kan møte brukeren. Forfatteren får fram hvordan flere dimensjoner kan bli borte ved å automatisere Navs tjenester, for eksempel at bekledning, språkføring og kroppsspråk blir «usynlige» når man ikke møter brukeren ansikt til ansikt (s. 212). På den måten kan underliggende «budskap» hos brukeren bli borte, og relasjonsarbeidet kan bli skadelidende. Her kunne en med fordel igjen trukket inn Honneths anerkjennelsesformer, blant annet knyttet til anerkjennelse ved å bry seg om og anerkjenne brukeren gjennom væremåte og «direkte kommunikasjon».

En styrke i boka er hvordan den tar opp faglige og sosialpolitiske dilemmaer Nav-veilederen kan komme opp i, men også hvordan målsettingen om arbeidslinja kan bli et verktøy både for å forstå og tenke kritisk, både for studenter og Nav-ansatte. Samtidig framhever forfatteren hvordan arbeidsrettet oppfølgingsarbeid ikke er noe nytt i sosialt arbeid, og at arbeidslinja gir gode muligheter for å utøve tradisjonelt sosialt arbeid. Det kan diskuteres om flere strukturelle forhold som innvirker på brukeres muligheter for arbeid, som diskriminering ut fra kjønn, funksjonsevne eller etnisk tilhørighet, kunne vært ytterligere behandlet i boka, om ikke annet for å tydeliggjøre hva Nav-veiledere også må være oppmerksommr på i sitt arbeid med den enkelte og med ulike grupper som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Boka mangler også et større fokus på hvordan kommende sosialarbeidere og Nav-veiledere kan bruke sin posisjon til det sosialpolitiske mandatet, for eksempel knyttet opp til sosionomutdanningens retningslinjer om at en som framtidig sosialarbeider skal få «forståelse av sammenhengen mellom individuelle problemer og den samfunnsmessige konteksten slike problemer oppstår i og arbeide med å synliggjøre og motvirke strukturer i samfunnet som skaper sosial ulikhet og svekker menneskers livsvilkår og deltakelse.» (Forskrift om nasjonale retningslinjer for sosionomutdanning § 6). Vi savner mer om hvordan en kan synliggjøre krysspresset mellom Navs ressurser og brukernes behov, og om spenningsfeltet mellom beslutningsmyndighet og faglig skjønn innen Nav.

Det er også mangelfullt at boka ikke mer konkret tar opp temaet mulige trusler og vold fra Nav-brukere. Forfatteren skriver om hvordan brukere kan oppleve Nav som overveldende og uoverkommelig (s. 188) og at en som Nav-veileder må være seg bevisst på hvordan en reagerer og responderer om en blir møtt med det en opplever som uakseptabel atferd (s. 152). Forfatteren skriver videre at en ikke skal «godta alle typer utsagn eller oppførsel, hets eller utskjelling» (s. 152). Boka tar også opp hvordan samtalerommet av sikkerhetshensyn ikke skal ha blomsterpotter og andre løse gjenstander på bordene, (s. 171) og viser til at Nav har interne retningslinjer for å ivareta sikkerheten for ansatte og brukere. Samtidig blir vi minnet på at hvordan en møter og responderer på som sosialarbeider kan bidra til enten å eskalere eller dempe konfliktnivået, men også at hvordan en oppfører og snakker med mennesker i sårbare og vanskelige livssituasjoner kan være avgjørende for om en bruker får sine rettigheter ivaretatt (s. 152 og 169). Forfatteren kommer dermed inn på tematikken rundt sikkerhet og kommunikasjon for blant annet å dempe konfliktnivået, men det hadde vært forventet at en lærebok om oppfølgingsarbeid i Nav tok opp trusler og vold fra brukere mer direkte og utdypende når vi over år har fått kunnskap om temaet og mulige konsekvenser for ansatte, brukere og arbeidsplass (bl.a. FAFO-rapport 2019: 32). Det å være en profesjonell Nav-veileder handler om å være bevisst og fokusere også på slike utfordringer. Boka kunne med fordel bidratt til en bevisstgjøring rundt hva som inngår i begrepene trusler og vold, og hvordan avverge og møte en truende situasjon. Nav-ansatte skal få slik opplæring internt, men også studenter kan med fordel lære mer om dette. Selv om det er studentens framtidige arbeidsgivere som har hovedansvaret for HMS-arbeidet, og selv om vi vet at det handler om politikk og flere ressurser, «og ikke nødvendigvis om pleksiglass», som FO sier, vil det å diskutere og få kunnskap om denne tematikken gjøre studentene mer bevisste, og kanskje også tryggere, slik at de ønsker å jobbe på et Nav-kontor.

Gjennomgangen av boka har vist noen mangler, men også at Hanne Glemmestad her byr på verdifull kunnskap om hvorfor, og ikke minst hvordan, brukeroppfølgingen i Nav kan og bør bygges på sosialfaglig kompetanse. Ved å knytte sosialfaglige perspektiver til både kommunale og statlige ytelser og tjenester i Nav, har vi fått en nyttig og helt nødvendig bok for oss som underviser om Nav og sosialt arbeid, men også for Nav-veiledere og sosialarbeidere som arbeider utenfor Nav-systemet.