Når politikken treffer bakken

Sigrid Elise Wik

Forsker ved NTNU Samfunnsforskning avdeling for Mangfold og inkludering.

sigrid.wik@samfunn.ntnu.no

Jan Tøssebro

Direktør ved NTNU Samfunnsforskning

jan.tossebro@ntnu.no

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Et viktig formål med Nav-reformen var å skape et system som fungerte bedre for personer med vansker på arbeidsmarkedet. Reformen kan betraktes todelt; en organisasjonsreform og en innholdsreform (Fossestøl, Breit & Borg, 2014). Organisasjonsreformen handler om sammenslåing av tre ulike etater (Trygdeetaten, Aetat og den kommunale sosialtjenesten), mens innholdsreformen skulle forenkle stønadssystemet og gi ressurser til oppfølgingsarbeidet. Systemet skulle gi en helhetlig og individuelt tilpasset bistand, raskere avklaring og et mer samordnet tjenestetilbud (Andreassen & Fossestøl, 2011).

Sentralt i innholdsreformen var etableringen av et nytt system for arbeidsavklaring for personer med behov for spesielt eller varig tilpasset innsats (AV-dir. 2010). Slik innsats har ulike målgrupper, men funksjonshemmede har ved flere anledninger vært løftet frem (for eksempel i St.meld nr. 9 (2006-07); vedlegg til St.prop. 1 (2011-12)).

Formålet med denne artikkelen er å undersøke hvordan de politiske intensjonene i Nav-reformen, og det nye systemet for arbeidsavklaring, omsettes til praksis i møte mellom veiledere på Nav og unge arbeidssøkere med funksjonsnedsettelser.

Funksjonshemmede på arbeidsmarkedet

Funksjonshemmedes sysselsetting har vært på den politiske agendaen lenge, men lite tyder på at innsatsen har båret frukter. SSBs årlige tillegg til arbeidskraftsundersøkelsen (Bø & Håland, 2016) viser en stabilt lav sysselsettingsrate blant personer med funksjonsnedsettelser fra den første undersøkelsen i 2002 frem til i dag, fra 46 til 44 prosent. Antallet som befinner seg utenfor arbeidslivet, men som ønsker arbeid har vært stabilt på rundt 24 prosent (Bø & Håland, 2016).

Det er utviklet et omfattende sett av tiltak for å støtte funksjonshemmede som ønsker arbeid. Tidligere forskning har imidlertid pekt på at selv om hjelpeapparatet tidvis yter viktige bidrag, kan det også være en barriere. Et gjennomgående funn er at brukernes erfaringer fra møtet med Nav varierer sterkt (jf. Vedeler & Mossige, 2010; Anvik, 2006; Nordrik, 2008; Grue & Rua, 2013; Reegård, Bogen & Hansen, 2011). Vedeler og Mossige knytter barrierene til en medisinsk oppfattelse av funksjonshemming, manglende kompetanse om tilrettelegging og forestillinger om at funksjonshemming er uforenelig med sysselsetting. Flere studier finner at ansatte i arbeids- og velferdsapparatet har oppfordret unge funksjonshemmede til å søke uføretrygd fremfor arbeid: Det å «velge trygd» blir presentert som et godt valg på tross av at det ikke er det personen ønsker (Grue, 2001; Anvik, 2006; Nordrik, 2008; Vedeler & Mossige, 2010). Anvik (2006) fant at mange funksjonshemmede ble værende i overgangs- og ventefaser preget av midlertidighet, diskontinuitet og uforutsigbarhet: Tiltakskjeder som ikke ledet mot arbeid - bare nye runder med tiltak. Disse studiene er foretatt både før, under og etter innføringen av Nav-reformen og arbeidsevnevurdering (AEV), men retter i liten grad oppmerksomheten mot arbeidsavklaringssystemet. Heller ikke synes det å være vesentlige forskjeller i beskrivelsene av brukernes erfaringer før og etter innføringen. I Grue og Ruas studie (2013) avdekkes de samme frustrasjonene og den samme variasjonen som i de tidligere studiene, i tillegg til at de beskriver hvordan noen tar grep selv når de opplever Navs bistand som mangelfull. Nav-kontorenes manglende kompetanse og oppmerksomhet mot arbeid har vært et stadig tilbakevendende tema i evalueringene, (se eks. Fossestøl med flere, 2014, Riksrevisjonen, 2014) og er senest nevnt i Vågeng-utvalget (2015).

Nav-reformen og ny prosedyre for arbeidsavklaring

Nav-reformen, og særlig det nye systemet for arbeidsavklaring, kan ses som en respons på kritikken. Det trengtes arbeidsmåter som bedre traff behovet til utsatte på arbeidsmarkedet. Det nye arbeidsavklaringssystemet ble innført fra 2010 (Fossestøl med flere , 2014) og består av tre ledd: arbeidsevnevurdering (AEV), arbeidsavklaringspenger (AAP) og aktivitetsplaner. Ifølge § 14a Nav-loven har alle som henvender seg til Nav rett på å få bistandsbehovet vurdert. Dersom en har mer omfattende behov, har en krav på en AEV: En skriftlig vurdering av mulighetene for arbeid, hva slags arbeid som er målet, samt hvilken bistand som er nødvendig. I utarbeidelsen av en AEV skal Nav: (1) vektlegge brukerens ressurser fremfor begrensinger; (2) se arbeidsevne i forhold til arbeidslivets krav; samtidig som (3) prosessen skal bygge på brukermedvirkning.

AEV følger et relativt systematisk forløp hvor egenvurdering og ressurskartlegging inngår (AV-dir. 2010). Egenvurderingen fylles ut av bruker, og spørsmålene tar opp arbeidserfaring, kompetanse, fritidsinteresser, sosiale og materielle forhold, samt helse. Ressursprofilen utarbeides av veilederen, men baseres på brukerens egenvurdering. I tillegg skal arbeidslivs- og dagliglivsforhold beskrives. Ressursprofilen viser vurderinger og fakta om brukerens ressurser og hindringer i forhold til målene. Arbeidsevnevurderingen avsluttes med en konklusjon om brukerens arbeidsevne. AEV er en betingelse for innvilgelse av stønaden AAP, den danner grunnlaget for aktivitetsplanen, og den skal gjøres kjent for brukeren.

Metodikken hevder at vurderinger av arbeidsevne skal skje i dialog med bruker og at det skal utvikles en felles forståelse av ressurser og barrierer. Tanken er at dette vil sikre realistiske forventninger i planlegging og gjennomføring av tiltak, og at nettopp brukermedvirkningen er forutsetningen for å finne individuelt tilpassede løsninger (Arbeids- og velferdsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet, 2007).

Teoretisk rammeverk

Den teoretiske bakgrunnen for studien er deler av Lipskys teori om bakkebyråkratiet (street-level bureaucracy) (1980/2010). Teorien omhandler hvordan bakkebyråkrater omsetter politiske intensjoner til praksis, i vår sammenheng i møtet mellom Nav-veileder og bruker. I definisjonen av bakkebyråkrat ligger at arbeidet i stor grad bygger på skjønnsutøvelse og at de har regelmessig kontakt med brukerne. I følge Lipsky er arbeidsvilkårene gjerne preget av ressursmangel, økende etterspørsel etter tjenester, ambisiøse, vage og tidvis motstridende målsetninger, vanskelig målbar resultatoppnåelse, samt klienter som er bundet til systemet. Som bakkebyråkrat ønsker man å gjøre en god jobb, men arbeidsvilkårene gir vanskelige forutsetninger. Bakkebyråkratens utøvelse av sin rolle, avgjørelsene de tar, rutinene de etablerer og systemene de lager for å håndtere arbeidspress og tvilstilfeller utgjør politikken i praksis. Veiledere i Nav er typiske bakkebyråkrater.

I denne studien benytter vi i hovedsak den delen av Lipskys teori som omhandler byråkratenes handlingsmønstre (patterns of practice), tre generelle strategier for å håndtere arbeidsvilkårene: (1) De utvikler arbeidsrutiner som forenkler arbeidshverdagen og som rasjonerer ressursene; (2) de jenker på målene, slik at gapet mellom mål og resultat minker; og (3) de modifiserer bildet av brukerne – de skaper forestillinger om brukerens potensial som samsvarer med hva de selv forventer at de kan bistå med, hvilket også reduserer gapet mellom mål og resultat.

Lipskys teori er kritisert for å tilskrive brukerne en marginal rolle, hvor de fremstilles i lys av bakkebyråkratenes strategier, ikke som selvstendige aktører (Barnes & Prior, 2009). Dette vil være mangelfullt innenfor et system som i økende grad gjør brukerne ansvarlige i egne saker. Her er det både spørsmål om hvorvidt brukernes ressurser og handlinger påvirker veiledernes arbeidsform, men også om det utvikles arbeidsformer som er mer tilpasset enkelte brukergrupper. Studier av Aktørmodellen innenfor Aetat, som forutsatte at brukerne tok mer ansvar, påpekte at modellen fungerte best overfor brukere som selv var aktive, ressurssterke og selvhjulpne, og særlig om brukernes målsetninger stemte med saksbehandlerens (Jessen, 1997).

I analysene utvides Lipskys perspektiv med et brukerfokus, ved å undersøke om brukerne påvirker veiledernes handlingsmønstre, og om arbeidsavklaringssystemet i praksis passer noen brukere bedre enn andre.

Tidligere forskning om AEV

De siste årene er det foretatt flere studier av arbeidsavklaringssystemet. Mye av dette bygger på data fra ledere og saksbehandlere i Nav, dokumentgjennomgang eller registerdata (Proba 2011, 2012; Pedersen med flere., 2011; Riksrevisjonen, 2014; Fossestøl med flere, 2014; Mandal med flere, 2015). Forskerne kommer med til dels betydelig og ganske sammenfallende kritikk. Galaasen og Lima (2014) har oppsummert kritikken: (1) Praktiseringen av AEV er svært varierende, avhengig av brukergrupper og praksiser blant veilederne, hvilket gir ulik kvalitet på vurderingene. (2) Det er lite brukermedvirkning. (3) Koblingen mellom AEV og søknad om AAP kan fungere uheldig ved at fokus blir på sykdom og vansker fremfor ressurser. Og (4), ambisjonsnivået i metodikken er for høyt i forhold til ressurssituasjonen. Oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne kan vanskelig følges opp slik det er tenkt innenfor dagens rammer, og veilederne tvinges til å gjøre prioriteringer.

Det finnes mindre forskning om arbeidsavklaringssystemet der brukerne er kilden og tematikken er brukernes involvering og medvirkning i arbeidsavklaringsforløpet. Noen omtaler derimot brukernes opplevelser med selve kartleggingen. Aasback, Kiik & Skjefstad (2013, N=9) avdekket svært variert innsikt i AEV. Noen hadde ikke oppfattet hensikten med redskapet. De beskriver vegring mot å vektlegge egne ressurser i frykt for å miste stønaden. De har heller ikke lest beskrivelsen av sin ressursprofil, til tross for lovfestet rett. En studie av Voll (2013) (N=12) beskriver brukernes vansker med å fremstille seg selv gjennom standardiserte skjema. Den lave oppmerksomheten mot brukerne står i kontrast til den nevnte kritiske litteraturen som handler om funksjonshemmedes erfaringer i Nav-systemet.

Forskningsspørsmål

Formålet med studien er å belyse hvordan de politiske idealene og intensjonene bak den nye arbeidsavklaringsmetodikken fortoner seg når de treffer bakken. Den skiller seg fra tidligere studier på fire måter: For det første vil vi undersøke brukernes erfaringer av arbeidsavklaringsforløpet. For det andre har studien en implementeringsprofil i den forstand at det er veilederne ute på de enkelte Nav-kontor som omsetter politikken til praksis, og da er deres konkrete arbeid overfor den enkelte bruker mer sentralt enn generelle vurderinger og beskrivelser av arbeidsformen. Vi studerer derfor par av brukere og veiledere med hensyn til den enkelte brukerens sak. For det tredje ønsker vi ikke bare å undersøke om fokuset på brukermedvirkning nedfelles i praksis, men også hvilke konsekvenser forventningen om å ta personlig ansvar har for ulike grupper brukere. Til sist er fokus rettet mot en bestemt brukergruppe: unge funksjonshemmede. De er prototypen på målgruppen for såkalt spesielt tilpasset innsats der AEV og arbeidsavklaring har en sentral plass. Det vi undersøker er derfor; 1) hvordan veilederne omsetter den nye politikken for arbeidsavklaring til praksis i konkrete saker, og 2) hvordan den økte vekten på brukeraktivitet påvirker praksis og forløpet.

Metode

Artikkelen bygger på en studie av unge funksjonshemmedes møter med Nav. Det ble gjennomført intervjuer med unge funksjonshemmede og deres veiledere i Nav i to runder for å samle erfaringer fra ett år med arbeidsavklaring, i alt 55 individuelle intervjuer. Rekrutteringen foregikk med bistand fra Nav Arbeid i Sør-Trøndelag, og studien er begrenset til dette fylket. Utvalget ble hentet fra tre by- og tre distriktskontor. I alt 17 funksjonshemmede i alderen 18-38 år ble rekruttert, ni kvinner og åtte menn. Ti personer var fra Trondheim, og de øvrige fra distriktet. Utvalgskriteriet var fysisk funksjonsnedsettelse, noe som utelukket personer med utviklingshemming og alvorlige psykiske diagnoser. I utvalget inngikk personer med «klassiske» funksjonsnedsettelser som nedsatt syn, hørsel og bevegelse, men også personer med reumatiske og nevrologiske sykdommer, ekstrem allergi, epilepsi, ME, smerter/plager som mangler diagnose, samt personer utsatt for skader. Fem har gjennomført (eller nesten fullført) en høyere utdanning. Fire hadde ikke fullført videregående, mens resten har gjennomført videregående, men har lite utdanning ut over dette. Noen av sistnevnte har forsøkt å studere, andre har gjennomført eller deltatt på kurs, og de har ulike grader av arbeidserfaring (fra ingenting til flere år i ulike bransjer). Av de med høyere utdanning er det kun tre av fem som fremdeles kan jobbe innenfor sitt felt, da funksjonshemmingen hindrer praktiseringen. Alle i utvalget stod utenfor arbeidslivet og mottok spesielt tilpasset innsats fra Nav.

Til sammen 12 Nav-ansatte ble intervjuet. Årsaken til at det er færre veiledere enn brukere skyldes 1) at tre av de Nav-ansatte var veiledere for to deltakere, og 2) at en Nav-ansatt som var veileder for to informanter ikke ønsket å stille til intervju. Dette gav 15 par av veiledere og brukere. Skriftlig samtykke ble innhentet både fra brukerne og veilederne. Veilederens intervjuguide ble lagt fram for brukerne og alle godkjente intervju med veileder. Rekrutteringsprosedyren var godkjent av Personvernombudet for forskning (NSD).

I andre intervjurunde falt én bruker fra, noe som medførte at respektives veileder falt fra. Ytterligere en veileder falt fra fordi en bruker hadde byttet veileder, og den nye ønsket ikke å intervjues. I andre runde ble det derfor gjennomført intervju med 16 brukere og ti Nav-ansatte, 13 veileder-bruker-par. Etter ett år har fire av de unge kommet i jobb (varierende stillingsprosenter), mens resten fremdeles står utenfor arbeidslivet.

Gjennomføring

Første intervjurunde ble foretatt rundt årsskiftet 2011/2012. Bakgrunnsinformasjon og spørsmål om skolegang, tanker og ønsker for fremtiden, betydningsfulle sosiale relasjoner og erfaringer fra arbeidslivet ble tatt opp. Hovedtemaet var møtet med Nav og forventninger til arbeidsavklaringsprosessen. Veilederne ble intervjuet etter intervjuet med bruker. Intervjuene handlet om erfaringer og vurderinger av arbeidsavklaringen, om AEV generelt og om samarbeidet mellom veileder og den konkrete brukeren.

Det andre intervjuet ble foretatt ett år senere, og handlet om hva brukerne hadde erfart i året som var gått og hvordan de opplevde samarbeidet med Nav. Vi stilte også spørsmål om hvordan de vurderte sin situasjon og i hvilken grad de var kommet nærmere arbeidsmarkedet. Veilederne ble intervjuet om arbeidet med brukernes sak, erfaringer med samarbeidet, samt planer for veien videre.

Analyse

Analysen viste at det var betydelige forskjeller mellom tidlige og senere faser av arbeidsavklaringen. Både analysen og resultatfremstillingen er derfor todelt. Den første fasen, arbeidsevnevurderingen, er analysert tematisk (Coffey & Atkinson, 1996). Her er brukernes erfaringer med som et premiss, men analysen bygger hovedsakelig på intervjuene med veilederne. Det ble lagt vekt på å avdekke hvordan veilederne gikk frem i arbeidet med AEV, og hvordan de omsatte intensjoner og føringer til daglig arbeid. I andre del av analysen retter vi fokus mot oppfølgingen etter at AEV er utarbeidet, med vekt på interaksjonen mellom veileder og bruker. Her benytter vi multiple case-analyser av parenes beskrivelser av forløpene, og bygger på kontrastene mellom casene. Multiple-case analyser har til hensikt å avdekke forskjeller i historier, for så å skape forståelse gjennom en teoretisk tilnærming (Yin, 2013). Casene ble først sortert ut fra om brukerne mente de hadde hatt positive eller negative forløp i året som var gått. For de fleste innebærer et positivt forløp at man er kommet seg nærmere arbeidslivet. To deltakere ønsket seg derimot lengre unna arbeidslivet. Én ønsket seg inn mot en skjermet del av arbeidsmarkedet, og én ønsket uføretrygd. Casene ble studert ut fra hvordan forløpet hang sammen med bistanden fra Nav, relasjonen til veileder, egne forutsetninger, samt mål og ambisjoner.

Resultat

Arbeidsevnevurderingen i praksis

AEV er sentral i den nye arbeidsavklaringen. Her skal blant annet brukernes ressurser sees opp mot arbeidslivets krav, basert på en prosess med brukermedvirkning. I det lyset var det påfallende at kun én av brukerne visste at en AEV var utarbeidet. Noen var usikre, men de fleste trodde ikke det var gjort. I få tilfeller skyldtes dette at veilederne hadde unnlatt å utarbeide vurderingen. Det var oftere slik at AEV ikke hadde en plass som gjorde at brukerne bet seg merke i den. For vedkommende som kjente til vurderingen skyldtes det en negativ opplevelse; avslag på søknad om AAP.

Veilederne hadde på den ene siden en positiv oppfatning av AEV. I den generelle delen av intervjuet beskrev de det som et godt redskap, forutsatt at det var tilstrekkelig utfylt og basert på en god dialog med brukeren. På den andre siden mente mange at innføringen av AEV ikke hadde medført særlige endringer i måten de jobbet på, men at kartleggingen var blitt mer tidkrevende.

Vår analyse av omsetningen av politiske intensjoner til praksis tar utgangspunkt i disse observasjonene, og går nærmere inn i veiledernes praktiske arbeid ut fra Lipskys beskrivelse av bakkebyråkraters strategier. Ved utarbeidelsen av AEV er det er særlig punktene om (1) rutiner og forenklinger av arbeids-hverdagen og (3) bildet av brukerne (se teoridelen) vi finner igjen i data. Punktet om måljusteringer (2) blir først aktuelt i en senere fase av arbeidsavklaringen. Det må innledningsvis understrekes at det var store forskjeller i hvordan veilederne gikk frem både i kartleggingen og hvordan de involverte brukerne, men det overordnete bildet er som følger:

Rutiner og forenklinger

Da AEV ble innført opplevde mange ansatte redskapet som tidkrevende, komplisert og tungvint. De skal beskrive mange temaområder og skille mellom muligheter og utfordringer. Over tid mener veilederne at det fungerer bedre, og viser til at de har fått på plass rutiner som forenkler arbeidet. Det handler om hvor mye man fyller ut og om deltakelsen fra brukerne.

Det er store forskjeller i hvor mye veilederne beskriver i en AEV. Noen forteller at de strekker seg langt for å «skrive noe på alle punktene» eller at de «forsøker alltid å skrive noe på muligheter». Samtidig er det ikke slik at alle punkt i skjemaet er hva de kaller må-punkter, det som må fylles ut for at datasystemet skal godkjenne skjemaet. Dette gjelder kun arbeidserfaring, utdanning/kompetanse og helse. Mange veiledere har etablert en praksis der de primært forholder seg til disse. En veileder som først hadde omtalt AEV i svært positive vendinger, fortalte dette:

«Ja, nå er det jo sånn at det bare er krav om at vi skal skrive noe på utdanning, arbeidserfaring og helse. Og hvis vi ikke har veldig god kjennskap til den personen, så er det det du skriver. […] Så sånn sett så kanskje det ikke er et så godt arbeidsredskap, jeg vet ikke.»

I dette tilfellet innså veilederen at det ikke er samsvar mellom hvordan han først omtalte AEV og hvordan han i praksis anvender den. Det ble påfallende siden det er enighet om at nytten avhenger av at det er lagt tilstrekkelig arbeid i skjemaet. Det å innse det manglende samsvaret var enestående for dette eksempelet, men tilsvarende sprik fantes i mange intervjuer. Å fylle ut må-punktene gir kun et minimum av informasjon, og kan i teorien gjøres uten å snakke med brukeren. Brukernes CV og legeerklæring ligger i Navs systemer, og noen vil også ha brukerens egenvurdering som supplement. Tilpasningen til tidspress gjør med andre ord at AEV ofte gjennomføres i strid med det veilederne selv oppfatter som en forutsetning for at det skal være nyttig. Og det gjør at arbeidet blir omtrent som før.

Vi ser også spor av selvoppfyllende profetier; hvor mye veiledere legger i AEV ser ut til å henge sammen med troen på at det er nyttig. Veiledere som har stor tro på redskapet strekker seg langt for å få godt utfylte skjema (jf. også Nicolaisen & Lima, 2015). Tror en mindre på det, tyr en til forenklinger. I den grad godt utfylte vurderinger er en forutsetning for nytten, vil en finne støtte for sin tilpasning enten en legger mye eller lite arbeid i det.

Det er mindre variasjon i hvor mye brukerne er involvert i utarbeidelsen av AEV. Det var kun én veileder som rutinemessig utførte arbeidet sammen med bruker. De andre gjorde det alene. De viste til kompleksiteten og betydningen av å få det rett i skjemaet. Flere veiledere mener at utfylling av skjemaet sammen med bruker vil være gunstig for å fremme brukerens stemme, men at dette ikke er realistisk med hensyn til tidsbruk.

En ferdig AEV skal tilsendes bruker, men det skjer ikke systematisk (jf. også Proba, 2012 og Aasback med flere, 2013). Dette skyldes dels rutinene som er etablert på det enkelte kontor. Noen forteller at de vanligvis ikke sender ut AEV fordi det ikke er tradisjon for det på kontoret, mens andre steder gjøres dette rutinemessig.

Bildet av brukers behov

I arbeidet rundt AEV ser vi at bildet av brukerne slår inn på to punkter. Det første handler om hvordan hensynet til brukeren anvendes som et argument for rutinene og forenklingene beskrevet over. De veilederne som ikke sender ut AEV argumenterer gjerne med sårbare brukere i tillegg til kontorets rutiner. De skjermer brukerne for informasjon som kan føles overveldende eller sårende. Lignende forklarte noen at de ville spare brukere de kjente godt for egenvurderingen. På den andre siden møtte vi også argumenter mer i tråd med intensjonene: at egenvurdering og utsending av AEV er avgjørende for at brukeren kommer til orde og har innsikt i egen sak.

Det andre punktet handler om hvor nøye brukere skal kartlegges. Vi tar det med selv om det i mindre grad handler om å modifisere bildet av brukeren. Det er enighet mellom veilederne om at en ikke trenger å kartlegge alle like godt, blant annet fordi noen saker er av en slik art at det ikke trengs mye avklaring. På spørsmål om likt behov for kartlegging svarte en veileder:

«Nei. Nei, det er det ikke. Men noen har jo for eksempel veldig mye arbeidserfaring og sånn, og da er det kanskje ikke så interessant å drive og snakke masse om hva en gjør på fritiden og sånn. Men vi har jo veldig mange unge som aldri har vært i arbeid og da kan det være nyttig å snakke litt om det. For mange har jo kanskje erfaringer som kan være veldig nyttige i arbeidslivet fra ting de har gjort på fritiden.»

Det er imidlertid bred enighet om at kartlegging av unge bør prioriteres, særlig om vedkommende er langt fra arbeidslivet og usikker på fremtiden. Det samme gjelder dersom veileder er usikker på om brukerens planer er gjennomførbare og realistiske. Alle våre informanter hører til gruppen som veilederne mente burde kartlegges nøye, men det ble langt ifra alltid gjort.

Arbeidsavklaring gjennom ett år

Vi ser at det er til dels store avvik mellom politikk og praksis i hvordan veilederne anvender AEV. Involvering av brukere og fullstendig utfylling av skjema presenteres som avgjørende for nytten. Samtidig etableres rutiner og forenklinger som bryter med dette, der brukerne synes minimalt involvert. Dette endrer seg når en går over i tiltaksfasen, hvor brukerne i noe større grad involveres. Ved å studere de ulike forløpene gjennom ett år ser vi elementer av alle de tre strategiene Lipsky diskuterer, men også hvordan brukerens forutsetninger for aktiv medvirkning påvirker forløpet.

Brukernes utgangspunkt påvirker deres forutsetninger for medvirkning. Tidligere forskning har pekt på at medvirkning fungerer best om brukerne er ressurssterke og selvhjulpne, og har mål som stemmer overens med saksbehandlerens (Jessen, 1997). Dette ser vi også i vårt materiale. Brukerne kan grovt sett deles i to grupper. Den ene gruppen er relativt ressurssterk med hensyn til sosiale og økonomiske faktorer. De har oftere mer utdanning og god støtte fra familie. De har tydeligere ambisjoner for yrkesdeltakelse og/eller hvilke tiltak/utdanninger de ønsker. Den andre gruppen fremstår langt mer usikker. Mange vet bare at de har lyst å jobbe og ikke «gå på Nav». Denne gruppen har gjennomgående lite utdanning, mindre sosial støtte og mer økonomisk usikkerhet i hverdagen. Vurderinger av hvorvidt en bruker har mer eller mindre ressurser er uavhengig av funk-sjonsnedsettelsen og funksjonsnedsettelsens innvirkning på hverdagen.

På samme vis som veilederne kartlegger ulike brukere ulikt, opptrer de også forskjellig i møte med brukerne. En kan se to ytterpunkter; den regelorienterte og den individorienterte veilederen. En regelorientert veileder har gjerne mindre personlig kjennskap til brukeren. Han/hun kjenner til det de mener er av størst betydning for brukerens muligheter i arbeidslivet, men ikke mer. Brukerne med regelorienterte veiledere uttrykker at de ikke opplever å være viktige for veilederen. Noen føler til og med at veilederne helst skulle vært dem foruten, og ønsker dem raskest mulig ut av systemet. Veilederne selv omtaler relasjonen mer nøytralt, men viser lite engasjement og henviser til prosedyrer og retningslinjer ved spørsmål om årsaker til avgjørelser. Motsatt finner man de individorienterte veilederne som viser personlig engasjement. Disse veilederne kan fortelle hvordan de har tøyd både regelverket og veilederrollen for å lage individuelt tilpassede opplegg. Brukerne her føler seg gjennomgående bedre ivaretatt. Det er ikke nødvendigvis slik at veilederne enten er regelorienterte eller individorienterte. Veilederne kan ha ulik profil i ulike par. Profilen synes å oppstå i interaksjon med brukeren. Vi har ikke studert hvilke kjennetegn ved interaksjonen som gjør at en veileder inntar en regelorientert eller en individorientert profil i møte med en bruker. Snarere retter vi oppmerksomheten mot hvilke konsekvenser en veilederes profil kan ha på en brukers forløp.

Samvirket mellom brukernes forutsetninger og veiledernes orientering kan fremstilles som i figur 1. Klassifiseringen bygger på intervjuene med både brukere og veiledere. De er rimelig samstemte i sine beskrivelser, selv om ordvalgene er forskjellig.

Figur 1. Ulike forløp etter veileders orientering og brukers forutsetninger

Kristin Margrethe Johansen

Tre av fire forløp beskrives som nyttige, og personene er kommet nærmere arbeidslivet i løpet av året. Når brukeren medvirker mye i planleggingen av forløpet, blir veiledernes oppgave å legge til rette for brukerens plan. Her spiller det mindre rolle hva slags orientering veilederen har, siden saksbehandling er den viktigste innsatsen fra veileder. I de tilfellene hvor brukeren har svakere forutsetninger for aktiv medvirkning, er veileders orientering av langt større betydning. Våre data tyder på at det er når brukere med mindre forutsetninger møter regelorienterte veiledere at forløpene stagnerer og/eller blir retningsløse. Det ser dermed ut til at brukeren enten må passe til et system som fordrer aktive og ressurssterke brukere eller må treffe en saksbehandler som evner og ønsker å satse på seg.

Én brukers forløp bryter med fremstillingen. En ressurssterk bruker med en regelorientert veileder opplever sitt forløp som negativt, da hennes sykdom er blitt forverret og hun nå ønsker trygd. Veileder ønsker ikke å tilrettelegge for det og vil stadig prøve henne ut i tiltak, noe bruker mener forverrer tilstanden. Dette står i sterk kontrast til tidligere forskning hvor saksbehandlere for raskt har foreslått trygd. Kanskje indikerer dette at pendelen har svingt for langt for i kravet om arbeid.

I fortsettelsen vil vi presentere noen bruker-veileder-par for å vise hvordan veiledernes orientering preger ulike brukeres forløp.

Når veileder er individorientert

Individorienterte veilederne oppleves som engasjerte i brukerens sak, og det er godt samarbeid mellom bruker og veileder. Ressurssterke brukere som møter individorienterte veiledere opplever å få støtte til sine planer for arbeidsavklaringen. Kartleggingen i disse sakene handler i stor grad om å undersøke om planen er gjennomførbar. Dermed blir AEV i større grad en søknad om AAP enn et kartleggingsredskap. Veilederne legger til rette for forløp og iverksetter foranstaltninger som minsker risikoen for at tiltakene skal feile. Dette kan være at tiltakene legges opp med gradvis opptrapping, utprøvning eller tett oppfølging i kritiske perioder. Dette kan illustreres med et eksempel:

Da Bruker 1 var ferdig med utdanningen hun hadde fått gjennom attføring og oppnådd en fast stillingsandel, antok hun at kontakten med Nav ville opphøre. Veileder 1 ønsket derimot å være sikker på at den nye arbeidshverdagen fungerte og forlenget AAP (nå som en prosentandel). Dermed opprettholdt de kontakten gjennom startfasen av arbeidsforholdet. Veileder 1 visste at hun gikk utover normal prosedyre. Bruker 1 opplevde overgangen til arbeidslivet som trygg, samtidig som hun merket, slik veileder hadde fryktet, at arbeidsmengden var omfattende og antakelig måtte reduseres, hvilket ville innebære ytterligere bistand fra veileder.

I de tilfellene hvor brukerne ikke vet hva de ønsker, tar en individorientert veileder i større grad regien og vektlegger en grundig kartlegging. I arbeidsevnevurderingen går veilederne bredt ut for å fange opp elementer som kan være av betydning, gjerne av typen nettverk, fritidsinteresser og lignende. Noen veiledere opplever imidlertid at AEV som kartlegging i disse tilfellene kan være utilstrekkelig, og at god kommunikasjon med brukeren er det avgjørende.

Også her gjør veilederne tiltak for å redusere sannsynligheten for feilslåtte tiltak. I disse sakene har brukerne deltatt på ulike former for utprøvning: dager med arbeidspraksis, eller deltakelse på tiltak hvor arbeidsoppgaver fra aktuelle yrker inngår. Brukerne opplever at utprøvingen skaper trygghet. Hvordan man håndterer feilslåtte tiltak er også viktig. De individorienterte veiledere retter fokus mot hva man kan lære slik at en treffer bedre neste gang. I saker hvor brukerne er usikre på hva de ønsker for seg og sin fremtid, er slike feiltrinn vanlige. Det neste eksemplet viser hvordan en individorientert veileder bistår en bruker som opplever at planer skjærer seg:

Bruker 2 hadde over en lang periode deltatt på et praksistiltak som skulle lede til jobb, men opplevde det som mislykket. Veileder 2 hadde hatt forventninger til tiltaket, men så tiltaket i nytt lys etter brukerens tilbakemeldinger og egne undersøkelser. Sammen ble de enige om å legge tiltaket bak seg og å satse på studier, men Bruker 2 kom ikke inn på skolen. Veileder 2 fryktet for brukerens motivasjon, og gikk utenom Navs tiltaksstruktur. Hun kontaktet et firma hun kjente til og fikk raskt opprettet en relevant praksisplass. Det ble ikke et skritt fremover som planlagt, men likefullt et givende år for Bruker 2. Veileder 2 viste at Bruker 2 ville gå over «fire-års-grensen», men lot ikke det være styrende. Snarere forventet at hun at han ville få innvilget forlenging slik at arbeidsavklaringen ville kunne gi resultater med tiden.

Når veileder er regelorientert

Regelorienterte veiledere er mindre involverte i brukernes saker og lite tyder på personlig engasjement. Tematikk som ikke betraktes som direkte relevant for saken diskuteres ikke og fokus er saksbehandling. De regelorienterte veilederne inntar en rolle hvor de ikke er initiativtakere eller pådrivere, men veksler mellom å være portvoktere og fasilitatorer. En slik relasjon passer noen brukere bedre enn andre. Noen brukere ønsker lite kontakt med Nav, og vil klare seg mest mulig selv. Dette er fortrinnsvis brukerne med gode forutsetninger for aktiv medvirkning. For brukere med mindre ressurser kan det å få en regelorientert veileder ha uheldige konsekvenser. Da kontakten mellom partene er begrenset, blir både kartleggingen og oppfølgingen likeså.

I tilfeller hvor brukeren har sterke forutsetninger bistår veilederne ut i fra personens egne ønsker, men vi ser to ulike spor. I noen tilfeller stoler veilederen på at brukeren vet hva som er best og tar rollen å fasilitere det brukeren etterspør. Fasiliteringen består i første rekke av administrativt arbeid rundt stønader og tiltak.

I det andre sporet er veileder mer skeptisk til brukerens selvforståelse og evne til å gjennomføre egen plan. Brukerens plan er med andre ord ikke i overenstemmelse med veileders tenkte forløp. Brukerne blir i større grad utspurt omkring planene, som de må forsvare og forklare hvordan skal gjennomføres. Et eksempel er Bruker 3s forløp. Bruker 3 ønsket å begynne på en yrkesutdanning, på én spesifikk skole. Veileder 3 tvilte på om Bruker 3 ville kunne komme seg til og fra utdanningen, og om hun ville kunne praktisere yrket. Veileder 3 var derimot redd for å såre brukeren og unnlot å gjøre tvilen til samtaletema. Bruker 3 hadde undersøkt hvordan hun skulle komme seg til og fra, hadde forhørt seg om skolens muligheter for tilrettelegging, og også snakket med andre med samme funksjonsnedsettelse som utøvet yrket. Framdriften uteble fordi Veileder 3 synes tiltaket virket risikabelt, og heller ønsket noe annet for bruker. Etter råd fra intervjuer i første runde, hentet hun imidlertid inn ekstern ekspertise som støttet brukerens vurdering, og utdanningen ble godkjent. For Bruker 3 ble den eksterne eksperten nøkkelen for å komme videre.

Brukerne med svakere forutsetninger for aktiv medvirkning, er mer avhengig av at veilederen tar regien, noe regelorienterte veiledere sjelden gjør. Sakene har lite fremdrift, og samarbeidet mellom bruker og veileder er ofte anstrengt og preget av uenighet og manglende tillit. Noen brukere beskriver terskelen for å ta kontakt som høy fordi de opplever at veileder verken har tid eller bryr seg om dem. Det typiske mønsteret i disse sakene er at tidligere tiltak har feilet. I prosessen etter feiling av tiltak opptrer individ- og regelorienterte veiledere svært forskjellig. Regelorienterte veiledere retter sjelden fokus mot hva man kan lære. Vi ser snarere uenighet om hvorfor det ikke fungerte, hvor partene skylder på hverandre. Relasjonen utvikler seg negativt, og det oppstår uenighet om hvor veien bør gå videre. Fire brukere i studien erfarte slike forløp.

Bruker 4 og Veileder 4 var først positive til samarbeidet. Bruker 4 opplevde at veilederen lyttet og hadde tiltro til henne. Under første møte ytret Bruker 4 at hun ønsket seg raskt i jobb, og at hun var utålmodig siden hun mistrivdes i situasjonen hun befant seg i. Hun visste imidlertid ikke hva slags jobb hun kunne ha, samtidig som hennes formelle kompetanse var lav. Veileder 4 foreslo to korte utdanninger som han mente kompenserte for funksjonsnedsettelsen. Veilederen kjente tiltakene og hadde gode erfaringer med dem. Bruker 4 valgte den ene.

Utdanningen passet imidlertid ikke Bruker 4, og i samråd med tiltaksveileder valgte hun å slutte. Veileder 4 mente hun hadde gitt opp for lett, mens Bruker 4 klandret veilederen for kun å ha gitt henne to muligheter og ingen utprøving i forkant. På spørsmål om Bruker 4s muligheter i arbeidslivet var veileder nå langt mer skeptisk. Han vektla at det ikke ville være noen fysiske hindringer for at hun skulle få jobb, men la samtidig til:

«Vi beholder jo ikke folk til de har kommet seg ut i lønnet arbeid. Vi bistår de til vi mener de har fått nok til å klare å skaffe seg [jobb], og at de kan konkurrere om jobbene.»

Etter dette så ikke Veileder 4 annen mulighet enn å søke bruker inn på et arbeidsavklaringstiltak, til tross for at hun allerede hadde gjennomført tilsvarende. Bruker 4 opplevde det som unødvendig, men hadde ikke annet valg enn å stille opp. Hun hadde ønsket at de kunne diskutert flere muligheter, nå følte hun seg gitt opp.

Diskusjon

Studien har belyst iverksettingen av det nye arbeidsavklaringssystemet ved å intervjue par av unge funksjonshemmede og deres veiledere over en periode på ett år. Fokus har vært på hvordan politiske idealer og føringer omsettes til praksis i forvaltningens møte med brukerne, en praksis som har vist seg ikke alltid å samsvare med intensjonene.

Vi har søkt å forstå transformasjonen av politiske intensjoner og føringer i lys av Lipskys (2010) teori om bakkebyråkratiet, og særlig hans diskusjon av strategier for å håndtere vanskelige arbeidsvilkår. I fasen med arbeidsevnevurdering ser vi klart hvordan veilederne etablerer rutiner og vaner som sparer ressurser, blant annet ved at de bare utfører et minimum av det som kreves av en arbeidsevnevurdering. De arbeider og kartlegger omtrent som før og de anser det som tidsmessig urealistisk å involvere brukerne. Dette medfører at de fleste brukerne er lite involverte i kartleggingen og har liten kjennskap til arbeidsevnevurderingen.

Lipskys teori (2010) tar i liten grad høyde for brukernes aktivitet og ressurser, noe som er mangelfullt i en analyse av dagens bakkebyråkrater. Vi ser riktignok lite spor av at brukere påvirker transformasjonen av de politiske intensjonene i fasen der arbeidsevnevurderingen står i sentrum, men når en kommer til tiltaksfasen er brukerne mer involverte og deres forutsetninger spiller en større rolle. Vi skisserer et mønster av fire par-typer etter om brukeren har gode forutsetninger for brukermedvirkning eller ikke, og om veileder har en individ- eller en regelorientert profil. Det er store forskjeller mellom parene av brukere og veiledere. Selv om alle brukerne har sårbarheter av en slik art at de mottar spesielt tilpasset innsats varierer likevel deres forutsetninger for aktiv brukermedvirkning. Hvorvidt en veileder er individ- eller regelorientert reflekterer i noen grad praksis hos den enkelte veileder eller kontor, men oppstår like ofte i interaksjon med brukeren. Noen veiledere er individorientert overfor noen og regelorientert overfor andre. I denne studien ser vi at brukere med mer ressurser oftere prioriteres. Da spiller det trolig også en rolle 1) at de er lettere å jobbe med fordi de passer bedre til arbeidsformen og verktøykassen i tiltaksapparatet, og 2) at sjansen for å oppnå målet om arbeid er større. Det er særlig når brukere med færre ressurser blir møtt med regelorientert atferd at prosessen stopper opp. I slike tilfeller finner vi veiledere som jenker på målene og skaper et bilde av en bruker som «gir opp for lett» eller som ikke vil mestre kravene i arbeidslivet (jf. Lipskys handlingsmønstre).

Studien avdekker et bilde av en implementert politikk som ikke har endret stort i måten de ansatte i Nav arbeider på. Intensjonen om at arbeidsevnevurderingen som et bindeledd mellom bruker og Nav er heller ikke oppnådd. Snarere har arbeidsevnevurdering blitt et redskap for byråkratiet. Politikken som faktisk praktiseres kommer de ressurssterke eller de heldige til gode, mens de som kanskje mest av alt kunne hatt behov for et skreddersydd opplegg mot en fremtidig arbeidskarriere ender opp med pakkeløsninger uten retning eller resultat. Måten politikken praktiseres på kan sies å underminere den faktiske politiske intensjonen. Helhetlige kartlegginger blir til bruddstykker og individtilpasning blir til standardforløp. Nav-veilederne i sin rolle som bakkebyråkrater presses til å gjøre prioriteringer (jf. Lipsky, 2010; Galaasen & Lima, 2014), og når det ikke er rom for at alle kan gis tilstrekkelig oppfølging vil noen falle utenfor. Dette kan ha store konsekvenser for den enkelte det gjelder, men også i et samfunnsperspektiv.

Tid fremtrer som en avgjørende og sterkt presset ressurs. Arbeidsevnevurderingen stiller store krav til dokumentasjon, hvilket ikke er nødvendig i alle tilfeller. Mandal med flere (2015) har foreslått at AEV ikke alltid skal gjennomføres, eventuelt erstattes av en kortversjon for eksempel i de med sakene hvor arbeidsforholdet er avklart eller i saker der alle aktører er enige om veien videre. Dette støttes i et ekspertutvalgs forslag til endringer i Nav, men foreslås der også erstattet av andre verktøy for kartlegging av arbeidsevne hvor kravet til korrekt utfylte skjema ikke skal gå på bekostning av oppfølging av bruker (Vågeng-utvalget, 2015). Slike endringer vil sannsynligvis frigjøre tid fra byråkratiske prosedyrer. Spørsmålet for Nav er hvordan en skal sikre at det er de med størst behov for kartlegging som mottar det og at en sikrer at denne mest sårbare gruppen fanges opp. Et annet spørsmål er hvordan en skal sikre et individuelt tilpasset tilbud med rom for feilskjær, utprøving og ekstra tid.

Studien har vist at det i tre av fire skisserte forløp går i positiv retning for de unge med funksjonsnedsettelser, hvilket er det store flertallet. Navs innsats kan for noen være avgjørende for at arbeid en dag blir en realitet, for andre blir bistanden mer et nødvendig onde på veien mot jobb. For en mindre gruppe kan møtet med Nav bli et bidrag i en marginaliseringsprosess.

Der vi kan sammenligne med andre studier, tegnes lignende bilder, men vi må likevel ta noen forbehold. Dette er en studie av et relativt lite antall personer, og alle er fra samme fylke. Vi må også notere at noen veiledere ikke ønsket å stille opp. Til sist har vi brukt veiledere og brukeres opplevelse av framdrift gjennom ett år som utgangspunkt for analysen. Dette er et kort tidsspenn, og vi vet for eksempel at for mange som «skrives ut» til arbeid, kan dette ha kort varighet. Pettersen og Spjelkavik (2015) fant for eksempel at andelen i arbeid etter «AAP som lønnstilskudd» ble halvert etter bare tre måneder. Vi kan derfor ha fanget opp et utsnitt av prosesser i bevegelse.