Mye bra om offentlig forvaltning

Anmeldt av
Rolf Rønning,

Professor, Høgskolen i Lillehammer

Om boka

Hans Chr. Høyer, Sjur Kasa og Bent Sofus Tranøy (red.), Tillit, styring, kontroll, Universitetsforlaget 2016

Denne antologien er utgått fra fagmiljøet i Ledelse og Økonomi ved Høgskolen i Hedmark, men det er også trukket inn bidragsytere fra andre høgskoler. Det kan være viktig for fagmiljøer rundt om å få synliggjort hva de har holdt på med, og å samle det mellom to permer. Slike antologier vil som oftest sprike både når det gjelder innhold og kvalitet. Siden de sjelden blir bestselgere, trengs det trykkestøtte for å overtale forlagene til å gi dem ut. Den foreliggende antologien er ikke noe unntak verken når det gjelder trykkestøtte eller ujevnt faglig innhold. Her er spennende bidrag, og her er bidrag som en kan lurer på hvorfor ble tatt med.

Redaktørenes innledningskapittel plasserer bokas tema, offentlig styring mellom tillit og kontroll, i sin samtid og i en større teoretisk sammenheng. Kapitlet er en nøkkel til resten av boka, men gir også begrepsmessige verktøy som kan brukes i andre sammenhenger. Spenningen mellom kontroll og tillit er sentral i teorier om styring, og mange har vært opptatt av å finne den riktige balansen her. Redaktørene starter med de to ytterpunktene. En tykk (og normorientert) institusjonalisme hvor aktørene styres av sosialiserte handlingsnormer. Her viker egeninteresser for realiseringen av fellesverdier. Kontrollbehovet er lite. Den tynne institusjonaliseringen har som utgangspunkt at individet er nyttemaksimerende og opptatt av å realisere egne interesser uten hensyn til andres. Her er det nødvendig med kontroll. Skal vi ha tillit til slike aktører, så er det fordi vi vet at de er godt kontrollert. Vi har en mistillitens tillit, om en vil. I innledningskapitlet argumenteres det for en tredje posisjon, mellom ytterpunktene. Det må være en viss kontroll, samtidig som for sterk kontroll kan virke hemmende. Mange vil være enig i dette, men det er ikke så lett å vite hvordan en skal balansere i praktisk virke. I resten av boka får vi lite oppfølging av hvordan en forvalter det tredje standpunkt i praksis. Derimot gjentas poenget med tynn og tykk institusjonalisme i flere av kapitlene, i stedet for at det henvises til startkapitlet. De som ønsker en grundig teoretisk gjennomgang av tillitsbegrepet, kan lese Tore Bakkens påfølgende kapittel om «Tillitens risiko». Her trekkes det veksler både på sosiologiske og filosofiske klassikere.

Jan Merok Paulsens kapittel «Enhetsskolen: profesjonell autonomi under statlig overvåking» gir en god illustrasjon av balanseringen mellom tillit og kontroll. Gjennom en standardisert utdanning av lærere med påfølgende sertifisering, skal vi sikre at lærerne har internalisert de normer og verdier som anses nødvendige for å sosialisere og utdanne kommende slekter. Men vi stoler ikke helt på det, og har etablert ulike kontroll- og tilsynsordninger. Her er utdanningsdirektøren i fylkene sentral. Men også gjennom standardiserte prøver vil myndighetene bidra til å sikre at elevene har lært seg det viktigste og at lærerne har gjort jobben sin. Det må være lov å si at kontrollregimet er forsterket de siste åra. Merok Paulsen påpeker at Finland, som vi liker å sammenligne oss med, ikke bruker standardiserte tester, kontroll og effektivitetsmålinger. Kapitlets hovedanliggende er ellers en diskusjon av hvordan ulike aktører (som skolesjefene) medierer konflikten mellom tillit og kontroll.

I kapitlet «Frihet og tillit. Mot nye tider for kommunene» gir Jon Helge Lesjø et innsiktsfullt bidrag til å forstå forholdet mellom stat og kommuner. Her kan sentral praksis bli påvirket av om en er i posisjon eller opposisjon på statlig nivå. For dem som er i posisjon, kan kontroll- og styringsbehovet være mer framtredende enn det å gi kommunene frihet og tillit. Høyre har uttrykt et ønske om å gi kommunene større frihet. Her blir lakmustesten den endelige behandlingen av kommunereformarbeidet. Lesjøs spådom er at kommunene vil få en betinget tillit. En tillit som er avhengig av at de som er i posisjon får gjennomslag for sine strategiske hovedgrep, hvor storskalaprinsippet inngår. I tillegg også et system med omfattende resultatmålinger. Når tillit og frihet er avhengig av at agenten gjør det prinspalen vil, så kan det være vanskelig å se de prinsipielle standpunktene.

Det kapitlet som kanskje har størst relevans for Fontenes lesere, og som ga meg mye, er Kristian Aasbrenns bidrag om privat versus offentlig tjenestelogikk. Kapitlet er velskrevet og faglig godt oppdatert. En viktig diskusjon her er om tjenesteperspektivet blir ulikt i privat og offentlig sektor. Aasbrenn er opptatt av at samfunnsoppdraget er ulikt, og at det blir for enkelt at «kvalitet er det kunden oppfatter». Han skiller mellom harde og myke samfunnsoppdrag. De harde samfunnsoppdragene er funksjoner som utføres på vegne av systemet og som består i makt- og myndighetsutøvelse. Politi, fengselsvesen, skatte- og tilsynsmyndigheter er eksempler på dette. Tjenestene til disse instansene vil mange gjerne unnlate å bruke hvis de hadde noe valg. De myke samfunnsoppdragene handler om å reprodusere og realisere politisk vedtatte verdier og prinsipper. De myke samfunnsoppdragene er formulert for velferdsstatens institusjoner, men også for skoleverket, hvor Aasbrenn bruker formålsparagrafen som et eksempel. Flere mulige ulikheter mellom offentlig og privat sektor drøftes, som at det i deler av offentlig sektor er et mål å bli kvitt kundene (at de blir selvhjulpne), at forebygging er viktig, uten at kundegruppa er klar, og at forholdet mellom hjelp og kontroll skaper utfordringer for tillitsbyggingen overfor brukerne. Et velkjent dilemma for Fontenes lesere. Men det gjør møtene mellom bruker og hjelper komplekse. Og omdømmebygging har ikke markedsmessige formål, men er tillitsbygging i relasjonen mellom brukere og hjelpere. Legitimiteten til offentlige myndighetsutøvere og hjelpere er avhengig av at vi for eksempel oppfatter dem som kompetente og ikke-korrupte. Et poeng som ikke drøftes eksplisitt i kapitlet, er at kundemodellen overført til offentlig sektor kommer til kort fordi hjelperne både skal treffe faglig riktige beslutninger (som i neste runde kan bestemme den hjelpen en får - leger og kreftbehandling) og at det offentlige må begrense noens bruk av et gode fordi det ellers blir for lite på andre.

Jeg har ikke prøvd å formidle innholdet i alle bokas ti kapitler, men noen jeg tror har relevans for tidsskriftets lesere, og de jeg finner mest spennende. Den røde tråden som skisseres i startkapitlet er i ulik grad fulgt opp i kapitlene, men grunnproblematikken, fortolket på ulike måter, og satt inn i ulike tematiske kontekster, er med i mange. Det skal redaktørene ha. Men selv om vi er vant med at antologier kan være ganske uensartet, så burde redaktørene hatt styrke til ikke å ta inn kapitlet «Regnskap og kontroll i offentlig forvaltning: en diskusjon med utgangspunkt i et regnskapsteoretisk perspektiv». Antakelig et meget relevant kapittel for en annen målgruppe, med en kompetent forfatter. Men her yter det ikke forfatteren rettferdighet og gir boka et unødvendig tilfeldig preg. Så konklusjonen er at det er en god del relevant stoff for oss som er opptatt av offentlig forvaltning, men en må lese selektivt.