Kunnskapsrikt og innsiktsfullt om velferdspolitikk

Anmeldt av Rolv Lyngstad

Professor emeritus

Om boka

Aksel Hatland og Axel West Pedersen (2023). Velferdspolitikk Helse, omsorg, trygd. Gyldendal Akademisk.

For eit par år sidan kom det ei viktig bok som skildra og analyserte dei velferdspolitiske reformene dei siste 50 åra med hovudvekt på velferdsstaten sine kjerneområde helse, omsorg og trygd. Denne nye boka, utgitt på same forlag, har det same hovudfokuset, men perspektivet er vidare ved at forfattarane ønsker å sjå samanhengen mellom velferdsordningane og velferdspolitikken.

Gyldendal

Det er ei svært god bok. Boka gir eit breitt spekter av faglege innfallsvinklar (sosiologiske, statsvitskaplege, samfunnsøkonomiske) i analysen og forståinga av velferdspolitikken. Velferdsordningane er skildra og drøfta i lys av dagsaktuelle og omstridde politiske tema. Det framstår innsiktsfullt og opplysande og er godt fundert på forskingsbasert kunnskap. Boka fungerer godt også pedagogisk ved at kvart kapittel startar med ei oppsummering av hovudpunkta. I tillegg gir boka oversikt over nettsider som er god å ha dersom ein vil sette seg nærmare inn i politikkgrunnlaget.

Forfattarane viser korleis gode i samfunnet blir oppnådd og fordelt på ulike måtar gjennom stat, marknad, familie og frivillige organisasjonar og viser det kompliserte samspelet mellom desse. I første delen tar dei utgangspunkt i verdigrunnlag for velferdspolitikken, og beskriv, drøftar og problematiserer verdigrunnlaget på ein måte som gir lesaren innsikt og lyst til å lese meir for å forstå korleis velferdspolitikken, gjennom dei mange ordningane, relaterer seg til delvis konfliktfylte verdiar. Hovudfokus er på korleis staten gjennom lovverket, pengeoverføringar og tenesteyting skal realisere dette verdigrunnlaget. Dette er gjort på ein overbevisande måte.

Deretter ser forfattarane nærare på dei drivkrefter og aktørar som påverkar velferdspolitikken. Dei viser korleis historiske vegval skaper «stiar» som saman med økonomi, demografi, ny kunnskap og teknologi, og ikkje minst politiske forståingsmåtar, påverkar handlingsrommet og verkar inn på den politikken som blir ført. Dette er ei nyttig framstilling av den historiske utviklinga og tener godt som eit bakteppe for dei ordningar som seinare kom. Eg kunne likevel tenkt meg at avsnittet om mediemakt var litt meir utfyllande og i sterkare grad drøfta media si meiningsdannande funksjon. Rett nok blir det nemnd at både innfallsvinklar og bruk av ord og uttrykk i media innrammar den offentlege forståingsmåten av offentleg politikk, inkludert velferdspolitikken. Dette er særleg viktig i våre dagar, fordi framveksten av kunstig intelligens og bruken av algoritmar i sosiale media opnar for at meiningsdanninga i veksande grad skjer i ekkokammer. Dette har kanskje komme lengst i andre land der den politiske polariseringa gir lite rom for ettertenksam refleksjon. I ein slik situasjon er det særleg viktig at vi greier å oppretthalde debattflatar i media der ulike politiske meiningar kjem til uttrykk slik det ofte gjer for eksempel i Dagsnytt 18 og Debatten i NRK.

Denne største delen av boka viser korleis velferdsordningane er bygd opp og fungerer. Gjennom 11 kapittel viser forfattarane korleis staten gjennom si «verktøykasse» og ulike fordelingsprinsipp fordeler velferdsgodene. Dei viser korleis staten gjennom lover, pengar og organisering søker å sette i verk velferdspolitikken. Dette gjer dei ved spesifikt å skildre og drøfte ordningar som rettar seg mot folk som av ulike grunnar ikkje kan forsørgje seg sjølve. Den såkalla arbeidslina i velferdspolitikken får stor omtale, og dei problematiserer ulike sider ved denne politikken som dei hevdar har «blitt et mantra i dagens politikk». Det har dei heilt rett i. Problemet med dagens «snillisme»-diskusjon» og dette sterke fokuset på arbeidslina kan fort føre til ei uheldig stigmatisering av folk som er arbeidsvillige, men manglar tilgang til tilrettelagt arbeid ut frå sine føresetnader. Dei har viljen, men ikkje evnene som arbeidslivet krev. Då kjennest det urimeleg og urettferdig å bli stigmatisert. Dette kunne med fordel ha fått større plass i drøftinga av dei helserelaterte trygdeordningane.

I tillegg til dei statlege administrerte pengeoverføringane som trygdeordningane representerer, går forfattarane gjennom ei rekke tenester som kommunane og dei regionale helseføretaka har ansvaret for. Det gjeld helsetenestene, omsorg for eldre og funksjonshemma og barnehagepolitikken. Sjølv om dette er lovpålagde tenester, vil kvaliteten på tenestene variere avhengig av både økonomi og prioriteringsprofil lokalt. Her saknar eg ei meir prinsipiell drøfting av dilemma mellom lokal handlingsfridom og nasjonale likskapsverdiar. Boka har ein fin gjennomgang og drøfting i kapittel 2 om likskap, rettferd, likeverdige tenester og like rettar, men kjem i liten grad tilbake til dette når dei seinare i boka omtalar dei ulike velferdstenestene. Både Leon-prinsippet og nærleiksprinsippet bygger på at «den som har skoen på veit best kor den trykker», og ein viss forskjellsbehandling må derfor aksepterast i det lokale sjølvstyrets namn. Teoretisk synest dei fleste å vere einige i at av og til må ein behandle folk ulikt for å oppnå likskap, og det er vel her omgrepet likeverdige tenester kjem inn. Dei utfordringar styresmaktene står overfor når omgrepet skal omformast til praktisk politikk, hadde kanskje fortent ei viss drøfting.

Eit interessant tema som heller ikkje blir drøfta er kva som avgrensar det lokale sjølvstyret. Dette kunne vore gjort ved å vise korleis staten gjennom sin kontroll av både utgifter (gjennom lovgiving og øyremerking) og inntekter (statleg bestemt pengeoverføring og kommunalt skatteøyre) reduserer handlingsrommet. Dette gjer at mange kommunar er i konstant pengemangel og prioriteringa av knappe kommunale midlar blir svært utfordrande. Det blir ein kamp mellom «utgift til utgifts ervervelse eller utgift til inntekts ervervelse», slik leiarskapet i kommunane ofte uttrykker det. Det kan tenkast at kampen for å auke det økonomiske handlingsrommet dermed gir utilsikta fordelingseffekt mellom lovpålagde og ikkje lovpålagde oppgåver og tenester. Verken i denne boka eller i den boka eg nemnde innleiingsvis blir slike dilemma drøfta i særleg grad.

Eit beslekta tema til dilemmaet nasjonal likskap/lokal fridom er om folk vil «stemme med føtene», slik statsvitarar uttrykker det. Det vil seie at dei buset seg i kommunar som har eit tenestetilbod som møter deira behov. I prinsippet ser vi det same når det gjeld nasjonal skattepolitikk som boka så vidt nemner. Rike nordmenn flyttar til skatteparadis for å redusere skatten. Det interessante er at den same utviklinga ser vi også tendensar til mellom kommunar i Norge. I dag diskuterer kommunepolitikarar om ein kan utnytte skattereglane til å tiltrekke seg fleire skattytarar. Det vil i så fall innebere eit «race to the bottom» med eit svært usikkert økonomisk utfall for kommunen. No kan det innvendast at det kommunale handlingsrommet neppe er stort nok til at vi også mellom kommunar opplever fenomenet med skatteflyktningar. Eller som forfattarane av boka litt kryptisk seier det; «det er et åpent spørsmål om det å unngå skattemotivert utflytting er et tungtveiende argument for en hel eller delvis avvikling av formuesskatten».

I siste del blir både gjennomføringa, verknadene og kritikken av velferdspolitikken drøfta. Forfattarane viser korleis gjennomføringa ved ei rekke av ordningane gir «bakkebyråkratane» rom for skjønnsutøving. Minst sjølvsagt der dei regelstyrte inntektsoverføringane ofte skjer automatisk til brukarane, medan fagpersonalet til dømes i eldreomsorga har større handlingsrom. Rommet for fagleg skjønnsutøving kan også vere påverka av økonomi som gjer at kvaliteten på tenestene varierer. Dette kan gjere skjønnsutøvinga vanskeleg. Likevel synest brukarane stort sett å vere fornøgde, styresmaktene har tillit til hjelpeapparatet, og forfattarane hevdar derfor at «velferdstjenestene i Norge fungerer godt også i førstelinjen».

Likevel er ikkje alt berre roseraudt. Forfattarane viser til uklare mål og målkonfliktar, svak koordinering og samarbeid, kompliserte organisasjonsreformer som til saman har gitt ein del utilsikta verknader for eksempel i praktiseringa av kontantstøtteordninga. Dei nemner også både Nav-reforma, samhandlingsreforma, avtalen om inkluderande arbeidsliv og psykisk helsevern som område der ein har møtt problem.

I eit eige kapittel kalla «Velferdspolitikk og levekår», viser dei korleis velferdspolitiske tiltak og ordningar verkar i eit samspel med andre faktorar og endringar i samfunnet. Helsetilstanden, inntektsutviklinga, bustadpolitikken, arbeidssituasjonen og fattigdomsutviklinga blir nemnd som område som verkar inn på velferdssituasjonen. Både distriktspolitikk, kulturpolitikk, klimakrise og globalisering kunne i tillegg ha vore nemnd. Alt heng saman med alt, som Gro Harlem Brundtland formulerte det. Ein del av desse samanhengane blir tatt opp og drøfta i dei siste to kapitla som dei kallar «Kritiske perspektiv» og «Har vi råd til velferdsstaten i framtiden?». Her kjem forfattarane inn på dagsaktuelle problemstillingar som står langt framme i både den faglege og den politiske debatten. Forfattarane er innom temaet om ein omfattande velferdspolitikk framandgjer folk og skaper avstand mellom menneske, skaper fattigdomsfeller og utanforskap eller rett og slett manglar evne til fornying i tråd med endringar i samfunnet. Det blir også brukt ein del plass på å drøfte borgarlønn som eit alternativ til dei inntektssikringsordningane vi har i dag.

Den viktigaste kritikken mot dagens velferdspolitikk har komme frå nyliberale og konservative strømningar. Framleis vekst går ut over individuell fridom, og den undergrev samfunnets vekstevne og effektivitet, blir det hevda. Det er ein gammal kritikk som ikkje alltid har halde stikk. I det siste kapittelet blir det likevel vist til samfunnsendringar som kan truge ein framleis sterk velferdsstat. Auka aldring, fleire flyktningar og innvandrarar, bortfall av oljeinntekter, meir økonomisk globalisering, og ikkje minst klimakrisa og eit nærmast samstemt ønske om eit grønt skifte, vil vere utfordrande for ein omfattande velferdsstat. I det siste ligg det også eit håp for velferdsstaten slik forfattarane ser det. Dei avsluttar med å hevde at det blir «svært vanskelig, både politisk og sosialt, å gjennomføre det grønne skiftet uten en stor omfordelende velferdsstat». Nesten heile boka kan sjåast som eit argument for akkurat det.