«Kommunale» oppgaver og brukere

Tone Alm Andreassen

Arbeidsforskningsinstituttet/ Work Research Institute

tone.alm.andreassen@afi-wri.no

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Det er viktig at det sosialfaglige kjem i fokus!!! I dag vert det sosialfaglege overstyrt av den statlege delen av Nav, statistikkar, måltal osv. Vi føler at ingen ser viktigheten av den «sosiale» delen av Nav lenger. Vi blir overkjørt av staten. Her i kommunen har leder bestemt at 2 kommunale stillingar skal brukast til å gjera statlege oppgåver, pga. at det er stillingsstopp i staten. Dette gjer at dei få som er igjen på sosial jobbar livet av seg for å få unna dei mange sakene som kjem inn, = ingen tett oppfølging!!!

Utsagnet er uttalt av en kommunal fagforeningsrepresentant i et Nav-kontor. Det uttrykker en utbredt bekymring om at sosialtjenesteoppgavene i Nav-kontorene ikke får oppmerksomhet fra Nav-ledelsen, og at kommunalt ansatte medarbeidere må gjøre statlige oppgaver. Med Nav-reformen ble tjenester, ytelser og medarbeidere fra sosialtjenesten, trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten lagt inn i et felles Nav-kontor, organisert som et partnerskap mellom stat og kommune. Den nye førstelinjen skulle ifølge St.prp. nr. 46 (2004-2005) «oppleves av brukerne som en samlet enhet». Organisasjonsreformen skulle følges av «endringer i kultur, kompetanse og arbeidsmåter».

Utsagnet over uttrykker en forståelse av at Nav-kontorene har to ulike og adskilte sett med oppgaver: Noen oppgaver er «statlige» og andre er «kommunale». De «statlige» oppgavene er knyttet til de statlig ansatte, og de «kommunale» oppgavene til de kommunalt ansatte. I mange Nav-kontorer er denne forståelsen i overensstemmelse med kontorets organisasjonsstruktur. Integreringen mellom statlige og kommunale medarbeidere er begrenset. I en survey til kommunale fagforeningsrepresentanter i Nav-kontorene svarer 30 prosent at statlige og kommunale medarbeidere stort sett arbeider på adskilte områder, 51 prosent svarer at statlige og kommunale medarbeidere arbeider sammen på noen områder, mens kun 18 prosent svarer at statlige og kommunale medarbeidere i Nav-kontoret arbeider stort sett på de samme områdene (Legard et al. 2011).

Med Nav-reformen ble sosiale tjenester og sosialarbeidere satt inn i en ny organisatorisk kontekst. Dermed rokkes den etablerte sammenhengen sosialt arbeid har inngått i. Innarbeidet forståelse er ikke lenger uten videre delt; virksomheten må forklares og begrepsfestes for den nye konteksten. Begrepsbruken om «statlige» og «kommunale» oppgaver i Nav kan forstås som en slik ny begrepsfesting av det tidligere sosialkontorets virksomhet.

I denne artikkelen undersøker jeg hvilken representasjon av sosialt arbeid som begrepsbruken om «statlige» og «kommunale» oppgaver innebærer, og hva slags strategi denne representasjonen inngår i når det gjelder arbeidsorganiseringen i Nav-kontorene. Videre utleder jeg noen implikasjoner av denne representasjonen for tjenestene til Nav-kontorets brukere. Jeg drøfter så hvordan utviklingen av den kan forstås i lys av Nav-reformens iverksetting. Spørsmålet om hvorvidt sosialfaglige tilnærminger kan tilby viktige bidrag til Nav-kontorenes oppgaveløsning har jeg drøftet tidligere (Alm Andreassen 2011; Alm Andreassen og Fossestøl 2011). Her søker jeg å vise hvordan sosialarbeidere i Nav posisjonerer seg og sosialtjenestens arbeidsområde i den nye Nav-organisasjonen.

Tilnærmingen i analysen

Utgangspunktet for analysen er tre tekster som belyser sosialt arbeid i Nav-kontorer. Tekstene er intervjuer med en nestleder og to kontorledere, alle med sosialfaglig bakgrunn. De er hentet fra et omfattende longitudinelt casestudium av 18 Nav-kontorer som i forbindelse med evalueringen av Nav-reformen er fulgt fra oppstart til 2-3 år inn i tidlig driftsfase. Casekontorene dekker en variasjon i størrelse og geografisk spredning. Datamaterialet er innsamlet gjennom tre runder med kvalitative intervjuer med ledere, tillitsvalgte og ansatte fra de tre tidligere etatene, hentet fra ulike funksjoner i den nye organisasjonen. Intervjuene har fulgt forhåndsdefinerte intervjuguider og har vart mellom 1 og 2 timer. Det er skrevet notater og gjort opptak underveis, og notatene er renskrevet i etterkant ved hjelp av lydopptaket. Datainnsamlingen pågikk fra 2007 til 2010. I tillegg er et utvalg Nav-kontorledere fulgt opp gjennom telefonintervjuer våren 2011. Denne studien gir omfattende kunnskap om den konteksten de tre tekstene inngår i – iverksettingen av Nav-reformen og Nav-kontorets organisering og utvikling.

Utvalget av tre tekster fra et omfattende intervjumateriale krever begrunnelse. Generelt er kvalitative utvalg hensiktsstyrt, og for å muliggjøre dybdeforståelse, velges informasjonsrike caser (her: tekster) (Patton 1990/1980). Her er ledere valgt fordi ledere, også nestledere, mer enn vanlige medarbeidere er satt i en posisjon der de må reflektere over sosialt arbeids plass og betydning i lys av helheten i Nav-kontorets virksomhet, som de som ledere har ansvar for.

Ledernes tekster representerer ulike forståelser av hva sosialt arbeid betyr i en Nav-kontekst. Tekst 1 representerer en forståelse der sosialt arbeid knyttes til en kommunal del av Nav-kontoret og blir truet av at kommunalt ansatte må gjøre «statlige» oppgaver, slik også innledningssitatet uttrykker. Teksten er slik sett typisk for en utbredt forståelse. Lignende bekymring er kommet fram i flere undersøkelser (Legard et al. 2011; Røysum 2010; Skjong 2008). Tekst 2 viser forsøk på å utfordre denne forståelsen, som også sosialarbeiderne i dette Nav-kontoret er bærere av. Flere Nav-ledere blant de 18 Nav-kontorene har forsøkt dette, og slik representerer tekst 2 ikke bare denne lederen. Tekst 3 representerer en alternativ fortolkning av hva sosialt arbeid kan være i en Nav-kontekst, og er i denne sammenheng et avvikende case. Jeg vil ta forbehold om at Nav-kontorene kan romme flere forståelser enn den variasjonen som vises her, samt nyanseringer og varianter av disse.

De tre Nav-kontorene tekstene er hentet fra, har ulik størrelse og er lokalisert i hver sine fylker. Hensikten er å vise at det er fellestrekk på tvers av kontorer og forståelser, slik at tekstene likevel fra hvert sitt ståsted samlet sett tegner et konsistent bilde av Nav-kontorer der begrensede ressurser aktualiserer spørsmålet om hva Nav-kontorets bistand skal bestå i.

Jeg analyserer tekstene med en diskursteoretisk tilnærming. En diskursanalyse hviler på bestemte forutsetninger om språkets natur, nemlig at språket ikke rett og slett speiler realiteter, men at det også frambringer situasjoner, identiteter, sosiale relasjoner osv. (Hardy 2001). Diskursanalyse dreier seg om å analysere hvordan sosiale realiteter skapes gjennom språket, men også om hvordan sosial og historisk kontekst former diskursers fortolkninger (Grant et al. 2004; Heracleous og Hendry 2000).

En inngang til en diskurs er de «representasjoner» og «subjektposisjoner» som diskursen rommer, dvs. hvilken mening eller betydning sentrale begreper tilskrives, og hvilke posisjoner som diskursen definerer og tilskriver autoritet eller karakter. I og rundt organisasjoner vil det gjerne pågå strid om makten til å bestemme begreper og subjektposisjoner for dermed å etablere kontroll over hva som objektiveres som virkelig og får virkning (Phillips et al. 2008). Der det er strid om å investere begreper med mening, vil det være i spill ulike eller konkurrerende representasjoner; i andre tilfeller kan en diskurs ha en dominerende representasjon og da forstås feltet som lukket (Neumann 2001).

Røysum (2010) beskriver en profesjonsdiskurs om sosialt arbeid, som skaper rammer for sosialarbeideres forståelse, legger føringer for hva som forstås som legitim kunnskap og praksis, og danner grunnlag for kollektiv identitet og forståelse. Diskursen bæres av utdanningsinstitusjonene og profesjonsorganisasjonen FO og formidles i yrkesetiske retningslinjer, fagtidsskrifter og faglige konferanser, og kommer også til uttrykk i Nav-kontorene, der diskursen utfordres av andre diskurser.

Profesjonsdiskursen kan sies å tilhøre det Terum betegner som profesjonenes «performative aspekt» (Terum 2008) ettersom den dreier seg om hvordan profesjonen forstår sin yrkesutøvelse. Profesjonene har ifølge Terum også et «organisatorisk aspekt», som i denne sammenhengen blant annet dreier seg om at hvordan profesjonenes oppgaver er organisatorisk strukturert, og at representasjoner av sosialt arbeid er objektivert i lov- og regelverk og i subjektposisjoner (stillinger, funksjoner) som er tildelt autoritet til å forvalte oppgaver på vegne av velferdsstaten.

I analysen trekker jeg på perspektiver fra institusjonell organisasjonsteori, særlig de som vektlegger institusjonenes kognitive element og hvordan institusjoner former kategoriene og klassifikasjonene som virkeligheten betraktes og beskrives gjennom (Powell og DiMaggio 1991), det som betegnes institusjonaliseringens kognitive pilar (Scott 2001). Også institusjonaliseringens regulative pilar (Scott 2001) vektlegges fordi forvaltningen av velferdsstatens ytelser og tjenester er regulert gjennom lovgivning og regelverk, som formelt tildeler feltets organisasjoner autoritet og bestemmer relasjoner mellom dem. Jeg tar utgangspunkt i at det felt der sosialtjenesten har fungert, har trekk av institusjonalisering, av definerte organisatoriske relasjoner og innarbeidede forståelser av oppgavene.

Institusjonalisering bevirker stabilitet snarere enn endring (Lounsbury og Ventresca 2003; Powell og DiMaggio 1991). Ved at institusjonaliserte forståelser og praksiser tas for gitt, får en selvfølgelig legitimitet og trenger ikke begrunnelse (Oliver 1992). Institusjoner kan imidlertid utsettes for impulser til endring blant annet gjennom politisk press som rokker ved deres legitimitet (Dacin et al. 2002). De kan også utfordres gjennom «institusjonelt entreprenørskap» der praksiser som avviker fra de etablerte, utvikles, prøves ut, kan møte motstand, men etter hvert danne grunnlag for institusjonalisering av nye praksisformer (Garud et al. 2007; Lounsbury og Crumley 2007).

Nav-reformen kan sees som et politisk press til deinstitusjonalisering. Som følge av den organisatoriske reformen må sosialarbeiderne posisjonere sin virksomhet i relasjon til den øvrige virksomheten i Nav-kontoret, og operasjonalisere den i organisatoriske termer. Mens profesjonsdiskursen eksisterer før og frikoblet fra Nav-reformen, forventer jeg at den representasjonen av sosialt arbeid som uttrykkes i Nav-kontorene, og i de tre utvalgte tekstene, er formet av den nye organisatoriske konteksten sosialt arbeid er lagt inn i.

Jeg analyserer intervjutekstene som en fortelling (narrativ), forstått som en tekst som involverer kjeder av koblede hendelser eller handlinger og karakterer som agerer (Gabriel 2004). Ut fra et skille mellom tekst (et hvilket som helst språklig uttrykk), fortelling (narrativ) og historie (story) som fortelles av en informant, er intervjuutskriftene tekster. De rommer mer informasjon enn de fortellingene jeg presenterer nedenfor. Tekstene beskriver blant annet informantenes bakgrunn og tidligere stillinger, og Nav-kontorets organisering og oppgaver. I denne sammenheng opptrer begrepet «sosial» i ulike språklige forbindelser som gir et inntak til feltets organisatoriske struktur og posisjoner.

En narrativ analyse kan bestå i å skape en sammenhengende fortelling av det som sies i intervjuet (Kvale 1997). I analysen kan forskeren dels være fortellingsfinner, dvs. søke den eller de fortellingene som finnes i intervjuteksten, og dels fortellingsskaper, dvs. koble sammen elementer til sammenhengende historier (op.cit). Slik leder analysen til en ny historie som utvikler intervjuets tema. Ved å lese intervjutekstene som fortelling kan jeg identifisere en hovedfortelling med et plot av sammenknyttede hendelser, handlinger og karakterer, så å si uavhengig av om fortellingen er bevisst og villet fra informantens side. De fortellingene jeg presenterer nedenfor, er slik sett konstruert av min lesning. Fortellingene er i noen grad også formet av at informasjon må utelates av anonymiseringshensyn for å ivareta at informantene skal kunne leve i og med feltet også etter denne analysen.

Tekstene fortellingene utledes av, er imidlertid formet av informantenes selvpresentasjon. Informantene framviser en praktisk kunnskap om den type diskursgenre (Fairclough 2005) eller samtalesituasjon som intervjuet er. De synes å forstå forskningen som en kanal til en offentlighet om Nav, der deres og Nav-kontorenes utfordringer kan komme fram, og de sier de ønsker å bidra til dette. Deres framstilling er slik preget av deres agendaer og interesser, i Bourdieus forstand, ikke forstått som personlig egeninteresse, men som et engasjement (Bourdieu 1997/91).

Selv om informantene forfølger sine agendaer, er de også situerte, og deres situerthet former både deres agendaer og det språklige repertoar de gjør bruk av. Strategiene de anvender, kan forstås som institusjonalisert, formidlet og lært i et sosialt felt og dermed uttrykke trekk ved feltet (Fairclough 2005). Denne situertheten gir tilgang til de institusjonaliserte forståelsene i feltet – som informantene uttrykker, mer eller mindre tatt for gitt.

Tre fortellinger om sosialt arbeid i Nav-kontor

Sosialtjenesten trues av statlige nedskjæringer – Fortellingen i tekst 1.

Tekst 1 er hentet fra et lite Nav-kontor der kommunale medarbeidere i stor grad gjør de samme oppgavene som før Nav-reformen. «Sosialtjenesten» betegner sosialtjenesten både før og etter Nav-kontorets opprettelse. Sosialtjenesten er videreført inn i Nav-kontoret.

Sosialtjenesten framstår i teksten som en veldrevet tjeneste med høy standard, der sosialarbeiderne handler raskt fordi sosialhjelp skal være midlertidig, og følger brukerne tett fordi arbeid er målet. Dette kommer fram både gjennom historier om brukere som har blitt fulgt opp og gjennom direkte beskrivelser av sosialtjenesten:

«Sosialtjenesten har lagt vekt på å være tilgjengelig. … Mottoet vårt er at vi møter våre brukere sånn vi selv skulle ønske å bli møtt.»

«Det er arbeid og aktivitet som er målet, det er også målet for sosialtjenesten i Nav, spesielt for de unge. Vi skal ha de ut. Vi jobber aktivt med det.»

Nav-kontoret er organisert slik at sosialarbeiderne jobber med sosialklienter og statlige medarbeidere med brukere på statlige ytelser. Når sosialarbeiderne har sosialklienter som «vi søker inn på arbeidsavklaringspenger», gjør de det i samarbeid med statlige medarbeidere som har ansvar for arbeidsavklaringspengeregelverket. Statlige medarbeidere tar «arbeidsavklaringspenge-oppfølgingen» og sosialarbeiderne kan følge opp med «motivasjonssamtaler» overfor brukere som har vært i det kommunale hjelpeapparatet og som sosialtjenesten vil ha ut i jobb. Begrunnelsen for arbeidsdelingen er:

«Vi har valgt at vi som har denne kompetansen, vi er få med sosialfaglig utdanning, vi skal være de som jobber med sosialfaglige oppgaver, enn så lenge, vi har vært tydelig på at vi skal ikke jobbe med alt, men jobbe med det vi er gode på. Jeg har ikke tro på den generalistmodellen, at alle skal gjøre alt, da pulveriseres ekspertisen. Det du er god på, det pulveriseres bort. Det er viktig at folk får holde på med det de er gode på, også for å beholde folk i kontoret, at en ikke skal jobbe med det en ikke kan. Man kan få en avmaktsfølelse.»

Denne arbeidsdelingen betyr at statlige medarbeidere har langt flere brukere å følge opp enn det kommunale medarbeidere har. De statlig ansatte har derfor ikke kapasitet til å følge brukerne tett, og det rammer formålet med Nav-reformen:

«Hadde det vært kapasitet til å følge opp tettere, kunne en arbeidsavklaring vært avklart i løpet av ett i stedet for to år, eller to i stedet for tre. Med tettere oppfølging kunne en fått brukere ut fortere enn en gjør nå.»

Fortellingen i teksten handler om nedskjæringer i den statlige stillingsressursen i Nav-kontoret, som både skaper urimelige belastninger på medarbeiderne og truer sosialtjenestens kvalitet og forsvarlighet fordi kommunale bevilgninger og kommunalt ansatte da vil bli brukt til «statlige oppgaver»:

«Vi har drevet brannslokking, og når vi nå skal kutte, blir det å hive bensin på bålet. Det blir ikke brannslokking lenger.»

«Det er ikke hoder nok, folk blir sittende i en avmaktsfølelse, vi klarer ikke oppgavene.»

«Det blir helseskadelig å jobbe her, rett og slett. Folk makter det ikke. Det blir så tungt å være her.»

«Staten kutter og likevel skal kommunen ha en forsvarlig tjeneste. (…) Hvis vi skal bruke de kommunale ressursene til å jobbe med statlige oppgaver, så er det ingen igjen til å jobbe med kommunale oppgaver. Loven har krav til kompetanse. Den legger vekt på at sosialt arbeid skal være forsvarlig.»

Trusselen i fortellingen representeres av de som styrer og legger rammene for Nav-kontoret. Det er politikerne, som reduserer bevilgningene, men ikke innrømmer at Nav-kontorene ikke vil kunne gjøre den oppfølgingen som reformen forventet. Når stillinger kuttes, får ikke Nav-kontoret tid til annet enn «å sikre at folk får penger». Videre er det Nav-direktøren, som i teksten framstår som en som kanskje ikke er klar over hvordan situasjonen i Nav-kontorene egentlig er, fordi ledernivået under ikke sier ifra. Det er også fylkesdirektøren som teksten portretterer som en som «ønsker å være best i klassen for enhver pris», som utsetter lederne for kritikk om måltallene ikke nås, og skyver ansvaret nedover i stedet for å si ifra oppover at kuttene går ut over Nav-kontorene.

Nav-kontorets leder, kommunens rådmann og de ansattes fagforeninger er i teksten også ofre eller skulle vært talerør for ofrene – for Nav-kontoret og medarbeiderne, for kommunen, sosialtjenesten og kommune-

økonomien, og for arbeidstakerne. De kunne vært støttespillere, men er passive. Fylkesmannen derimot er sosialtjenestens allierte og ser at sosialtjenesten «forvitrer». Fylkesmannen er «tilsynsorgan» og «har mye å si i forhold til kommunen», men overfor staten er fylkesmannen handlingslammet og uten myndighet til å stille krav om forsvarlighet i tjenestene.

Dette er altså en dramatisk fortelling om makt og avmakt, om faglig forsvarlighet og helseskadelige arbeidsforhold. Teksten tilskriver sosialtjenesten alle de karaktertrekk som Nav-reformen ønsker at skal kjennetegne Nav-kontoret, brukerrettet, helhetlig, tilgjengelig, og ikke minst arbeidsrettet. Fortellingens ofre er sosialtjenesten, og formålet med Nav-reformen.

Sosialarbeidere som ikke vil integreres i Nav – Fortellingen i tekst 2

Tekst 2 er fra et Nav-kontor der publikumsmottaket er en tverrfaglig enhet, mens oppfølgingsenheten er delt i en statlig avdeling som forvalter statlige regelverk og ytelser, og en kommunal avdeling som forvalter lov om sosiale tjenester. Teksten viser på mange måter det samme bildet av sosialarbeiderne som tegnes i Tekst 1, selv om denne er fra et stort Nav-kontor i et helt annet fylke, mange mil unna. Også her blir den tidligere sosialtjenesten betraktet som veldig veldrevet.

Fortellingen i teksten handler om endringene Nav-lederen ønsker å få til, om grepene lederen gjør, og om endringsuviljen som finnes blant sosialarbeiderne i Nav-kontoret.

Teksten tegner et framtidsbilde av et Nav-kontor med en klar rolle og tydelig oppgave, og med et begrenset sett oppgaver. Økonomiforvaltning, gjeldsordning, Husbankens boligstøtte hører hjemme i Nav-kontoret, men «omsorgsoppgaver» som psykisk helse og rus og flyktningtjenester bør ligge utenfor, for det krever en annen type kompetanse. Nav-kontoret skal, i leders bilde, handle om arbeid og aktivitet:

«(Målet er at) alle har arbeid først i hodet sitt. Jeg tror på arbeidslinja. Selvfølgelig, de som er syke skal få. Men vi må ikke tilby ytelser før vi har snakket om hva som skal til for at du skal komme deg tilbake i jobb. Ytelsene ligger jo som på en snor. (…) Vi må tenke på å hjelpe bruker over i arbeidskvalifiserende tiltak eller over i jobb. Noen trenger lengre tid, men vi må ikke hvile i at nå har den fått den ytelsen, så kan saken ligge i tre måneder.»

Også i denne teksten opptrer nedskjæringer i statlige stillingsressurser, men nedskjæringstemaet skaper ikke samme dramatikk som i Tekst 1, selv om nedskjæringene er dramatiske nok i størrelse. Nedskjæringer er trist, men det er sånn det er: «Vi alle (både i Nav fylke og Nav-kontoret) prøver å tenke: Det er det vi har, det er det vi klarer. »Teksten antyder likevel at sosialarbeiderne ser nedskjæringene annerledes enn Nav-lederen:

«De som jobber her er genuint interessert i andre menneskers ve og vel, og ønsker å gjøre en forskjell. De er svært dedikerte, har brukerne høyt, og opplever at vi ikke har nok ressurser, for vi er skjært voldsomt ned på ressursene.»

Det foregår diskusjoner om hva Nav-kontorets oppfølging av brukerne skal bestå i. Leder beskriver at sosialarbeiderne i oppfølgingsenheten «ønsker å jobbe mer med oppfølging», de ønsker «å være nær». Leder ønsker å utfordre denne fortolkningen:

«Hva er oppfølging? Er det å dra folk ut av senga eller å sørge for at de har en god hverdag? Er det å bry seg veldig mye eller å sørge for at mennesker er på riktig spor? (…) Noen tenker hyppige samtaler og å motivere, det kan det også være. Andre tenker at oppfølging er å sørge for at de ikke blir gående i systemet vårt, men er på vei til noe. (…) Vi skal ha gode tiltak og gode metoder for å få folk i gang igjen.»

Teksten forteller at Nav-leders prosjekt er å bygge ned skillene mellom statlige og kommunale medarbeidere i Nav-kontoret.

«Vi sitter på ytelsestenkningen: ’Dette er mine oppgaver, de er kommunal og de skal jeg gjøre.’ (…) De kommunalt ansatte har en opplevelse av å gjøre en kommunal arbeidsoppgave, sørge for at sosialklienter får det de skal ha. (Målet er) å få folk til å jobbe sammen, ikke se på at dette er mine og dine oppgaver, men jobbe sammen og unngå dobbeltarbeid.»

Leder mener det må være mulig å finne måter å «jobbe på tvers» og samtidig gjøre en god jobb med sosialfaglig arbeid, men forstår også sosialarbeidernes skepsis: «Det blir veldig mye stat, for det er mye slike oppgaver, og de som jobber på kommunesiden er bekymret for det kommunale og sosialfaglige». Og så er «kommunen opptatt av at det skal ikke være kommunale ressurser brukt på statlige ytelser».

Leder beskriver sosialarbeiderne i publikumsmottaket som noen som jobber integrert og synes det er riktig. Mottaket er en modell for det oppfølgingsenheten skal bli: «Vi har en erfaring fra publikumsmottaket, med en måte som vi kan jobbe videre med». De statlige medarbeiderne i kontoret framstår i leders beskrivelse som endringsvillige, de har tenkningen inne om hva Nav-kontoret skal være, og venter på at sosialarbeiderne skal komme etter: «De statlige står og ser på og tenker: Når skal dere melde dere på i Nav-faglig arbeid?»

Leder mener at arbeidsdelingen mellom statlige og kommunale oppgaver skaper dobbeltarbeid:

«Mitt mål er at medarbeidere som jobber med Kvalifiseringsprogrammet, som hovedsakelig er kommunale, skal lære seg verktøyene så de har tilgang på tiltakene og praksisplassene uten å spørre de statlige, og da sier de: Hva skal de statlige gjøre for meg da? Hva får jeg til gjengjeld? I stedet for å se at da ligger verktøyene rett foran nesa og tenke at de selv har verktøyene for å fullføre hele jobben.

Har de verktøyene foran seg, da kan de lære seg å sende en bruker på tiltak. De sosialfaglige i publikumsmottak lærte seg det med en gang, og det syns de er helt riktig og greit. Men oppfølging får ikke til det. Noen gjør, men andre ikke. Det forutsetter at de må lære seg Arena (saksbehandlingssystemet). Arena er et tungt verktøy, komplisert å lære seg fullt ut, det er mange knapper å trykke på før du kommer dit du skal.»

Leder tolker motstanden som at de kommunalt ansatte «blir redde», i stedet for å se at de har «kjempekvalifikasjoner».

«Det er et eller annet med manglende selvtillit på de fantastiske arbeidsoppgavene som gjøres. Jeg begriper ikke hvordan de har mistet selvtilliten på det. Jeg sier: Kom fram med kompetansen, i stedet går de i skyttergraver.»

Det er altså et tvetydig bilde som leder tegner av sosialarbeiderne i oppfølgingsenheten, de er kompetente og dedikerte, men likevel engstelige og i forsvar.

Nav-kontor uten rom for oppfølging – Fortellingen i tekst 3

Tekst 3 er fra et lite Nav-kontor som mangler den innrammingen av tidligere veldrevet sosialtjeneste som fantes rundt tekst 1 og 2. Leder for den tidligere sosialtjenesten ble leder av Nav-kontoret. Nav-lederen og medarbeiderne har sammen delt oppgavene mellom seg uavhengig av medarbeidernes ansettelsesforhold.

Teksten er fra en Nav-leder som har arbeidet ut fra en annen representasjon av sosialfaglig arbeid enn den som kjennetegner sosialarbeiderne i fortellingene foran. I teksten brukes «oppfølging», «fag» og «sosialfaglig arbeid» overlappende. Teksten forteller om en representasjon av sosialt arbeid som handler om «måten du jobber med folk», om å få til endring gjennom å sette i gang reaksjoner. Det er en tilnærming som ifølge lederen bør anvendes av alle Nav-medarbeidere uavhengig av om de jobber med arbeidsavklaringspenger eller sosialhjelp:

«Å jobbe med mennesker, det er det sosialfaget handler om. Men det er blitt en greie om at da snakker man om sosialhjelpsmottakere. Det er blitt slik at med sosialhjelpsmottakere da skal man jobbe sosialfaglig.»

Nav-lederen har ment at en sosialfaglig tilnærming skulle brukes i Nav-kontorets oppfølging overfor alle brukere, uavhengig av ytelsen de er tildelt. Teksten viser likevel en leder som har gitt opp det lederen en gang forsøkte å få til. Lederen slutter i Nav-kontoret for å begynne hos en tiltaksarrangør, beslutningen er «udramatisk», Nav er blitt «kjedelig», leder trenger nye utfordringer. Lederen vil jobbe med Nav-oppgaver på en annen måte.

I teksten plasserer lederen seg selv blant «de som slutter i Nav-kontorene»; det er, ifølge lederen, de som vil «jobbe med oppfølging i ren forstand». De står i kontrast til «de som blir i Nav-kontoret». De som blir, tilhører ifølge lederen, to kategorier: Det er de som evner å bli gode på bestilling, de syns Nav-jobben er ok; og det er de som har fokus på prosess, som aldri opplever å få tid nok, og som ikke får gjort en god jobb fordi ressursene må smøres tynt utover.

Fortellingen i teksten er bygget rundt kontrasten mellom Nav-kontorene og tiltaksarrangørene. Teksten forteller hva tiltaksarrangørene har ressurser til og hva Nav-kontorene ikke har mulighet til: Tiltaksarrangørene er politisk beskyttet, det er politisk vedtatt at de skal ha stor plass og store penger. Nav-kontoret har fått nedskjæringer i statlige stillingsressurser. Tiltaksarrangørene har tid til å drive oppfølging; tiltaksarrangøren kan gi en person i en arbeidsavklaringsprosess ti timer individuell oppfølging per måned. Nav-kontoret kan bruke fire og en halv time på en arbeidsavklaringssak og så er Nav-kontorets jobb ferdig.

Teksten argumenterer med de som legger premissene for Nav-kontoret. Det er de som ikke tydeliggjør kjerneoppgaven, som sender «mikste signaler», som skaper forventninger hos medarbeiderne om at Nav-kontorene «skal få tid til å drive med oppfølging», samtidig som disse forventningene ikke kan innfris, fordi det er politisk bestemt at oppfølging skal skje gjennom private bedrifter, og «det er ikke handlingsrom for å drive fag og oppfølging» i Nav-kontorene.

De som bestemmer, må tørre å dra noen klare grenseoppganger, de må bli enig med seg sjøl om hva de vil satse på, må tørre å prioritere, ta en beslutning og stå ved den, i stedet for å «please i alle retninger». I alle år har saksbehandling vært viktigst i Nav, ifølge lederen.

Budskapet i fortellingen er at det ikke er plass til oppfølging i Nav-kontorene. Nav-kontoret har blitt, og har ikke mulighet til å være noe annet enn, «et rent saksbehandlerkontor», et bestillerkontor som avklarer hva bruker har rett på og overfører bruker til riktig tiltak og ytelse. Nav-kontorene møter forventninger til effektiv og korrekt saksbehandling, høy grad av juridisk korrekte beslutninger. Samtidig skal Nav-kontorene gjøre oppfølging og ha tid til en god samtale. Hvis Nav-kontorene skal være like gode på begge deler, må de ha en helt annen ressurssituasjon:

«Hvis Nav skulle drive oppfølging, måtte du styrket Nav-kontorene og bygd opp ressurser, det er ikke det som skjer.»

I stedet har også dette Nav-kontoret fått nedskjæringer i stillingsressursene på statlig side. Derfor bør Nav «slutte med å snakke om at de driver oppfølging, det gjør de ikke, det er ikke rom for det». Lederens konklusjon er at faglighet i Nav-kontoret må bestå i å gjøre gode avklaringer og koble brukerne til riktig tiltak.

Til tross for at leder betegner egen beslutning som udramatisk, er fortellingen, hvis den ikke blir lest som et selvforsvar fra en leder som ikke lever opp til det som forventes av en Nav-leder, en dramatisk fortelling om mulighetene for faglig oppfølgingsarbeid i Nav-kontorene.

Drøfting – tekstene i en diskurs om sosialt arbeid

En lukkende representasjon av sosialt arbeid

Tekst 1 og 2 tegner et bilde av sosialarbeidere som i møtet med Nav-reformen forsøker å beholde egne arbeidsområder mest mulig upåvirket av at sosialtjenesten er lagt inn i Nav-kontoret. Det skjer gjennom at oppgaver og brukere defineres som henholdsvis «statlige» eller «kommunale».

Å ivareta sosialklientene er de kommunalt ansattes oppgave. Å utløse kvalifiseringstiltak eller andre arbeidsmarkedstiltak forstås som en statlig oppgave, og en oppgave for statlige medarbeidere i kontoret, selv om det er tiltak som sosialklienter skal nyte godt av. «Arbeidsavklaringspengeoppfølging» er en oppgave for statlige medarbeidere i Nav-kontoret, også for brukere som tidligere har vært sosialhjelpsmottakere. Ytelsen en bruker tildeles, gjør at det trer inn krav om en bestemt type oppfølging som er noe annet enn det «motivasjonsarbeid» sosialarbeiderne gjør.

Sosialfaglig oppfølging forstås som noe mer omfattende, tettere og mer faglig krevende enn den oppfølgingen statlig ansatte gjør, eller har rom til å gjøre. Det illustreres i tekst 2 der Nav-lederen beskriver et arbeidsrettet kontor, der omsorgsoppgaver er ryddet ut, og opererer med et begrep om «Nav-faglig arbeid», som ikke er det samme som den type arbeid som sosialarbeiderne står for. Slik framstår et skille mellom en kommunal og en statlig type oppfølging.

Distinksjonen mellom «statlige» og «kommunale» ansatte, oppgaver og brukere framviser en bestemt representasjon av hva sosialt arbeid er og hvilket ansvarsområde det omfatter i Nav-kontoret. Sosialt arbeid og sosialfaglig kompetanse reserveres til brukere av kommunale ytelser og ordninger (sosialhjelp/Kvalifiseringsprogrammet). Slik blir de sosiale problemene som mottakere av statlige ytelser måtte oppleve, ikke et anliggende for sosialarbeiderne fra kommunen.

De kommunale sosialtjenestene tilskrives et særskilt vern, i form av krav til kompetanse hos dem som skal utføre tjenestene, som andre tjenester i Nav-kontoret ikke har. Dette vernet følges opp av fylkesmannen – har kommunen forsvarlige tjenester? Slik sosialtjenesteloven fortolkes er det ikke behovet for sosialfaglig oppfølging hos kommunens innbyggere eller brukere av Nav-kontoret som er beskyttet av lovgivningen, men kommunens sosialtjeneste. Faglig forsvarlig utførelse av tjenesten «å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer», som er nedfelt både i sosialtjenesteloven og loven om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, blir reservert for de av kommunens innbyggere som mottar kommunale ytelser eller kommer fra det kommunale hjelpeapparatet.

Jeg betegner dette som en lukkende representasjon av sosialt arbeid; der sosialt arbeid lukkes inne i noen avgrensede oppgaver og der deler av kommunenes innbyggere (og Nav-kontorets brukere, dvs. mottakerne av statlige ytelser), utelukkes fra den type bistand som sosialtjenesteloven skal sikre innbyggerne. Denne representasjonen kan forstås i lys av at ansvarsdelingen og spesialiseringsprinsippet fra de tidligere etatene/tjenestene – ytelse og regelverk – på mange måter videreføres i Nav-kontoret, også der sosialarbeidere ser at det blant mottakerne av statlige ytelser finnes personer med store sosiale behov (Alm Andreassen 2011). Den kan også forstås i lys av at partnerskapet mellom stat og kommune om Nav-kontorene i liten grad framstår som et felles ansvar, men snarere som to atskilte eiere som styrer Nav-kontoret gjennom hver sine styringslinjer (Alm Andreassen og Fossestøl 2011; Syversen 2011). Da kan kommunen, slik tekst 2 beskriver, også operere med et skille mellom statlige og kommunale oppgaver der kommunale midler kun skal finansiere kommunale oppgaver.

En skjermingsstrategi

Distinksjonen mellom statlige og kommunale oppgaver kan leses som sosialarbeidernes skjermingsstrategi i møte med forventinger om å gå inn i nye oppgaver og ta i bruk nye redskaper for å oppnå et integrert Nav-kontor.

Fortellingene viser for det første en avvisning av slike forventninger ut fra et resonnement om bytteforhold – en tilført oppgave må erstattes av en overført oppgave. Nye oppgaver og redskaper betraktes som merarbeid og belastning, som vil ta tid fra eksisterende oppgaver, ikke som mulighet til forenklet oppgaveløsning eller bedre løsninger for brukerne. Dernest viser de en avvisning som bunner i frykt for ikke å mestre det nye. Opplevelse av manglende mestring overfor nye oppgaver, av et skifte i status fra «kompetent» til «lærling», av at det nye går på bekostning av den gode jobben en gjorde tidligere, finnes i flere Nav-kontorer og ikke bare blant medarbeidere fra sosialtjenesten (Andersen og Skinnarland 2011). Skjermingsstrategien kan dermed betraktes som en mestringsstrategi for å sikre trygghet og stabilitet i en situasjon der sosialarbeiderne er stilt overfor nye krav.

Tekstene viser også en avvisning som kan knyttes til ressursknapphet i Nav-kontorene og sosialarbeidernes ønske om å ha rom til å gi sine brukere en oppfølging i tråd med egne standarder for godt sosialt arbeid. Alle fortellingene tegner et bilde av at det ikke er rom for å drive sosialt arbeid i den forstand sosialarbeiderne ønsker, som en tett oppfølging av den enkelte. Ressursene tilsier at Nav-kontorets bistand må begrenses, til inntektssikring (tekst 1), til å sørge for at en bruker er på vei til noe (tekst 2), til avklaring (tekst 3). Fortellingen i tekst 1 forteller om kamp for å beholde ressurser. Tekst 2 og 3 forteller om budsjettkutt som omformes til ambisjonskutt – Nav-kontorets oppgave avgrenses. Skjermingsstrategien kan dermed betraktes som en profesjonsstrategi for å skjerme ressursene til sosialarbeidernes oppgavedomene og for å gi sosialarbeiderne rom til å jobbe med faglig interessante oppgaver.

I en situasjon med begrensede oppfølgingsressurser vil det å avgrense sosialarbeidernes innsats til sosialklientene, gi sosialarbeiderne anledning til å utøve en oppfølgingspraksis overfor personer som mottar sosialstøtte og kvalifiseringspenger, som statlige medarbeidere ikke har tid til overfor brukere som mottar andre ytelser. At de kommunalt ansatte har ansvar for langt færre brukere enn de statlig ansatte, forsvares ved at de statlig ansattes arbeidsbelastning gjøres til et spørsmål om statlige bevilgninger. I denne avgrensningen kan sosialarbeiderne støtte seg til standarder for Kvalifiseringsprogrammet satt av Arbeids- og velferdsdirektoratet, der kommunenes refusjoner har vært basert på en veileder per 15 brukere.

Den dominerende profesjonsstrategien blir en defensiv skjermingsstrategi i stedet for en strategi for domeneutvidelse gjennom å definere oppfølgingsoppgavene i Nav til oppgaver som krever en sosialfaglig tilnærming, slik tekst 3 viser. Fortellingen i tekst 1 tegner sosialtjenesten og sosialarbeiderne som ofre, overstyrte og oversette i Nav-reformens iverksetting. Tekst 2 beskriver sosialarbeiderne som redde. Bekymring og frykt for tap viser flere studier (Halås 2010; Legard et al. 2011; Røysum 2010; Skjong 2008). Dette skjer til tross for at sosialarbeiderne er den eneste yrkesgruppen i Nav med en profesjonsutdanning, at stortingsvedtaket om reformen viser at sosialarbeidernes organisasjon, FO, har blitt lyttet til, at Nav-reformen kan sees på som et resultat av sosialarbeidserfaringer gjennom fattigdomssatsingen (Schafft og Spjelkavik 2006), at mange sosialarbeidere forstår reformens kompetansekrav som å samsvare med sosialarbeidernes kompetanse, og at Nav-reformen skapte en optimisme vedrørende fagets utvikling – at man skulle få mer tid til å arbeide sosialfaglig og bruke mindre tid og kunnskap på saksbehandling og pengeoppgaver (Røysum 2010). Kanskje kan tvetydigheten forstås i lys av de institusjonelle endringene som Nav-reformen har medført.

Et sosialtjenestefelt som er flyttet inn i en ny organisatorisk kontekst

I alle tekstene er begrepene om sosialtjeneste, sosialtjenestelov, sosialarbeider, sosialfag, sosialleder gjennomgående og sammenvevd. Det indikerer et institusjonalisert sosialt felt der arbeidsplass (sosialtjenesten), stillingsbetegnelser og yrker (sosialleder, sosialarbeider, sosialkurator), kunnskapsgrunnlag (sosialfaglig utdanning), kompetanse (sosialfaglig vurdering), lovgivning (sosialtjenestelov), tilsynsansvar (fylkesmannens sosialavdeling), kommunal budsjettpost (sosialbudsjett), ytelse (økonomisk sosialhjelp, sosialhjelpssatser), og brukergruppe (sosialklienter, sosialhjelpsmottakere) er intimt sammenbundet. «Sosialt arbeid» er her identisk med sosialtjenestens arbeidsområder i kommunene.

Dette feltet, som jeg for enkelhets skyld betegner «sosialtjenestefeltet», synes grunnleggende preget av at oppgavene er lagt ut til det kommunale selvstyret, lagt inn i en fagstyringstradisjon der formingen av forvaltningen er overlatt til fagfolkenes autonomi – til profesjonsfellesskapet (profesjonsetikken) og til de konkrete ansatte i de enkelte kommunene, som skal utøve den skjønnsutøvelsen loven åpner for, nedfelle tjenestens praksis i rutinebeskrivelser og sørge for utvikling av faglig kvalitet. Den overordnede styringen skjer via fylkesmannen i en form der tilsyn (kontroll) og fagutvikling er sammenvevd og tilsynsmyndigheten betraktes som profesjonsutøvelsens forsvarere, som en intern (kollegial) kontroll, mer enn en ekstern. Kommunene har overlatt til sosialtjenesten og sosialarbeiderne selv å forme feltet. Slik kan feltet operere lukket om seg selv og dets diskurs opprettholdes innenfor et relativt avgrenset felt som er trygt fordi deltakerne deler representasjonen av sosialt arbeid og anerkjenner dens legitimitet og verdi.

Med Nav-reformen er sosialtjenestefeltet flyttet inn i en annen organisatorisk kontekst – Nav. Derigjennom utfordres ikke først og fremst det faglige grunnlaget for sosialt arbeid, men det strukturelle grunnlaget for dette arbeidet – det lukkede feltet. Omformingen av den organisatoriske strukturen rundt sosialt arbeid har rokket ved de subjektposisjonene som med legitimitet kunne bestemme hva sosialt arbeid er. Ny ledelse og styringslinje er kommet inn. Den lukkende representasjonen kan sees på som forsøk på å fastholde sosialtjenestefeltets etablerte organisasjonsstruktur.

Fravær av integrerende representasjoner av faglig arbeid i Nav-kontorene

I Nav-konteksten er tidligere representasjoner av sosialt arbeid ikke uten videre egnet til å gi retning for ny praksis ettersom disse hviler på en organisatorisk og institusjonell kontekst som ikke lenger finnes. I Nav-konteksten er etablerte fortolkninger av sosialt arbeid heller ikke selvfølgelig legitime; i stedet uttrykker reformen en forventning om at en ny representasjon av sosialt arbeid skal utvikles. Reformen skaper så å si et behov for «institusjonelt entreprenørskap» – for handlinger som kan vise fram en faglighet for Nav-kontorene der sosialt arbeid har en plass.

Nav-reformens iverksetting har i liten grad vært kjennetegnet av en slik form for institusjonelt entreprenørskap. Det dominerende bildet lokalt er den lukkende representasjonen av sosialt arbeid som har fungert som en strategi for å skjerme sosialtjenestens medarbeidere mot endringer i arbeidsorganiseringen og arbeidsoppgavene. Nav-lederen fra tekst 2, i likhet med flere Nav-ledere i casekontorene, tegner ikke noe tydelig bilde av kontorets nye arbeidsformer. Lederen ønsker kanskje ikke å gjøre det, og det er kanskje ikke mulig å spesifisere en slik reform til et konkret målbilde fordi konkretiseringen må skje i praksis (Klemsdal 2011). De sentrale representasjonene av den nye fagligheten i Nav, modellen for oppfølging av brukere i Nav og behovs- og arbeidsevnevurderingen med sine steg – identifisere problem, utarbeide plan, gjennomføre plan, evaluere (Heum 2010), kan leses som instrumentelle og byråkratiske (Caswell og Innjord 2011). Verktøyene gir prosedyrer for det faglige arbeidet, men tilbyr lite når det gjelder fagligheten arbeidet må gjennomføres med. Arbeidsevnevurderingen viser hvilke temaer Nav-medarbeidere skal ta opp i møte med brukerne, men gir ikke svar på hvordan de skal møte mennesker respektfullt, få fram det som er viktig for den enkelte, eller hvordan de skal vurdere det som kommer fram i brukermøtene. Sentrale forsøk på å utvikle ny Nav-faglighet bærer lite preg av å inkorporere faglighet fra sosialt arbeid, snarere ser sosialt arbeid ut til å komme som et appendiks, i et eget kapittel (Hernes et al. 2010). Utviklingen av sosialt arbeid fra direktoratets side synes i noen grad isolert fra den sentrale utviklingen av oppfølgingsmodell og arbeidsevnevurderingsverktøy, og først og fremst knyttet til Kvalifiseringsprogrammet. Det kan være en bakgrunn for at det for sosialarbeidere på Nav-kontorene ikke framstår noen tydelig alternativ representasjon av hva sosialt arbeid ellers kan være i Nav-kontoret. Sosialarbeiderne står igjen med opplevelsen av at noe er tapt.

Bildet er imidlertid ikke entydig. I noen Nav-kontorer har det vært utviklet nye representasjoner av sosialt arbeid i Nav. Nav-lederen i tekst 2 søker å starte en slik utviklingsprosess, men sosialarbeiderne er avvisende, kanskje fordi de oppfatter at det eksisterer en representasjon av en «Nav-faglighet» som de ikke har vært med på å utvikle eller er del av. Nav-lederen i tekst 3 representerer en institusjonell entreprenør og presenterer en ny representasjon av sosialt arbeid i en Nav-kontekst – som en tilnærming som skal tas i bruk overfor alle Nav-kontorets brukere. (Se også Alm Andreassen 2011).

Slikt institusjonelt entreprenørskap har hatt karrige betingelser. Fokus i iverksettingen har vært på ytelsesadministrasjon, drift og resultatmål, snarere enn på utvikling av nye organisasjons- og arbeidsformer som kan realisere reformmålene (Alm Andreassen og Fossestøl 2011). Det har ikke vært utviklet en Nav-organisasjon som både på sentralt og lokalt nivå har kapasitet til det som i organisasjonslitteraturen omtales som «organisational ambidexterity» – en simultankapasitet til å håndtere både drift og utvikling (Alm Andreassen et al. 2011). Nav-lederen i tekst 3 har gitt opp. Representasjonen av en ny faglighet i Nav-kontorene som tar i bruk en sosialfaglig tilnærming, synes å bryte med tungt institusjonaliserte trekk i velferdsfeltet – prioritering av rettighetsregulerte ytelser, og en regulert ansvarsdeling der rehabiliterings- og kvalifiseringsoppgavene er lagt til eksterne tiltaksarrangører med et annet ressursmessig rom for faglig arbeid overfor Navs brukere.

Avsluttende bemerkning

Den lukkende representasjonen av sosialt arbeid kan vanskelig utgjøre en varig strategi, ettersom det organisatoriske feltet denne representasjonen sprang ut av, er omformet. Ingen tydelig alternativ representasjon av sosialt arbeid i en Nav-kontekst har vokst fram og vunnet utbredelse. Forklaringer kan ligge i ressursene Nav-kontorene er tildelt, i iverksettingens fokus på inntektssikring og fravær av vekt på utviklingskapasitet, og i partnerskapets utforming der de to eierne ikke framstår med et felles ansvar for helheten i Nav-kontoret. En forklaring kan også ligge i den institusjonaliserte reguleringen av velferdsfeltet der lov- og regelverket strukturerer virksomheten etter ytelse, og der omfattende ressurser til rehabiliterings- og kvalifiseringsoppgaver er satt ut til selvstendige tiltaksarrangører.

De- og reinstitusjonaliseringsprosesser kan imidlertid være langsomme. Etablering av ny praksis fordrer at nye praksiser, som først framstår som avvikende fra det normaliserte, etter hvert oppnår offentlig anerkjennelse, og underveis kan prosessene preges av både motstand mot det nye og kritisk refleksjon over det etablerte (Lounsbury og Crumley 2007).

Forsøkene på å utvikle nye representasjoner av sosialt arbeid i en Nav-kontekst, som problematiserer den lukkende representasjonen av sosialt arbeid innenfra, er så langt unntakene. Kanskje viser de seg å være avvik som blir spirer til ny praksis og representerer i så fall første fase i utviklingen og institusjonaliseringen av en ny faglig praksis for Nav-kontorene, der sosialt arbeid har en plass. Kanskje er velferdsfeltet så fast institusjonalisert at motstand utløses og endring ikke skjer. Hva slags faglighet og posisjon Nav-kontorene får i velferdsfeltet framover, synes ikke minst avhengig av hvordan de strukturelle grensene mellom Nav-kontorene og tiltaksarrangørene trekkes, og det er et tema som i liten grad ble satt på dagsordenen i Nav-reformen.