Kan sosialt arbeid bidra til innovasjon?

Elisabeth Willumsen

Professor i Sosialt arbeid, Fakultet for helsevitenskap, Universitetet i Stavanger

Tore Sirnes

Sosionom, Master of Public Administration, assosiert medarbeider ved Senter for Innovasjonsforskning, Universitetet i Stavanger

Artikkelreferanse

Elisabeth Willumsen og Tore Sirnes (2018). Kan sosialt arbeid bidra til innovasjon? Fontene forskning 11 (2). 80-85

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Innledning

Regjeringen har tidligere introdusert innovasjon som ny strategi i en perspektivanalyse av landets framtidige verdiskaping og demografiske utfordringer for helse- og velferdstjenestene (Meld. St. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge). Innovasjon skal bidra til endring, fornyelse og kvalitetsforbedring. Innovasjon er også en vesentlig del av strategien i meldingen Morgendagens Omsorg (Meld. St. nr. 29 (2012–2013) som ble lagt fram i 2013, der kommunene utpekes som sentral arena. I denne artikkelen argumenterer vi for hvordan sosialt arbeid og samfunnsarbeid kan knyttes til innovasjon. Hvilke forandringer vil det innebære for sosialarbeiderprofesjonen?

Velferdssystemer under press

I de vestlige land var inntektsulikhetene svakt fallende eller stabile gjennom mesteparten av det forrige århundre. I 1980-åra snudde trenden og inntektsforskjellene har deretter blitt større. Det er særlig de aller høyeste inntektsgruppene som har fått mer. Den ene prosentandelen med høyest inntekt i USA i 2007, mottok nær en fjerdedel av all inntekt (Kvist, Fritzell, Hvinden & Kangas, 2012).

De nordiske land er anerkjente som samfunn med relativt små inntektsforskjeller. Den nordiske velferdsmodellen har ifølge Kvist et al. (2012) en unik posisjon i verdensmålestokk ved å tilby universelle sosiale ytelser og velferdstjenester, og samtidig ha stabil og relativt sterk produktivitets- og inntektsvekst.

De nordiske velferdssystemene er for tida under press - innenfra i form av et økende antall lengelevende gamle mennesker, sammenfallende med reduserte årskull i arbeidsstyrken, og lav yrkesdeltakelse i innvandrerbefolkningen. Utenfra består presset av økonomisk globalisering som bidrar til økende inntektsforskjeller. I alle de nordiske landene har inntektsforskjellene blitt større, særlig i løpet av de siste to tiårene (Fritzell, Bäckman & Ritakallio, 2012), og den nordiske velferdsmodellen framstår ikke lenger som den beste i et europeisk perspektiv for å motvirke risiko for fattigdom. En aldrende innvandrerbefolkning og alenelevende unge mennesker har relativt høy risiko for fattigdom i de nordiske land. Norge er ikke noe unntak.

Sosialt arbeid og samfunnsutvikling

I en situasjon hvor samfunnsutviklingen både globalt og nasjonalt medfører økende sosial ulikhet, må det være på sin plass å etterlyse et engasjement fra sosialarbeiderprofesjonen. Hvor kan det registreres noen form for ytring eller engasjement knyttet til denne utviklingen?

På verdenskongressen for sosialt arbeid i Melbourne i 2014 ble økende sosial ulikhet, forklart med strukturelle samfunnsforhold, betraktet som en hovedutfordring. Kongressen inkluderte derfor følgende uttalelse i sin definisjon av sosialt arbeid:

Med utgangspunkt i kunnskap fra sosialt arbeid, andre samfunnsfaglige disipliner, humanitære verdier og urbefolkningens rettigheter skal sosialarbeidere involvere og engasjere mennesker og påvirke strukturelle rammer for å håndtere livets utfordringer og oppnå bedre velferd (forfatternes oversettelse). (The International Federation of Social Workers (IFSW)/International Association of Schools of Social Work (IASSW) (http://ifsw.org/get-involved/global-definition-of-social-work/ s.1):

Denne definisjonen utfordrer sosialarbeidere til å påvirke strukturelle forhold som skaper sosial urettferdighet, og bidra til empowerment. Spørsmålet er i hvilket omfang slike faglig-politiske mål blir fulgt opp i utdanningene og i praktisk yrkesutøvelse.

Det pågår en internasjonal debatt knyttet til at den sosiale dimensjonen som utgjør kjernen i sosialt arbeid synes å være på vikende front (Hanssen, Hutchinson, Lyngstad & Sandvin, 2015). Kam (2014:731-732) beskriver seks elementer i den sosiale dimensjonen: sosialt ansvar, sosialt underpriviligerte grupper, sosial kontekst, sosial nettverksbygging, sosial utvikling og sosial utjevning. Han er bekymret over at slike elementer ikke lenger er framtredende innen utøvende sosialt arbeid. Standardisering av offentlige tjenester, krav om evidensbaserte virkemidler og individualisering av sosiale problemer som arbeidsledighet og inntektssvikt representerer alternative og dominerende mekanismer (Hanssen et al., 2015).

Etableringen av NAV kan tillegges opphav til slike mekanismer i vårt land (Christensen & Lægreid, 2010). Å slå sammen de store statsetatene A-etat og Trygdeetaten samt deler av de kommunale sosialtjenester har skapt strukturell og kulturell kompleksitet preget av ulike og til dels motstridende normer, verdier og logikker. Overlappende styringsparadigmer med impulser fra klassisk byråkratiteori, New Public Management og New Public Governance har skapt en hybrid av et toppstyrt konsern som skal ivareta både et nasjonalt og et lokalt samfunnsansvar, der det lokale handlingsrommet er begrenset og der profesjonsbasert yrkesutøvelse er under press (Kamp, Klemsdal & Gonaas, 2013; Torfing, Sørensen & Røiseland, 2016).

Hanssen et al. (2015) peker på at den sosiale dimensjonen i menneskenes liv vil eksistere, selv om det blir anvendt andre begreper og betegnelser. Det er likevel grunn til bekymring for at sosialarbeidernes verdigrunnlag knyttet til sosial rettferdighet kan bli utvannet og mindre synlig, og at sosialarbeiderne ikke lenger er forkjempere på vegne av de svakeste i samfunnet. For å motvirke en slik trend er det behov for at sosialarbeiderprofesjonen opptrer offensivt og tar tak i posisjoner som ellers blir overtatt av andre faglige disipliner og yrkesgrupper.

Ny helse- og velferdspolitikk

Morgendagens omsorg (Meld. St.nr. 29 (2012-2013) belyser den demografiske utfordringen i form av flere lenge levende gamle mennesker og krympende størrelse på årskullene i arbeidsstyrken - sammenholdt med samhandlingsreformen. Meldingen introduserer begrepet «mellomrom» - definert som grenseflatene mellom ulike forvaltningsnivå, mellom adskilte tjenester og mellom profesjonsutøvere og brukere. Målet er å utforme nye grenseflater mellom helse- og velferdstjenester på den ene siden, og brukere, pårørende, ideelle organisasjoner og andre frivillige aktører på den andre siden. Det vil utfordre profesjonsutøvere og deres fagmiljø, og vil stille store krav til styringssystemet i kommunene, der både nasjonale og lokale faglige anbefalinger og preferanser skal veies opp mot brukerbehov, politiske prioriteringer og økonomiske rammevilkår.

Ingen av aktørene sitter alene med nøkkelen til suksess. Profesjons- og fagmiljøene kan ikke på egen hånd avgjøre hvordan en ny grenseflate mellom tjenester og brukere skal utformes. Politiske styringsorganer i en kommune kan ikke pålegge brukere, pårørende eller frivillige aktører nye oppgaver. Ideelle organisasjoner og andre frivillige aktører kan heller ikke på sin side alene bestemme hvilke oppgaver man eventuelt skal ivareta på vegne av kommunene. Det trengs dialog, nye perspektiver - og innovasjon.

Sosial innovasjon

Innovasjon som konsept er i utgangspunktet utformet for å oppnå verdiskaping i privat næringsliv (Willumsen & Ødegård, 2015). Det er nødvendig å «oversette» og tilpasse konseptet til offentlig sektor dersom det skal få relevans og bli benyttet i helse- og velferdstjenestene (Moore & Hartley, 2010). Innovasjon i helse- og velferdstjenestene dreier seg om nye funksjoner, konsepter, produkter eller tjenester knyttet til menneskelige og sosiale behov innen levekår, utdanning, helse og arbeidsliv (Darsø, 2011; Willumsen & Ødegård, 2015).

Sosial innovasjon ble introdusert som konsept i en EU-rapport om innovasjon (European Commission, 2011): Sosiale innovasjoner er nye løsninger som både dekker et sosialt behov og medfører nye eller bedre kapasiteter og relasjoner, samt bedre anvendelse av ressurser og ferdigheter. Sosiale innovasjoner er samfunnsnyttige og forsterker samfunnets handlekraft. (forfatternes oversettelse). (Caulier-Grice, Davies, Patrick & Norman, 2012, s.18). Sosiale innovasjoner har i denne definisjonen følgende kjennetegn:

1)De skal representere noe nytt for sitt funksjonsområde, sitt marked eller sine brukere, eller representere en ny anvendelse

2)Omfatter også implementering, ikke bare utvikling av nye ideer

3)Er eksplisitt utformet for å møte et aktuelt sosialt behov

4)Er mer virkningsfulle enn eksisterende løsninger og skaper målbar forbedring

5)Skal myndiggjøre mottakere av støttetiltak ved å skape nye roller og relasjoner, utvikle nye virkemidler og styrke tjenestenes evne til å levere treffsikre løsninger.

Caulier-Grice et al. (2012) har utformet sin definisjon ved systematisk gjennomgang av litteratur, forskning og praksis, og deres formål var at definisjonen skulle være relevant for både forskere og praktikere. Hvilken relevans kan den ha for innovasjon i norsk helse- og velferdssektor?

Sosialt arbeid og samfunnsarbeid

Sosialt arbeid er i et globalt perspektiv basert på et rikt og mangfoldig teoretisk fundament, med bidrag fra flere akademiske disipliner og fra mange land. I sosialt arbeid anvendes metodene individuelt sosialt arbeid, sosialt arbeid med grupper og samfunnsarbeid. Vektleggingen av, innholdet i og avgrensningen mellom metodene har variert over tid, mellom verdensdeler og land og mellom utdanningsinstitusjoner (Hardcastle, Powers & Wenocur, 2004; Hutchinson, 2010; Kleppe, 2015). Samfunnsarbeid har vært en del av sosionomutdanningen i Norge siden 1970-tallet. Mens arbeidsformen ble ansett som aktuell og relevant innen sosialt arbeid på det tidspunktet, har den seinere blitt mindre anvendt, både i vårt land, i Norden (Hutchinson, 2009; 2010) og internasjonalt (for en historisk gjennomgang, se Pitchford, 2008).

Samfunnsarbeid som metode i sosialt arbeid bygger på involvering av og samarbeid med befolkningsgrupper eller brukere av tjenester, med sikte på å oppnå sosial endring på samfunnsnivå. Det kan dreie seg om bestemte interessegrupper, å forbedre forholdene i et nabolag eller i en bydel, og om å utfordre strukturelle forhold i storsamfunnet som bidrar til ulikhet, marginalisering, fattigdom, arbeidsledighet og diskriminering (Hutchinson, 2010; Das, O’Neill & Pinkerton, 2015).

Hardcastle og kolleger (2004) betrakter samfunnsarbeid som kjernen i sosialt arbeid og som en nødvendig metode for alle sosialarbeidere. Vi forbinder gjerne samfunnsarbeid primært med samfunnsutvikling på lokalt nivå. Sosialarbeidere anvender imidlertid også elementer fra samfunnsarbeid når de henviser brukere til andre tjenester, kartlegger brukernes og lokalsamfunnets ressurser, og utvikler brukernes sosiale støttesystemer og nettverk, inkludert tverrprofesjonelt samarbeid.

Ifølge Bhattacharyya (2004) handler samfunnsarbeid om «empowerment» og «capacity building», og om å definere hva som er kollektive goder. Han framhever betydningen av å være aktivt handlende i eget liv, å delta i solidariske og kollektive endringsprosesser og hjelp til selvhjelp.

Hutchinson (2010) viser til president Barack Obama, som før sin politiske karriere var samfunnsarbeider i Chicago. I slumområdene bidro han til å skape engasjement, aktivitet og organisering for å ivareta felles interesser blant innbyggerne. Erfaringene tok han med seg i sin politiske retorikk, med uttrykk som «Change» og «Yes, We Can». Disse uttrykkene berører kjernen i samfunnsarbeid, nemlig å skape tro på at man kan oppnå noe og gjennomføre planmessige aktiviteter for å få det til. «Empowerment» er en beslektet betegnelse på frigjørende og mobiliserende prosesser som også kan inngå i samfunnsarbeid.

Hvilken relevans kan sosialt arbeid ha for innovasjon?

Sosialt arbeid må forholde seg til det politiske ønsket om innovasjon i kommunene, der nasjonale, politiske veivalg innen helse- og velferdssektoren skal omsettes fra politikk til praksis (Willumsen & Ødegård, 2015). Det er ikke avklart hvilke profesjoner eller kompetanser som kan lede endringsprosesser i kommunene. Det kan være profesjoner innen helse- og sosialfagene, det kan være andre yrkesgrupper og frivillige aktører - som ikke alltid har et reflektert forhold til faglig forankring og verdigrunnlag. Faren er at det blir tilfeldig hvem som bidrar i innovasjonsarbeidet, at mål- og verdigrunnlaget blir uklart, og at arbeidet kan få karakter av å være instrumentelt og overflatisk.

Vi har pekt på sosial innovasjon som en relevant teoretisk referanseramme. Sosial innovasjon foregår gjerne på tvers av sektorer og innebærer samarbeid mellom flere aktører. Sosial innovasjon kan skape nye relasjoner og ferdigheter som utvikles av brukerne selv, og som ikke «leveres» til dem. Initiativene kan komme fra grasrota og kjennetegnes av bottom-up prosesser og formidles gjennom sosiale nettverk (TEPSIE, http://siresearch.eu/social-innovation/project/tepsie ). Kan samfunnsarbeid bidra til sosial innovasjon, og i så fall være et bidrag fra sosialarbeiderprofesjonen som respons på innovasjonsutfordringen?

Samfunnsarbeid og sosial innovasjon

Sosialarbeideren kan som samfunnsarbeider være med på å identifisere mål og bidra til endring ved å knytte sammen nøkkelpersoner i kommunene og andre organisasjoner, fasilitere tverrprofesjonelt samarbeid og nettverksarbeid og bidra til å bygge opp deltakernes kapasitet til å gjøre noe sammen. Sosialarbeideren har kunnskap om kommunal forvaltning, og kan bidra til å finne gode løsninger og kan få rollen som brobygger. Profesjonens verdigrunnlag, etiske retningslinjer og den sosiale dimensjonen i sosialt arbeid kan være med på å gi retning i arbeidet (Banks, 2011).

Vi argumenterer for at sosialt arbeid i form av samfunnsarbeid kan spille en vesentlig rolle i innovasjonsarbeidet i kommunene. Helhetssynet i sosialt arbeid gir analytiske redskaper til å forstå hvordan strukturelle forutsetninger på makronivå kan manifestere seg på mikronivå. Vi hevder at sosialarbeiderprofesjonen har særskilte forutsetninger for å gå inn i en ny rolle som ressursfrigjørende og mobiliserende samfunnsarbeider i kommunene, og at samfunnsarbeid er en relevant metode for borgerinndragelse og medvirkning. Yrkesfaglige verdier (Fellesorganisasjonen, 2015) og bevissthet omkring den sosiale dimensjonen (Kam, 2014) danner et fundament for å ivareta menneskelig samhandling i innovasjonsarbeidet.

Implikasjoner for sosialarbeiderprofesjonen

Det er viktig at sosialt arbeid står i et dynamisk forhold til samfunnsutviklingen. Når samfunnet endrer seg, er det nødvendig at utøvelsen av sosialt arbeid endres. Det innebærer at sosialarbeidere ser kritisk på seg selv og sine roller, slik at sosialt arbeid kan utvikles og framstå som et redskap som samfunnet og dets innbyggere ser at det er behov for.

Økende sosial ulikhet framstår som en utfordring for det norske samfunnet. Som omtalt innledningsvis er de nordiske lands velferdssystemer under press. Økende inntektsforskjeller skaper større sosial ulikhet, og det norske velferdssystemet gir relativt høy risiko for fattigdom blant eldre innvandrere og alenelevende unge og voksne. Ved å bidra til å synliggjøre levekårene for risikoutsatte og marginaliserte befolkningsgrupper kan sosialarbeidere ivareta et profesjonsoppdrag som dreier seg om å motarbeide sosial urettferdighet. Det er behov for at sosialarbeidere engasjerer seg og anvender profesjonelle ferdigheter for å bidra til konstruktive endringsprosesser både blant risikoutsatte grupper og på samfunnsnivå. Her kan den sosiale dimensjonen i sosialt arbeid bli satt i forgrunnen som et samlende perspektiv for hele profesjonen.

Politiske reformer i velferdssektoren har lansert innovasjon som endringsstrategi, og profesjonene som har sin yrkesutøvelse i denne sektoren må forholde seg til det. Innovasjon i helse- og velferdstjenestene kan være relevant og viktig. Fundamentale samfunnsverdier som menneskerettigheter, demokrati, personlig integritet og etikk må imidlertid ivaretas. Dersom innovasjon utøves instrumentelt og uten analyser av interessemotsetninger, maktstrukturer i samfunnet og etiske dilemma, kan det være risiko for at slike samfunnsverdier ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad.

Samtidig er det viktig å ta høyde for at samfunnsarbeid kan representere et spenningsfelt mellom motstridende interesser. Sosialarbeidere har som alle andre yrkesgrupper en lovfestet lojalitetsplikt til sin arbeidsgiver. Dette kan utgjøre en begrensning dersom det er behov for å ivareta brukerinteresser som er i konflikt med arbeidsgivers oppdrag. Skiftet fra en konfronterende form for samfunnsarbeid til samarbeidsorientert og dialogbasert partnerskap kan representere et konstruktivt utgangspunkt for sosialarbeiderne, men kan fremstå som en harmonimodell hvor endringer implementeres som en ukritisk iverksetting av myndighetenes velferdspolitikk. Det kreves kunnskap om og innsikt i maktforhold og mulige interessemotsetninger for å forstå hvilke mekanismer som er virksomme, og her kan fokus på sosial rettferdighet gi retning i arbeidet. Det å forholde seg til interessemotsetninger gjelder for alt sosialt arbeid og sosialarbeidere skal være i stand til å synliggjøre disse gjennom kritisk refleksjon.

Vi argumenterer for at sosialt arbeid, særlig i form av samfunnsarbeid, kan få en viktig anvendelse framover - både for å motarbeide sosial ulikhet og fattigdomsrisiko, og for å bidra til innovasjon i velferdstjenestene. Sosialarbeidere har gode faglige forutsetninger for å mobilisere innbyggere og involvere berørte aktører. Dette vil kreve at samfunnsarbeid som metode i sosialt arbeid revitaliseres, både i utdanningen og i praksisfeltet, og at det skapes rom for denne tilnærmingen i kommunene. Her finnes store muligheter, og utdanningsinstitusjoner, praksisfelt og forskermiljø kan sammen identifisere og iverksette innovasjonsprosjekter.

Sosialarbeiderprofesjonen kan velge å forholde seg passivt og avventende, eller innta en offensiv posisjon og bidra til å skape det handlingsrommet som er nødvendig for at sosialt arbeid kan spille en aktiv rolle. Hva vil sosialarbeiderprofesjonen velge?

Takk til FO ved seksjonen for sosionomer for fagstipend som har vært en viktig forutsetning for skriving av debattartikkelen.