Hvorfor Nav-reformen ble som den ble

Anmeldt av
Anne Halvorsen

Førsteamanuensis, Universitetet i Agder

Om boka

Tone Alm Andreassen og Jacob Aars. Den store reformen. Da NAV ble til. Oslo: Universitetsforlaget 2015

Nav-reformen er omtalt som den største forvaltningsreformen i Norge, og det er rimelig at den også ble gjenstand for en omfattende evaluering. I boka Den stor reformen. Da NAV ble til trekker forfatterne på resultatene fra de mange delprosjektene i evalueringen når de diskuterer i hvilken grad reformen har levd opp til forventningene.

Reformen hviler på et premiss om at måten forvaltningsapparat og organisasjoner er strukturert på styrer atferd, og at vi kan organisere oss ut av problemer – i alle fall et stykke på vei.

Dette er også perspektivet som anlegges i boka: utgangspunktet for evalueringen er om reformen lykkes i å nå målene. Vi aner imidlertid tidlig at forskerne var skeptiske helt fra starten av. Forskning på organisasjoner og styring, og særlig implementeringsforskning, tilsier at premisset om en rettlinjet sammenheng mellom mål, middel og resultat er langt mer kompleks eller «wicked», enn beslutningstakere ofte ser for seg.

I det første kapitlet gir Alm Andreassen og Aars et kort riss av Nav-reformen. De spør om den er atypisk i en norsk tradisjon der reformer gjerne er resultat av bredt samarbeid og kompromisser mellom mange interesser i en avgrenset sektor, og prøves ut i forsøk før full gjennomføring. Nav-reformen drives gjennom av politikere, som går på tvers av anbefalingene fra forskere og vedtar endringer som berører et stor antall personer på tvers av forvaltningsnivå, sektor, organisasjon og profesjon.

I det neste kapitlet introduseres ulike perspektiver på reformer og endringer, som kan være radikale eller inkrementelle. I det første tilfellet anses endringer å være resultat av beslutninger, som på sin side betraktes som instrumentelle og rasjonelle, det vil si at der er en klar sammenheng mellom mål og middel. I det andre forstår en beslutninger som resultat av prosesser der mange, også motstridende, interesser er involvert, og endringer skjer over tid som følge av små, stegvise tilpasninger til eksisterende systemer. Bevisst styrte, radikale endringer kan være nødvendige i organisasjoner som synes ute av stand til kontinuerlig endring og tilpasning til endringer i omgivelsene.

Kapittel tre består i en redegjørelse for opptakten til Nav-reformen, og for hvordan den ble utformet. Reformen hvilte på en oppfatning om at den eksisterende organiseringen av velferdstjenestene var fragmentert og skapte problemer for folk, særlig for dem som ble «kasteballer» mellom flere tjenester.

Løsningen ble en samordning av tjenestene gjennom en felles første dør der brukerne skulle møte medarbeidere som hadde oversikt over det samlede tjenesteapparatet.

Det kan neppe ha vært noen som ikke mente at dette var svært ambisiøst, kanskje overambisiøst. Det var ikke en modell forvaltningen selv ønsket, heller ikke den modellen ekspertene anbefalte. Bakgrunnen var imidlertid en mangeårig debatt, vi må helt tilbake til 1970-tallet, om organiseringen av velferdstjenestene og problemene den skapte. Ved inngangen til 2000-tallet var politikerne blitt tilstrekkelig utålmodige, og i boka framheves særlig tidligere statsråd Høybråtens rolle. Reformen skulle likevel vise seg å bli noe annet enn den politikerne vedtok i 2005 med mål om å få flere i arbeid ved hjelp av et mer brukerrettet og helhetlig tjenesteapparat.

Det gikk, som de fleste vet, ikke helt som forventet. I det fjerde kapitlet presenteres resultatene fra flere av undersøkelsene som inngikk i evalueringen. Det ble ikke slik at flere kom i arbeid, tvert imot fikk færre hjelp i den første og mest turbulente omstillingsperioden. Over tid er det noe bedret, og færre står uten ytelser. Små Nav-kontor der mange ulike tjenester samles, kommer best ut når det gjelder brukertilfredshet. Avslutningsvis i kapitlet får vi en grei oversikt over resultatene.

Den meste interessante delen av boka er de tre siste kapitlene, der forfatterne diskuterer hvorfor det gikk som det gikk med Nav, hvordan det vil gå videre og hva vi kan lære av reformen.

Vi får vite hvordan den planlagte organiseringen møtte motstand, blant annet fra medarbeidere som ikke ønsket å gi opp ervervet kunnskap til fordel for nye oppgaver og usikkerhet. Ikke var det spesielt effektivt heller, nye problemer oppsto og ventelistene hopet seg opp. Brukerne fikk ikke bedre oppfølging, og Nav-systemet ble ikke enklere å finne fram i.

Etter hvert vendte organisasjonen tilbake til gamle arbeidsmåter, og dagens Nav er mer lik den modellen ekspertene i sin tid foreslo enn den politikerne vedtok. Det er også en fortelling om hvordan reformen ble preget av de to statlige organisasjonene, Aetat og Trygdeetaten, og i særdeleshet førstnevnte, mens sosialtjenesten og kommunene kom i skyggen. De statlige etatene var store og kunne opptre koordinert, noe kommunene ikke evnet.

I kapittel seks sammenlignes Nav-reformen generelt med Kvalifiseringsprogrammet, som viste seg langt mer egnet til å realisere målet om bedre brukeroppfølging og arbeidsretting. To viktige grunner er en faglig og sosialfaglig tradisjon som vektlegger helhetlig oppfølging, og en kommunal tradisjon hvor profesjonene spiller en sentral rolle i realiseringen av velferdspolitiske mål. I Kvalifiseringsprogrammet var det større rom for å bruke skjønn og mindre vekt på standardisering og spesialiserte prosedyrer. Til slutt spør forfatterne hvilke lærdommer en kan trekke av Nav-reformen, og svarene på det er fint og pedagogisk oppsummert i undertitlene i det siste kapitlet: Reformer blir noe annet de var tenkt å være, de viderefører heller enn bryter med det som var og de har utilsiktede virkninger. Omstillingskostnadene øker dess mer omfattende reformene er, samordning krever spesialisering, og politisk styring er vanskelig. Her kan det være mye å lære for mange, – ikke minst politikere og andre som ivrer for store omstillinger.

I en vitenskapelig publikasjon hører det med å gjøre rede for og reflektere over hvilke metoder som ligger til grunn for undersøkelsene. I denne boka flettes dette inn i innledningen, særlig kapittel fire og fem, på en måte som gjør det enkelt for ikke-forskere å forholde seg til det.

Enkelte kapitler kan bli litt tunge med mye å forholde seg til, i alle fall for lesere som er utrent med vitenskapelig formidling. Det gjelder for eksempel kapittel fire, der en rekke funn og tall er gjengitt og kommentert. Desto mer nyttig for leserne og pedagogisk av forfatterne, å legge inn oppsummeringer, også noen punktvise.

Nav-reformen presentert i tidslinje er fin å slå opp i. Noen vil kanskje også mene at ulike teorier og perspektiver presenteres i overkant kort. Slik må det nesten være hvis en samtidig skal unngå at boka blir for lang og omstendelig. Også lesere uten for mye forhånds-kunnskap får relativt god innsikt i Nav-reformens tilblivelse og utforming.

I det store og det hele gir forfatterne en god beskrivelse av hvilke problemer en støter på i gjennomføringen av reformen, og en innsiktsfull diskusjon av ulike grunner til dette og til at reformen ble som den ble.

De holder en nøktern tone.

Forvaltningen av de sentrale norske velferdstjenestene er som store organisasjoner flest, trege systemer. Nav-reformen var radikal og innebar i utgangspunktet omfattende endringer både når det gjaldt styringslinjer, arbeidsmåter, oppgavefordeling og kompetanse. De viste seg vanskelige å gjennomføre i store organisasjoner med sterke tradisjoner og innarbeidede kulturer. Det ante trolig også politikerne som vedtok reformen, i alle fall de mer erfarne og innsiktsfulle av dem.

Dette er en bok for de spesielt interesserte, kanskje først og fremst forskere og andre med interesse for statsvitenskap, organisasjon og styring. Også dem som ønsker å forstå mer av Nav-reformen, og av Navs virksomhet og problemer gjennom de første årene vil ha nytte av den. Den egner seg også som lærebok, kanskje i hovedsak innenfor de fagområdene som allerede er antydet. Boka er imidlertid en av flere publikasjoner fra evalueringen av Nav. Til sammen gir de innsikt i en rekke ulike sider ved og virkninger av reformen, og evalueringen bidrar med nyttig kunnskap på flere områder.

Reformen ble, som prosjektleder for evalueringen, Anne Lise Fimreite, skriver i forordet, et laboratorium for samfunnsforskere. Et konsortium som omfattet en rekke forskere og forskningsmiljøer i Norge fikk følge implementeringen av en politisk beslutning slik den foldet seg ut i et landsomfattende system over flere år. Det må være noe i nærheten av en ønskedrøm for forskere.

Boka er ett av flere viktige bidrag til økt kunnskap om hvordan struktur påvirker atferd, og om hvorfor reformer endres i implementeringen og blir noe annet enn dem som blir vedtatt.