Hvilken betydning har likebehandling i utøvelsen av AAP-ordningen for tilbakeførsel til reindriften?

Berit Dahle Thorslund

Cand Polit., universitetslektor/studieleder ved Universitetet i Tromsø, UiT- Norges arktiske universitet, Institutt for barnevern og sosialt arbeid (IBSA), Alta

berit.d.thorslund@uit.no

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Arbeidsavklaringspenger (AAP) skal sikre inntekt for personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har nedsatt arbeidsevne med minst 50 prosent, og som har behov for hjelp fra Nav for å komme i arbeid. Inntektssikring er en del av den skandinaviske sosialpolitikkens universelle ordninger for nasjonens borgere (Hatland, Kuhnle & Romøren, 2011). Under AAP-ordningen gir Nav bistand som skal føre til yrkesaktivitet, som arbeidsrettede tiltak, medisinsk behandling eller annen oppfølging under aktiv behandling. Brukerne må gjennomføre obligatorisk arbeidsevnevurdering (AEV) for å kartlegge restarbeidsevne og oppfølgingsbehov knyttet til helse- og arbeidsmuligheter. Reindrift er et yrke med høy risiko for slitasje, noe som medfører sykmeldinger og behov for kontakt med Nav for å søke om AAP (Thorslund, 2013).

Gjennom statlig politikk og politikkutforming har den norske stat påtatt seg et omfattende ansvar for borgernes velferd. Det griper inn i enkeltmenneskers liv og kan forstås som en form for maktutøvelse som skal bidra til normaliserings- og siviliseringsmekanismer (Rugkåsa, 2012). Dette kan gi utfordringer for reindriftsutøverne rundt autonomi og likebehandling basert på språk, levemåte og tradisjonskultur. Derfor kan en stille spørsmål om statlig arbeidspolitikk og majoritetsbefolkningens norm for arbeidstilknytning råder, uten at det er rom for å ta individuelle hensyn under AAP-ordningen. Likhet forstås som at et gode fordeles likt uansett behov, en form for formell likhet, mens rettferdighetsprinsippet knyttes til autonomi og individualitet (Halvorsen, Stjernø & Øverbye, 2013; Oskal, 1999). Rettferdighet eller likebehandling i denne sammenheng vil kunne være at Nav tar hensyn til reindriftsutøvernes arbeids- og levemåte og legger til rette for arbeidsavklaring inn mot reindriften. Rettferdighet er å motta behandling på lik linje med den øvrige befolkningen, uten at majoritetsbefolkningen favoriseres innenfor rammer som gjør at ulike grupper ikke har samme betingelser for å nyttiggjøre seg sine rettigheter (Agenda Utredning & Utvikling AS, 2002). Praktiseringen av og rammene for AAP-ordningen kan forstås som universell og en form for statlig maktutøvelse eller kontroll ved at borgerne må innpasse seg regelverket. Derfor kan en stille spørsmål om hvorvidt statlig arbeidspolitikk har rom for å ta individuelle hensyn for å hindre at ulike brukergrupper marginaliseres. I denne sammenheng vil det si å sikre at reindriftsutøverne ikke får brudd med egen arbeids- og levemåte under AAP, og på den måten marginaliseres. I andre sammenhenger kan det være personer som ikke har norsk som morsmål eller personer som av helsemessige årsaker ikke klarer å gjennomføre de tiltak som Nav tilbyr.

De spørsmål som skal diskuteres i artikkelen er:

1. Hvilke livsutfordringer møter reindriftsutøvere under AAP-ordningen?

2. Bidrar AAP-ordningens universelle praktisering til rettferdig og likeverdig behandling mellom reindriftsutøverne og majoritetsbefolkningen?

Artikkelens første del redegjør for AAP-ordningen og for reindriftsutøvernes arbeids- og levemåte. Deretter presenterer jeg teoretiske perspektiver, metodisk gjennomføring og analyse. I artikkelens siste del presenterer jeg funnene og diskuterer de spørsmålene som er reist.

AAP og reindriftsutøvere

AAP ble innført som ytelse i Nav i 2010 og tilstås vanligvis i inntil fire år når arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 prosent. Alle borgere med medlemskap i folketrygden kan tilstås AAP uten å ha hatt sykepenger i forkant for å sikres inntekt i en avgrenset periode. Brukerne er forpliktet til å gjennomføre arbeidsevnevurdering (AEV). AEV består av fire trinn;
behovsvurdering, egenvurdering, ressursprofil, og en aktivitetsplan som beskriver nødvendige tiltak for å komme i arbeid (Pedersen, Alseth, Aasback, Nyland & Marthinsen, 2011).

AAP-ordningen er et virkemiddel for Nav-kontorene til å realisere Navs målsetting om flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad. Andre mål er å forenkle prosessen for brukerne, tilpasse brukernes behov, og samtidig tilstrebe helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning (Mandal, Ofte, Jensen & Ose, 2015).

AEV skal være et hjelpemiddel. Men forskning viser at det oppstår ulike utfordringer knyttet til brukermedvirkning, dialog og vektlegging av brukernes ressurser, i tillegg til relasjonelle perspektiver av arbeidsevne og kartleggingsarbeid forut før AEV (PROBA, 2012). Nav pålegger i tillegg mange av sine brukere store og krevende oppgaver som fordrer nødvendig byråkratisk kompetanse (Andreassen & Aars, 2015). Byråkratisk kompetanse utfordrer rettferdighetsprinsippet fordi det krever ressurser som ikke alle innehar. Spesielt kan det berøre de som ikke har norsk som morsmål, de med lavt utdanningsnivå og andre svakerestilte grupper i samfunnet. Medvirkning er nærmest fraværende for dem som har et annet morsmål enn norsk, samtidig som AEV ofte har liten betydning for utfallet for brukerne (PROBA, 2012; Mandal med flere, 2015). Dette berører også samisktalende. Utdanningsnivået blant samiske menn mellom 36 og 64 år og menn over 65 år, er lavere enn for den ikke samiske befolkning bosatt i samme fylke (Andersen med flere, 2011). Borgerne skal ha likebehandling ut fra rettferdighetsprinsippet, men det fordrer at de har samme utgangspunkt og blir møtt med språklig og kulturell kompetanse. Det betyr blant annet at samer som enkeltindivider skal gis et likeverdig tilbud som majoritetsbefolkningen (Agenda Utredning & Utvikling AS, 2002).

Reindriftsutøvere er en del av det samiske samfunnet som knyttes kulturelt til for eksempel nordsamer eller sjøsamer. De har forskjellig tilpasning til kulturens språk og næring. Forvaltningsområdet for nordsamisk språk er blant annet Kautokeino, Porsanger, Tana og Karasjok (Andersen med flere, 2011). Her er samisk og norsk likestilte språk og alle har rett til å bli betjent på samisk i kontakt med det offentlige (Sameloven, 1992), og brukerne skal ha mulighet til å snakke samisk i møte med Nav. Reindrift som tradisjonskultur inkluderer identitet og levemåte med egne materielle og ideologiske trekk som styrer reindriftsutøvernes liv. I det samiske samfunnet er reindrift både en sentral næring og livsstil, og samtidig en viktig samisk kulturbærer (Riseth & Lie, 2016). Reindrift innebærer et liv i nær kontakt med tamrein som lever sitt liv i naturen med vandringer på samme måte som ville dyr. Reindriftsutøverne må følge flokken og gjete dyra gjennom hele året fordi dyras naturlige «klokke» er styrende. Det fordrer annerledes organisering av arbeids- og levemåte enn majoritetssamfunnet, og en blir selvforsørget ved å bytte varer og tjenester med folk i andre næringer (Benjaminsen, Gaup Eira & Sara, 2016). Reindriftsutøverne har som regel jobbet hele livet med rein. Arbeidskraft innad i siidaen1) blir ikke kjøpt eller solgt, og den grunnleggende økonomiske enheten er siidafellesskapet. Reindriftsutøverne er selvstendig næringsdrivende på lik linje med fiskere og bønder. Utnyttelse av egne rein skjer i kombinasjon med jakt, fangst, fiske og innsanking av naturens ressurser, som en del av husholdet. Innad i reindriften er det et fellesskap knyttet til måten en arbeider med reinen på, med språket og selve levemåten, der samfunn, familiemønster og kultur bidrar til å forme ens identitet, holdninger, væremåte, og næringsutvikling. For den samiske befolkningen er det viktig å birget, det vil si å mestre egen situasjon og ha tro på at man er i stand til å løse ulike oppgaver (Boine & Saus, 2012). Mestring handler også om at samer generelt ikke snakker om helse og sykdom, og at en positiv innstilling til livet er sentralt innenfor det å berges (Bongo, 2012). Kontakt med Nav under sykdom kan dermed by på utfordringer fordi velferdsapparatet ble opprettet ut fra majoritetssamfunnets tenkning rundt folks hjelpebehov (Boine, 1998). Samtidig som selvbergingsprinsippet er sterkt, ligger det en forventning om at alle må bidra inn i fellesskapet. Siidaen forventer fysisk tilstedeværelse selv ved sykdom, fordi en kan utføre andre gjøremål som å koke kaffe, lage mat og gi ei hånd der det trengs (Thorslund, 2013). Kontakt med Nav kan derfor by på utfordringer rundt arbeids- og levemåte der en ikke skiller mellom arbeid og fritid, samtidig som forståelse og vurdering av hva som er hensiktsmessig og relevant arbeidsavklaring ses som forskjellig.

Sosial kapital og marginalisering

Arbeidslinja som grunnpremiss i Nav handler om å reformere trygde- og sosialpolitiske ordninger for å legge til rette for mest mulig deltakelse i arbeidslivet gjennom ulike økonomiske incentiver og hjelpetiltak (Harsløf & Seim, 2008). Å delta i arbeid er forstått som ressurstilførsel i form av kapital. Kapital kan være finansiell kapital som penger, kulturell kapital som inkluderer utdannelse, og sosial kapital som utgjør summen av ressurser knyttet til nettverk og relasjoner av gjensidighet og anerkjennelse, som aktiveres og bygges opp basert på tillit og troverdighet (Bourdieu, 2005). Dette inkluderer også ressurser som sosiale relasjoner med familie, venner og arbeidskollegaer. Alle disse formene for kapital inngår i reindriftsutøvernes organisering, der slektsnettverket er bygd opp rundt uformelle sosialiseringsinstitusjoner som hushold, reindriftsiidaer, søsken, søskenbarngrupper, nabofellesskap og gjestevenner (Labahå, 2004). Dette fordrer et godt fungerende nettverk som sosial støtte, samhold og tillit. Selv om reindrift i dag er inkludert i pengeøkonomi, nasjonalt regelverk og statlige tilskuddsordninger, er det fortsatt sterke trekk av slektskapsbasert selvbergingstilpasning. Det vil si en livsform med sosial kapital som ikke nødvendigvis kan konverteres til det ordinære arbeidslivet fordi det også handler om arbeids- og levemåte med sterke kulturelle bånd. Organiseringen gjenkjennes hos tidligere bondefamilier der økonomi og familie utgjorde en enhet ved at produksjon, forbruk, arbeid og fritid gikk i ett uten skarpt skille mellom jobb og fritid (Østerberg & Engelstad, 1992). Reindriftsmiljøet har bevart sin organisasjonsform, der gode hjelpere i nettverket er en uvurderlig ressurs, og der sosial kapital er basert på naturalhusholdning og arbeidsfellesskap som verdi. Ellers i samfunnet skiller vi i dag ofte mellom inntektsgivende arbeid på den ene siden og familieliv på den annen, fordi penger tjenes på arbeidsplassen, mens hjemmet er et sted der en sover og spiser i familiefellesskapet (Østerberg & Engelstad, 1992).

Marginalisering handler om prosesser med svak tilknytning til et gitt handlingsfelt, som kan inkludere økonomi og tilknytning til arbeidslivet, mens ekskludering handler om ikke å ha tilknytning til feltet (Harsløf & Seim, 2008). Det samiske folket har vært utsatt for marginaliserende prosesser som fornorsknings- og assimileringspolitikk siden 1800-tallet. Fornorskningen ble drevet i og utenfor skolen så sent som på 1960-tallet (Minde, 2005). Under fornorskningen skulle den samiske befolkningen integreres i norsk språk og kultur, men det oppstod en form for marginalisering og sosial eksklusjon når det samtidig ikke ble tatt hensyn til at den samiske befolkningen skulle ha tilknytning til egen kultur. Den norske staten ønsket ikke at samene bygde videre på eget bosettingsmønster, næringsliv, kultur og språk. Dermed ble samiske kulturelementer svekket og forsvant, delvis samtidig med at språket ble undertrykt, noe som for mange resulterte i identitetsfornektelse og selvhat (Hætta, 2010). I møte med Nav-systemet utfordres reindriftsutøvernes arbeids- og levemåte på grunn av normbasert praktisering av tjenester, og måling knyttet til nytte, verdi og inntjening. Navs organisasjonsform har trekk fra New Public Management (NPM) som er innført som styringsverktøy i offentlig sektor, det innebærer tankemodeller, begreper og arbeidsmetoder som er overført fra privat næringsliv til offentlig sektor med fokus på effektivitet (Halvorsen & Gjedrem, 2006). Det innebærer at AAP-ordningen forankres i systemer og normbaserte prosedyrer for praktisering, mens reindriftsutøvernes arbeids- og levemåte inkluderer reinens syklus i tillegg til storfamilien og en utvidet slekt som utgangspunkt for sammenhenger for den enkelte. Slik sett er identitet, identitetsutvikling, kultur og språk gjeldende rammebetingelser for næringen og sosiale relasjoner (Bergland, 1998). Reindriftsutøvernes arbeids- og levemåte kan knyttes til livsverden som bærer av kulturell, sosial og personlig tradisjon. Motsetningen finnes i samfunnssystemet som har formelt organiserte handlingssystemer for å ivareta ulike politiske oppgaver der menneskers behov, tjenester, rettigheter og ansvar defineres inn i juridiske og økonomiske størrelser (Habermas, 1999).

Metodisk tilnærming

For å svare på spørsmålene om reindriftsutøvernes livsutfordringer i møte med Nav, og om ordningen bidrar til rettferdig praksis, valgte jeg en kvalitativ tilnærming. Seks informanter deltok. Tre er reindriftsutøvere fra indre Finnmark og tre er Nav-veiledere i samme fylke. De tre reindriftsutøverne er menn mellom 40 og 62 år som har vært reindriftsutøvere siden fullført grunnskole. De har ikke gjennomført videregående skole eller høyere utdanning. Det som førte dem til Nav var slitasjeskader og yrkesskader som er vanlig blant reindriftsutøvere. Informantene er bosatt i ulike kommuner i indre Finnmark og omtales som R1, R2 og R3. Alle tre fikk periodevis stopp i AAP-ytelsen, enten fordi de ikke imøtekom Navs ulike krav, som å ta imot tilbud om omskolering eller arbeidspraksis til andre yrker, eller fordi de ikke fikk innvilget AAP etter sykmeldingsperiode. Informantene ble intervjuet tre ganger hver over en periode på ett og et halvt år. Det ga verdifulle data, som innsikt i deres mulighetsrom i kontakten med Nav og kjennskap til ulike utfordringer de møtte underveis i prosessen. Datamaterialet inneholder få informanter, men det henger sammen med begrensinger knyttet til antall registrerte reineiere med AAP i Finnmark. Reindrifta utgjør knapt én prosent av de sysselsatte i Finnmark fylke (Riseth & Lie, 2016). I august 2015 var det registrert fem reineiere med AAP, året etter var det seks (Nav, 2016).

Det å gjennomføre tre intervjuer med reindriftsutøverne over tid oppveiet for utfordringene med lavt antall informanter, både fordi informantene utgjør en stor del av reindriftsutøverne i kontakt med Nav, og fordi jeg fikk nærmere kjennskap til prosessen de var i over tid enn jeg ville ha fått med bare ett intervju. De tre Nav-veilederne er kvinner ansatt ved ulike Nav-kontorer i fylket, lokalisert til kommuner med mange innbyggere fra reindriftsnæringen. De omtales som VA, VB og VC. Jeg gjennomførte ett intervju med hver Nav-veileder der hensikten var å få innsikt i hvilke utfordringer og mulighetsrom de møtte i praktiseringen av AAP i kontakt med reindriftsutøvere. Under alle intervjuer ble intervjuguide og opptaker benyttet.

Etikk

Prosjektet er godkjent ved Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste AS (NSD), og utført i tråd med gjeldende retningslinjer og regler. Kvalitative intervjuer vil ofte medføre ulike etiske utfordringer, og underveis ønsket en av informantene å diskutere sin diagnose rundt muligheter eller begrensninger i kontakt med Nav. Dette krevde aktiv refleksjon av meg for å unngå at jeg berørte den private sfære ut over forskningens intensjon. Jeg oppfattet hendelsen som en tillitserklæring da en innenfor det samiske samfunn tradisjonelt sett ikke deler personlige problemer med en fremmed. Samtidig ble det viktig at jeg ikke ga dem forventninger om støtte og råd som jeg ikke kunne imøtekomme.

Nav-veilederne møtte meg på en åpen og informativ måte. Underveis fortalte de om ulike utfordringer i utøvelsen av AAP, der de kom mellom «barken og veden» og måtte foreta utradisjonelle avgjørelser for å ivareta brukerne. Min etiske vurdering har vært å ivareta veiledernes tillit ved å tilstrebe et nyansert blikk på forskningen og fremme deres lokalkunnskap i møte med brukerne. Empirien presenteres i en form som søker å ivareta integritet, og anonymitet og artikkelens diskusjoner forankres til sosial kapital og marginalisering.

Analyse av data

Organisering og systematisering av data bidrar til at en finner meningsbærende enheter i materialet som løftes fram som funn (Malterud, 2003). Framgangsmåten opplevde jeg som ryddig og oversiktlig. Intervjuene ble transkribert som individuelle case. Jeg fant noen hovedtendenser i hver case som var sammenfallende både for reindriftsutøverne og Nav-veilederne. Tolkning av data ble en prosess med å systematisere og organisere empirien til meningsbærende kategorier i forhold til undersøkelsens problemstilling. Kategoriene var utgangspunkt for analysearbeidet og diskusjoner. Temaene er: 1) AAP-ordningen sett i sammenheng med likebehandling eller ekskludering, 2) tradisjonskultur i møte med Nav, 3) spørsmål til om tekniske hjelpemidler kan være tiltak i AAP.

Funn

Likebehandling eller ekskludering?

AAP-ordningen fordrer at brukerne forholder seg til gitte prosedyrer. Det kan i noen tilfeller by på utfordringer, fordi brukerne må forstå betydningen av regelverket samtidig som en må være i stand til å imøtekomme ulike krav fra Nav. Kravene fordrer tilegnelse av «byråkratisk kompetanse», da mye hviler på hvilke ressurser brukerne innehar, noe som kan skape utilsiktede ulikheter rundt tjenester og tildeling av tiltak (Andreassen & Aars, 2015). Eier en ikke den «rette» byråkratiske kompetansen eier en sannsynligvis heller ikke nødvendig kulturell kapital for å imøtekomme Navs krav. Informantene fortalte om bakgrunnen for kontakten med Nav:

R1:«Etter arbeidsulykke fikk jeg sykepenger i ett år, så stoppet utbetalingen. Jeg søkte AAP, men måtte leve ett år uten inntekt. Jeg brukte oppsparte midler og fikk ingen hjelp. Kona måtte forsørge meg. Jeg kontaktet advokat og saken gikk frem og tilbake. Etter ett år fikk jeg AAP.»

R2:

«Jeg fikk ikke forlenget AAP, men mistet ytelsen og ble uten penger i fire måneder.»

R3:

«AAP stoppet opp. Jeg gikk åtte-ni måneder uten inntekt når jeg var syk. Jeg fikk ikke økonomisk bistand, men beskjed om at jeg måtte selge oppsparte midler, hus, bil og snøscooter. Når det var solgt kunne jeg søke sosialstønad. Det var litt merkelig at jeg ble nødt å selge huset for å få råd til å leve. Jeg mistet huset og alt av eiendeler og måtte flytte inn hos en slektning. Jeg ble satt på bar bakke.»

Fortellingene viser uforutsigbarhet rundt AAP-ordningen, på grunn av manglende byråkratisk kompetanse. Informantene ble ekskludert i form av stopp i AAP-ytelsen. Det gir bekymring under svekket helse og sykdom. Riktig ille ble det for informanten som ble satt på bar bakke og måtte søke økonomisk hjelp etter Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven). Han var ikke frisk nok til å jobbe, og fikk heller ikke innvilget AAP. For å bli innvilget økonomisk stønad, stilte Nav krav om at han måtte selge hus, bil og snøscooter. Dermed gikk hele hans opparbeidede økonomiske kapital tapt. Informanten mener at dette skyldtes dårlig informasjon om rettigheter og plikter rundt AAP, og at han hadde norsktalende saksbehandler, til tross for at han ba om samisktalende. Dette utfordrer kommunikasjonen og informasjonen om Nav-systemet. Manglende informasjon er en del av den kulturelle kapitalen som inkluderer menneskets totale ressurser og evne til å tilegne seg informasjon (Bourdieu, 2005). Mangelfull veiledning og informasjon, mangelfull oppfølging, urimelig lang saksbehandlingstid og manglende svar på henvendelser er de mest vanligste årsaker til klager på Nav (Andreassen & Aars, 2015). Prosedyrene rundt AAP- ordningen er utfordrende både for brukerne og veilederne.

En av veilederne fortalte: «Vi som veiledere har problemer med å forstå hvordan skjemaer skal fylles ut. Til tross for det forventer vi at brukerne skal forstå.» (VC)

Informanten sier at brukerne må evne å sette seg godt nok inn i regelverket, men også tilegne seg kunnskaper underveis for å forstå og imøtekomme løpende krav. Veilederne skal generelt sett veilede brukerne til å skrive søknader selv, og ikke hjelpe brukerne med søknader. Hensikten er hjelp til selvhjelp for å ansvarliggjøre brukerne, noe som kan stille hele veileder-bruker-relasjonen på prøve (Brubakken & Syltevik, 2013). Forstår en ikke regelverket eller prosedyrene godt nok, kan det oppstå en form for ulik behandling som rokker ved rettferdighetsprinsippet. Resultatet kan bli stopp i AAP-ytelsen med påfølgende eksklusjon fra ordningen. Når en mangler kulturell kapital, for eksempel språklig kompetanse for å kunne forstå regelverket tilstrekkelig, rammes en uforskyldt, og det oppstår en form for ulik behandling fordi utgangspunktet er forskjellig. Slike hendelser kan oppleves som urimelige, og det er rimelig at ulemper som oppstår på grunn av vilkårlige forhold en selv ikke kan noe for, oppveies (Oskal, 1999). I tillegg har flere lokale Nav-kontorer utfordringer rundt tilgangen til avklaringsmuligheter. Nav krever at brukerne reiser bort for avklaring, noe som utfordrer brukernes økonomi. En informant beskrev situasjonen slik:

R3:

«Første uka på arbeidsutprøving møtte jeg opp hver dag, men jeg fikk ikke dekket utgiftene til kjøring og overnatting. Jeg kjørte over 16 mil hver dag og prøvde i det lengste, men klarte det ikke. Jeg fikk rett og slett ikke råd til å gjennomføre avklaringen og måtte slutte. Da mistet jeg AAP.»

En Nav-veileder (VA) beskrev økonomiske utfordringer knyttet til gjennomføring av arbeidsevnevurderingen slik:

«Brukerne får ikke dekket utgiftene fullt ut. Vi dekker kun tre- fire hundre kroner natten, men du får vanligvis dekket reise til og fra. De fleste har bo-utgifter der de bor, og kan ikke leie ut egen bolig. De som er på utprøving får bare den faste satsen og mange lar være å begynne i et tiltak på grunn av økonomiske belastninger.»

Både reindriftsutøveren og Nav-veilederne forteller om økte økonomiske utgifter når Nav mangler avklaringsmuligheter i brukernes hjemkommune. Praktiseringen av regelverket fører til økte økonomiske problemer for brukerne. Reindriftsutøveren ble rammet både fordi han måtte betale reisekostnader under arbeidsutprøving selv, og all den tid han ikke hadde penger til å gjennomføre utprøvningen, mistet han AAP. Dette berører hans totale sosiale kapital da han både ble ekskludert fra eget nettverk fordi avklaringen ikke var tilknyttet reindriften, og han ble ekskludert fra Nav fordi han ikke fikk gjennomført planlagt avklaring. Dette handler om en form for avmakt knyttet til styrkeforholdet mellom partene, rundt både økonomisk og kulturell kapital. AAP-ordningen blir utfordrende når reindriftsutøverne gradvis må ekskludere seg fra reindriftsfellesskapet fordi Nav krever at de tar imot tiltak utenfor reindriften for å opprettholde AAP. Slik sett svekkes reindriftsutøvernes nettverk og totale sosiale kapital, noe som igjen kan medføre eksklusjon eller marginalisering. På den ene siden kan utøvelsen forstås som at alle må behandles likt med samme respekt og hensyntaken, altså en form for nøytralitet. Utfordringen er at Nav ikke har tiltak knyttet til reindriften, og at de heller ikke får gitt samisktalende brukere tilfredsstillende informasjon rundt lovverkets krav, tiltak og muligheter. Det er generelt sett også vanskelig å forstå regelverket på grunn av et teknisk og byråkratisk språk. Dermed utfordres prinsippet om likebehandling, da personer som har tilgang til avklaring i egen kommune ikke rammes økonomisk på samme måte.

Dette betyr videre at prinsippet om rettferdighet utfordres (Oskal, 1999; Lundberg, 2012; Thorslund, 2013). Automatisering har vært et satsningsområde i Nav for å lette arbeidet for ansatte. Det kan forenkle kontakten for brukere som har enkle ærender hos Nav og for brukere som behersker teknologien og forstår regelverket godt nok (Andreassen & Aars, 2015). De som har behov for tettere oppfølging, for eksempel personer som ikke har norsk som morsmål og personer med ulike funksjonshemminger, ser ikke ut til å bli godt nok ivaretatt. Resultatet av universelle prosedyrer med mye fokus på gjennomføring av programmet og mindre fokus på individuelle behov, kan føre til ekskludering fra AAP-ordningen.

Tradisjonskultur i møte med Nav

AAP skal være et hjelpemiddel for personer som trenger tilrettelegging for å avklare restarbeidsevnen med mål om å bli yrkesaktiv over en fire års periode. Tiltak tilbys ut fra samfunnets generelle behov. Reindriftsutøverne fortalte om hvordan de opplevde kravene fra Nav:

R1:

«Nav vil bidra hvis jeg vil gå på skole, men jeg finner ikke ut at det er hensikt med skolegang, jeg er for gammel. Jeg vil til reindriften.»

R2:

«Reindrift er hele min levemåte, men Nav ønsker meg ut av reindriften. Jeg skal ikke ut av driften. En faller ut og mister sin identitet dersom en går ut av reindriften, kanskje i mye større grad enn dersom en jobber i det offentlige.»

R3:

«Jeg er over førti år og ser ikke noen løsning med å starte med utdanning eller annet yrke, slik Nav ønsker. Ikke er jeg kyndig med datamaskin heller. I tillegg må man ha kompetanse og være skoleflink.»

Reindriftsutøverne snakker om utfordringer og opplever press rundt forventning om utdanning eller overgang til yrker utenfor reindriften for å opprettholde sin rett til AAP. Informantene betegner utdanning som uhensiktsmessig, samtidig som de påpeker at de ikke ønsker å trekke seg ut av reindriften. Nav-veilederne fortalte om sine utfordringer:

VA:

«Vi har ingen tiltak som går rett på reindriften. Mange fra reindriften har dårlige lese- og skrivekunnskaper, og det blir utfordringer rundt tidsperspektivet for folk fra reindriften som er i 50-60-årene. Folk må bruke lengre tid enn det vi har tilgjengelig hvis de skal ta utdanning. Ved pendling for avklaring eller skolegang blir det brudd fordi de fleste har identiteten sin på hjemplassen.»

VB

«Det er jo en statlig ytelse, og rammene er gitt og styres via lovverket. Det er ikke mye mulighet for lokal tilpasning. Det er ikke enkelt å få folk avklart i løpet av fire år. Når folk må slutte i næringen er det ikke bare, bare å skulle finansiere utdanning ut over tre år sjøl. Noen brukere burde ha hatt flere år på seg, de får ikke tett oppfølging og det er utfordrende når du føler at du begynner å presse folk, for tida renner ut.»

Nav-veilederne påpeker utfordringer rundt standardiserte prosedyrer og rammer de må følge, og om det de opplever som manglende spillerom for lokal tilpasning og bruk av skjønn. Mulighet til å utøve skjønn innebærer å ha valgmuligheter og å vurdere brukernes sak individuelt (Heum, 2014). Nav-veilederne sier de er forpliktet til å følge normbaserte prosedyrer. De kan ikke tilby tiltak knyttet til reindriften, som å gi arbeidspraksis innad i reindriftsnæringen til reindriftsutøvere. De mange pålagte oppgaver om registrering og rapportering i Nav har begrenset betydning for utfallet til brukerne, og tar bort ressursene til oppfølging (Mandal med flere, 2015).

I tillegg til manglende tiltak inn mot reindriften snakker Nav-veilederne om følgende utfordringer for reindriftsutøvere; tidsperspektivet for utdanning, dårlige lese- og skrivekunnskaper, og brudd med identitet ved pendling for arbeidsavklaring. Det kan hende Nav i utgangspunktet har vurdert at det er hensiktsmessig for reindriftsutøverne med omskolering eller arbeidspraksis til andre yrker. I disse tilfellene har reindriftsutøverne ikke medvirkning i de beslutninger som tas. Avgjørelsen berører deres tradisjonskultur og fører til risiko for avstand til arbeids- og levemåten. Dermed kommer individuelle og personlige behov for lokal tilrettelegging i bakevja fordi regelstyring og målrettede modeller for avklaring og tiltak vektlegges i form av instrumentell og byråkratisk oppfølging (Andreassen, 2011). Hvis reindriftsutøverne må gå over til et annet yrke svekkes deres sosiale kapital som ressurstilgang i forhold til opparbeidet sosialt samspill. Mennesker som sosiale agenter bærer med seg egne historier knyttet til erfarte sosiale relasjoner (Bourdieu & Wacquant, 1993). For reindriftsutøverne handler det om at det eksisterer et sett av samhandlingsfellesskap innad i reindriften, som ikke er overførbart til andre yrker. En av reindriftsutøverne (R1) fortalte:

«De presser reindriftsorganisasjonen til å presse folk ut av reindriften. Nav vil ha reindriften bort, ikke bare de syke folkene, men også de friske folkene. Reinen overlever, men folk som lever av rein blir skadelidende. Jeg føler at Nav vil ha meg ut av reindriften. Hvis jeg skal ut av reindriften, blir det som å flytte et tre. Da slutter treet å vokse. Det er vanskelige ting å bære på etter sykdom, jeg klarer det ikke mentalt. Jeg er snart 63 år og har driftet rein hele livet.»

Informanten opplever et mentalt press om å gå ut av reindriften. Hans uttalelser kan tolkes som at han oppfatter at Nav har påtatt seg et mandat i å veilede reindriftsutøvere ut av reindriften. Nav-veilederne uttrykte ønsker om å tenke alternativt:

VA:

«Vi har ikke tiltak i reindriften og reintallet skal ned. Kanskje burde vi hatt andre tiltak fordi det vil bli flere fra reindriften som må slutte. Selv om en reindriftsutøver ikke klarer å jobbe hundre prosent, har den enkelte flokken sin. Kanskje det fra sentralt hold reageres på at noen fortsatt eier rein. Ikke alle evner å gjete flokken og gjøre det som skal gjøres, som å sette opp gjerder, være med på reinskilling osv. Mange klarer ikke det de gjorde før, men kan ikke vise til at de har leid hjelp for de betaler ikke. Hjelperne får kanskje kjøtt. Vi kan ikke forlange at folk skal gi bort flokken eller slakte den ned. Det er det vi må ha forståelse for. Er du fisker så selv om du kanskje selger båten er du på kaia. Du er i miljøet, du egner litt line og koker kaffe.»

VB:

«Vi bor her vi bor. Reindriftsutøvere har en drift selv om de er syke. De blir tilbudt de samme tiltak som andre i samme situasjon. Vi må tenke utradisjonelt. De trenger tid, litt mer enn det staten har sagt at vi skal bruke. Jeg synes det er vanskelig. AAP har med forvaltning å gjøre, og er førende for ganske mye. Jeg prøver å være lojal, men kanskje noen opplever det som illojalt mot systemet, men for meg er det viktig å være lojal mot brukerne. Jeg har godkjent arbeidspraksis i reindriften som jeg ikke burde gjort, men jeg tåler en trøkk.»

Nav-veiledernes uttalelser kan tolkes som at reindriftsutøverens oppfattelse om at Nav ønsker å veilede reindriftsutøverne ut av reindriften har et snev av sannhet i seg. En av veilederne snakker om «å ta hensyn» til at reintallet skal ned, en annen snakker om at det ikke godkjennes arbeidspraksis i reindriften. Veiledernes uttalelser kan også tyde på at reintallsreduksjon er et tema blant Nav-ansatte. Helt siden 1980-tallet har det vært sterkt press på reindrifta knyttet til reintall og beiteområder med påfølgende krav om reduksjon av reintallet (Riseth & Lie, 2016).

Nav-veilederne viser gjennom sine fortellinger at de innehar lokal kunnskap om reindriftens arbeids- og levemåte. Likevel er deres handlingsrom begrenset, både på grunn av normbasert praktisering av AAP, med lite rom for skjønnsvurderinger, og fordi de ikke har mulighet til å gi tiltak knyttet til reindriften. Skjønnsbaserte vurderinger fordrer god kulturell kompetanse og kjennskap til lokalsamfunnets kulturelle koder (Bourdieu, 1995).

I utgangspunktet skulle god kulturell kapital gi rom for godt skjønn, men Nav-veilederen snakker om etiske dilemmaer som å være lojal mot brukerne eller systemet, og at de har begrenset handlingsrom. Regelverkets retningslinjer i AAP er rettet mot politiske prioriteringer, og en kan ikke gå «utenfor boksen». I dette tilfellet handler skjønnet bare om å kunne gi brukerne ulike tiltak utenfor reindriften, og så lenge brukerne selv mener at tiltak utenfor reindriften ikke er reelt, betyr det begrensninger heller enn muligheter. Mulighetsrommet snevres inn når skjønnet blir utformet etter økonomiske krav og effektivitetskrav med fare for at resultatet blir annerledes enn lovverkets opprinnelige intensjon (Heum, 2014).

Manglende reelle utprøvingstiltak kan føre til at brukerne ikke får hensiktsmessig avklaring og risikerer å bruke opp sin rettmessige periode med AAP. Resultatet kan bli at de mister AAP-ytelsen etter fire år uten at helsetilstanden er bedret, samtidig som de heller ikke oppfyller retten til andre Nav-ytelser. Det kan føre til store økonomiske og psykiske belastninger. Når vurderingen av ulike rettigheter preges av instrumentelle vurderinger slår dette urettferdig ut for enkeltindivider, og gjenspeiler en form for tildekt maktstrategi (Oskal, 1999). Dette fordi kulturelle og individuelle forhold ikke vektlegges. Gjeldende regelverk og styrende rammer gir Nav-veilederne begrenset handlingsrom, noe som reduserer muligheten til å ivareta idealet om rettferdig- eller likebehandling og reindriftsutøvernes verdier rundt arbeids- og levemåte kan komme i konflikt med beslutterne i Nav rundt vurdering av hensiktsmessig og relevant avklaring for yrkesaktivitet.

Tekniske hjelpemidler – et tiltak i Nav?

I reindriftsnæringen finnes et fellesskap som blant annet knyttes til måten en drifter rein på, til språket og selve levemåten. Det samfunn, familiemønster og den kulturen en er en del av, bidrar til å forme deres holdninger, væremåte og vurderinger
(Bergland, 2005). I møte med Nav foreslo informantene tekniske hjelpemidler som tilbakeføringstiltak for å mestre arbeidshverdagen:

R1:

«Jeg får ikke hjelp til å komme tilbake til reindriften, jeg må ha teknisk hjelp. Det finnes tekniske hjelpemidler til andre, men ikke til reindriften. Jeg er blitt bedre, men kan ikke gjøre alt av reindriftsfag. I drifta må man være sterk, myk og snar.»

R2:

«I kontakt med Nav foreslo jeg tekniske hjelpemidler som avlastningstiltak. Skaden hemmer meg slik at jeg ikke klarer å jobbe hundre prosent. Enten jobber du i reindriften, eller så gjør du det ikke. Jeg trenger digitale sendere på reinen, stolpebanker for å sette ned staur og rulle ut netting. På scooteren trenger jeg venstrehåndsgass og jekk for å trekke den opp, hvis jeg står fast. Jeg trenger tilrettelegging av fysisk arbeid. Under reinskilling trenger du ei ekstra hånd, men å gå i fjellet og samle reinen det må man gjøre sjøl. Jeg hadde en god plan, men fikk avslag.»

Reindriftsutøvernes fortellinger viser at ingen i dette materialet ønsket å avvikle reindriften. De lanserte løsninger for tilbakeførsel til reindriften gjennom ulike former for tekniske hjelpemidler. Reindriftsutøverne mener at tekniske hjelpemidler kan bidra til tilrettelegging av arbeidshverdagen og redusere fysiske belastninger på skuldre, armer og rygg. Det finnes hjelpemiddelsentraler i hvert fylke som Nav har det overordnede ansvar for (Nav 2017). Personer med fysiske begrensninger og behov for individuelle tilpasninger kan søke om ulike tekniske hjelpemidler. Når forslag om bistand til tekniske hjelpemidler ikke imøtekommes av Nav, tolker reindriftsutøverne det dit hen at Nav ønsker å veilede dem ut av reindriften. Dette innebærer at brukerne har minimal mulighet til medvirkning, noe som kan oppfattes som at standard prosedyrer gir økt makt til hjelpeapparatet for å få flest mulig ut i vanlig lønnsarbeid (Jensen, 2009). En Nav-veileder fortalte om motsetninger mellom regelverk og behov for lokale løsninger:

VA:

«Hvis vi skal følge regelverket må vi be reindriftsutøverne om å trekke seg ut av reindriften. De er ikke konkurransedyktige på det generelle arbeidsmarkedet. Jeg synes vi må jobbe med å forsvare folk. Vi skal lage vurdering og forklare hvordan arbeidsmarkedet er, hvordan livssituasjon er, men om forvaltningen forstår, nei det vet jeg ikke. Hvis reindriftsutøverne skal avvikle må de ha tid. Det kan ikke være slik at de skal slutte helt plutselig og avvikle flokken. Det er sterke familiebånd, og den enkelte vil kanskje at flokken skal være i familien. Det må vi ha kunnskap om. Vi kan ikke si at jeg ser at det er sterkt behov for lærere om noen år, og du må sette deg på skolebenken. I regelverket står det at en må gjennomføre utprøving, noe som er sløsing av tiltaksplasser og ressurser når jeg vet at det ikke fører til noe. Vi kan ikke bare ta hensyn til arbeidsmarkedet.»

Det Nav-veilederen sier er at reindriftsutøverne ikke er konkurransedyktige på det generelle arbeidsmarkedet. Hun viser til tidsperspektivet i AAP, og at avvikling av reindriften er i tråd med intensjonen med AAP-ordningen. Nav-veiledernes mandat er å tilstrebe at brukerne blir yrkesaktive og selvforsørget i form av lønnsinntekt, noe som blir utfordrende når veilederen sier at praktiseringen av AAP er sløsing med tiltaksplasser. Veilederne møter utfordringer rundt standardisert praktisering når de må «forsvare» brukerne. Dette gjenkjennes i kritikken mot oppfølgingsmodellen i Nav som har fokus på individuelle årsaksforklaringer, mens oppfølgingsmetodikken har en normbasert tilnærming (Glemmestad, 2011). Reindriftsutøverne har særskilte behov for tekniske hjelpemidler i sin arbeidshverdag for å kunne utføre daglig reindrift, noe de ikke imøtekommes på fordi de ikke får individuell tilpasning. Det kan også handle om at reindrift som næring ikke vektlegges som levedyktig i Nav med utgangspunkt i næringsinntekt, eller at primærnæringer generelt sett ikke prioriteres. Arbeidslinjas intensjon og forventning om «alle i arbeid» der måleenheten er inntjening av penger, kan øke risikoen for marginalisering av reindriftsutøverne, fordi Nav ikke legger vekt på verdier som naturalhusholdning, sosiale nettverk, og erfaringsbasert kunnskap som sosial kapital.

Avsluttende betraktninger

Artikkelens forskningsspørsmål handlet om hvilke livsutfordringer reindriftsutøvere fra Finnmark møter under AAP-ordningen, og om ordningens universelle praktisering bidrar til rettferdig og likeverdig behandling mellom reindriftsutøverne og majoritetsbefolkningen.

Praktiseringen av AAP-ordningen og fokus på arbeidslinja står i og for seg ikke i motsetning til reindriftsutøvernes ønske om å få bistand til å komme i arbeid. Likevel blir det brudd når økonomiske føringer setter rammer for hva som betegnes som hensiktsmessig og relevant arbeid. Reindriftsutøvernes levemåte utfordres når det ikke legges til rette for arbeidsavklaringstiltak til reindriften. Dermed individualiseres reindriftsutøvernes sykdom og slitasje når en overfører ansvaret for den helsemessige situasjonen til reindriftsutøverne selv. Kravene fra Nav om omskolering til andre yrker kommer i konflikt med reindriftsutøvernes verdier og kulturtradisjon. Det medfører tap av sosial kapital som ekskludering fra egen arbeids- og levemåte, identitetstilknytningen til reindriften og kulturell tilhørighet. Dermed oppstår ulik behandling for reindriftsutøverne som fratas muligheten til å benytte egne ressurser, identitet og nettverk. AAP skal bidra til å avklare arbeidsevnen ved sykdom og sikre at alle, også reindriftsutøvere, kommer raskere tilbake til arbeid. Derfor et det et dilemma når det ikke tas hensyn til reindriftsutøvernes arbeids- og levemåte. Når reindriftsutøverne i dette materialet ikke ønsker omskolering til andre yrker handler det om identitet, kulturtradisjon, språk og deres totale sosiale kapital.

Reindriftsutøverne oppfatter at universell praktisering ikke bidrar til at de likebehandles på lik linje med majoritetsbefolkningen. De har behov for bistand til tekniske hjelpemidler for å redusere fysiske belastinger. Nav imøtekommer ikke dette, til tross for at tekniske hjelpemidler er et tilbud Nav forvalter. Reindriftsutøverne relaterer denne praktiseringen til en mistanke om at Nav har som mandat å
veilede dem ut av næringen. Mistanken forsterkes gjennom Nav-veiledernes uttalelser om at reintallet skal ned. Når det ikke gis rom for individuelle hensyn til reindriftsutøverne, handler det om maktutøvelse begrunnet i Navs lovverk med manglende likebehandling mellom reindriftsutøverne og majoritetsbefolkningen.

Nav skal sikre at borgerne behandles likt i form av å ha tilgang til de samme muligheter. Reindriftsutøverne får ikke tilgang til like muligheter når Nav-kontorene i dette materialet manglet avklaring i egen kommune. Dermed risikerer reindriftsutøverne at deres rettigheter brukes opp, uten at de får tilgang til hensiktsmessig avklaring, selv om helsetilstanden ikke er bedret. Håndteringen kan medføre at reindriftsutøverne og andre i sammenlignbare situasjoner marginaliseres i Nav-systemet. Praktiseringen kan gi større økonomiske og sosiale utfordringer enn dette materialet kan si noe om, samtidig som det kan utfordre reindriftsnæringens tradisjon med særegen organsiering rundt arbeids- og levemåte innenfor samisk kultur og historie.