Et bidrag til kritisk og faglig orientert forskning på samarbeid i velferdstjenesten

Anmeldt av

Erlend Vik, førsteamanuensis i organisasjon og ledelse ved Høgskolen i Molde og førsteamanuensis, Avdeling for helsevitenskap, NTNU, erlend.vik@himolde.no

Om boka

Janne Paulsen Breimo, Cecilie Høj Anvik, Christian Lo og Esben Olesen (Red.)(2023). Mot bedre samarbeid? Betraktninger fra studier av norske velferdstjenester. Universitetsforlaget

Boka Mot bedre samarbeid? har en uttalt ambisjon om å utfordre den rådende forestillingen om at mer samarbeid kan fungere som universalløsning på velferdsstatens problemer. Jeg håper forfatternes ønske om å innta et kritisk blikk kan være med og sette standarden for forskning på samarbeid i norsk velferdstjeneste framover. Selv om boka ikke alltid klarer å leve opp til sin ambisjon, har den mange interessante og viktige enkeltstående bidrag, og viser at Nord universet har et ledende nasjonalt forskningsmiljø på feltet.

Universitetsforlaget

Mot bedre samarbeid? er en vitenskapelig antologi redigert av Janne Paulsen Breimo, Cecilie Høj Anvik, Christian Lo og Esben Olesen. Antologien består av 11 kapitler. Det første kapittelet setter rammene, og sluttkapittelet oppsummerer og svarer ut bokas sentrale problemstillinger. Jeg gjør rede for innholdet i noen utvalgte kapitler, men anmeldelsen vil i hovedsak kretse rundt bokas overordnede formål og ambisjon.

Breimo og Anvik presenterer antologiens formål gjennom å vise til svakheter ved forskningsfeltet. De peker på at forskningen er for policy-nær og lite kritisk, brukerne av tjenesteneste blir sjelden hørt, det er ofte uklart hva (samarbeids-) problemene konkret består i og hva som skaper og opprettholder disse problemene. Med utgangspunkt i disse manglene ønsker forfatterne å vise 1) at samarbeid og beslektede begreper er blitt moteord som presenteres som både problem og løsning innen offentlig forvaltning, 2) at forskning tidvis er delaktig i å reprodusere denne forståelsen og 3) at vi trenger nye og bedre metoder for å studere samarbeid som empirisk fenomen (s. 11).

BÅDE KRITIKKEN av forskningsfeltet og bokas ambisjon er godt og treffsikkert skrevet fram. Introduksjonskapittelet gir dessuten en nyttig gjennomgang av sentrale forskningsområder knyttet til fenomenet samarbeid i velferdstjenestene, og fungerer som en fin innføring i feltet.

Kapitel 2 av Sandvin og Breimo bygger tydelig på bokas premiss og presenterer en analyse av hvordan velferdspolitiske dokumenter retorisk har benyttet ulike samarbeidsbegreper. Den diskursive analysen av hvordan samordningsbegrepet er blitt erstattet av samhandling er interessant, og viser hvordan ulike samarbeidsbegreper presenteres både som problem og løsning innen velferdstjenestene. Skiftet fra samordning til samhandling kan, etter forfatternes syn, representere sviktende tro på organisatoriske løsninger, og at staten gjennom et «tomt» samhandlingsbegrep ønsker å ansvarliggjøre brukere, pårørende og frivillige. Sett i lys av NOU 2023:4 Tid for handling kan man spørre om man nå ser et nytt retorisk skifte, hvor oppgave (for) deling skal erstatte samhandling. Det kunne vært interessant om forfatterne fulgte opp sin historiske diskursanalyse med denne type spørsmål.

Kapittel 3 er for meg bokas sterkeste bidrag, og det kapittelet som best svarer til antologiens formål og ambisjon. Her teoretiserer Lo over betydningen av tillit i samarbeid, og får fram hvordan tillit ikke utelukkende er en positiv kraft. Kapittelet kombinerer mikro- og makroperspektiver og får godt fram kompleksitet og spenninger i samarbeidsrelasjonene rundt barnevernet.

I KAPITTEL 4 løfter Olesen og Anvik fram spenningen mellom standardisering og individualisering. Forfatterne viser til det paradoksale i at samhandlingsverktøy som skal legge til rette for individuelle tjenestebehov, baserer seg på oppskrifter og teknologier som minsker muligheter for individuelle tilpasninger. Argumentasjonen er i tråd med andre studier som viser at mange samhandlingstiltak kan redusere samarbeidskompleksitet, men at tiltakene i liten grad utfordrer det grunnleggende problemet knyttet til samarbeid i en funksjonelt differensiert velferdstjeneste.

Kapittel 5 av Henriksen utforsker hvordan ulike diskurser i politikk, rusomsorg og psykisk helsehjelp utfordrer samarbeidet om ROP-pasienter, på tross av det organisatoriske virkemiddelet med å slå samme disse fagfeltene. Kapittelet viser på en god måte hvordan diskurser kommer til uttrykk på ulike nivåer i tjenesten, og har betydning for hvordan brukeren kategoriseres og forstås. Kapittelet illustrerer hvordan samarbeid utfordres av en rekke ulike grenser, og at organisatorisk integrasjon ikke nødvendigvis medfører faglig integrasjon.

Kapitlene seks til ni er kvalitative intervjustudier som viser hvordan ansvarsområder, organisatoriske rammer og profesjonelle verdier utfordrer samarbeid og helhetlige tilnærminger. De handler om Nav-ansattes grensearbeid (6), overgangen til voksenlivet for enslige mindreårige flyktningjenter (7), unge brukere med psykiske lidelser og rusproblematikk (8) og ansatte i kommunale tildelingskontor (9). De utfordringene kapitlene peker på er velkjente, men viser at koordinering av velferdstjenester er komplekst, og at mange ulike aspekter er med på å gjøre samarbeid vanskelig.

I KAPITTEL 7 og 8 får vi innblikk i hvilke implikasjoner samarbeidsutfordringene har for dem som skal motta tjenestene, og hvor destruktivt dette kan oppleves. I kapittel 10 viser Solstad hvordan jussen kommer til uttrykk i samarbeidet med Nav. Kapittelet illustrer på en god måte hvordan lover og regler ikke slavisk følges i en byråkratisk organisasjon, men er ett av flere hensyn Nav-ansatte kontinuerlig forhandler om. I bokas epilog reiser Olesen og Lo viktige spørsmål knyttet til at samarbeid beskrives både som løsning og problem i politikk, forskning- og praksisfelt, og påpeker at et slikt fokus på samarbeid gjør at man maskerer de mer fundamentale utfordringene i velferdstjenesten. Jeg er derimot usikker på det Olesen og Lo presenterer som løsningen på dette problemet: at forskning heller skal ta utgangspunkt i folks hverdagserfaringer enn i abstrakte og teoretiske begreper som samarbeid. Mitt spørsmål er da: hvordan kan forskningsfeltet opparbeide kunnskap som overskrider de ulike hverdagserfaringene? Kapitlene som benytter seg av institusjonell etnografi og hverdagserfaringene til ansatte i Nav, unge flyktninger og brukere med psykiske lidelser gir i liten grad ny kunnskap om samarbeid i velferdstjenesten. De viser alle til fragmenterte tjenester som i liten grad evner å samarbeide med hverandre.

Min tilnærming til problemet peker i en noe annen retning når det gjelder forslag til løsning. Jeg er enig i at (a) teoretisk og kontekstløst fokus på samarbeid er med på å maskere underliggende problemer, men ikke i at vi derfor skal slutte å benytte teori. Jeg mener forskningsfeltets virkelige utfordring er en manglende teoretisk forståelse av velferdstjenestene som kontekst for samarbeid. Olesen og Lo er inne problemets kjerne når de skriver:

« … velferdsstaten har en struktur som er organisert etter spesifikke problematikker (for eksempel diagnosespesifikke, arbeidsspesifikke, aldersspesifikke, kulturspesifikke og sosialspesifikke problematikker). Når man politisk, faglig og moralsk tror på at disse strukturelle kløftene kan overvinnes gjennom en organisering som fremmer mer og bedre samarbeid, kan det fremstå som en benektelse av fragmenteringsproblemets grunnleggende strukturelle opprinnelse.» (s. 176)

DET ER NETTOPP denne strukturelle opprinnelsen som er lite teoretisert i forskningsfeltet, tatt på alvor i politikken eller anerkjent i praksisfeltet. Da oppstår det enkle beskrivelser av problemet som «manglende samarbeid», en «fragmentert tjeneste» og normative ambisjoner om «sammenhengende og helhetlige tjenester», slik det også gjør i enkelte kapitler i denne boka. For selv om forfatterne ønsker å ta oppgjør med den politiske troen på samarbeid som løsning, problematiserer den ikke andre deler av den politiske samarbeidsdiskursen. For eksempel adopterer flere kapitler ukritisk den normative målsettingen om helhetlig tilnærming. Begrepet helhetlig blir brukt 72 ganger, om tjenester, oppfølging, pasientforløp og system; noen ganger for å vise til de politiske målene, men ofte for å vise hvorfor samarbeidet ikke fungerer. Disse kapitlene tar dermed den normative målsettingen om helhet som utgangspunkt for å analysere hvorvidt samarbeidet fungerer.

Dersom vi legger til grunn en antakelse om fragmenteringsproblemets grunnleggende strukturelle opprinnelse, eller den funksjonelle differensieringen av helse- og velferdstjenestene (se Vik og Hjelseth. 2022), vil en helhetlig tilnærming framstå som utopisk og umulig. I et slikt perspektiv er det ikke overraskende at psykisk helsehjelp og Nav forstår brukerens problem forskjellig, at brukere objektiveres i lys av ulike institusjonelle regler, eller at ulike tjenester gir brukere ulike institusjonelle identiteter. Dette er forventede implikasjoner av selve grunnlaget for organiseringen av velferdstjenestene. Jeg vil derfor argumentere for at vi bør bevege oss bort fra politiske målsettinger, og i stedet orienterer oss mot teoretiske perspektiver som tar velferdstjenestens organisering på alvor.

OPPSUMMERT VISER antologien godt hvordan samarbeid og beslektede begreper er blitt et moteord som presenteres både som problem og løsning. Samtidig er boka på enkelte områder med på å reprodusere den politiske forståelsen som den ønsker å problematisere: For det første ved ukritisk å adoptere andre deler av den politiske samarbeidsdiskursen (målet om helhet). For det andre ved valg av metode, der institusjonell etnografi og hverdagserfaringene i liten grad gir ny kunnskap om hva som skaper og opprettholder samarbeidsproblemene.

Det jeg er kritisk til er på mange måter også boka fremste styrke. Å løfte opp grunnleggende spørsmål om hvordan vi bør forstå og forske på samarbeidsutfordringene i velferdstjenestene, kan forhåpentligvis være med på å flytte den faglige debatten om samarbeid fra politiske mål til spørsmål om valg av metoder og teoretiske perspektiver. I dette ligger et viktig bidrag, og det gjør at jeg vil anbefale boka til alle som er opptatt av å forstå samarbeidsutfordringene i velferdstjenestene.