Er reguleringsstaten eit trugsmål mot demokratiet?

Anmeldt av
Rolv Lyngstad

Professor, Universitetet i Nordland

rolv.lyngstad@uin.no

Om boka

Noralv Veggeland. Den nye reguleringsstaten – idebrytninger og styringskonflikter. Gyldendal Akademisk 2010

Utan kjennskap til forfattaren kunne tittelen på boka få ein til å tru at denne publikasjonen er nok eit angrep frå Framstegspartiet på utidig offentleg inngrep i folk sitt kvardagsliv og næringslivet sitt handlingsrom. Det er det ikkje. Derimot gir boka ei viktig framstilling av korleis regulering av ulike slag blir oppfatta som verkemiddel for å løyse samfunnsproblem, og forfattaren er grunnleggande kritisk til dette fordi trua på «upolitisk» regulering vil kunne fortrenge politikk som styringsreidskap når samfunnet skal utformast. Boka kan derfor oppfattast som «et innspill i den offentlige debatten om samfunnsstyring og politisk avmakt», slik det heiter i forordet.

Men boka er meir enn eit innspel. Det er ei viktig fagbok som viser korleis reguleringsstaten brer om seg både internasjonalt, nasjonalt og lokalt. Hovedfokuset er på Norge og er krydra med eksempel frå norsk samfunnsliv som illustrerer utviklingstrekka. Samtidig er framstillinga godt forankra i internasjonal litteratur som skildrar både rasjonale bak reguleringsstaten og konsekvensar av reguleringsiveren. Veggeland viser korleis «steering without rowing» har blitt ei organisatorisk rettesnor som er meint å gjere direkte politisk deltaking i beslutningsprosessane overflødig. Han fortolkar utviklingstrekka i lys av nyliberal ideologi der New Public Management med si tru på målrasjonalitet og teknokratisk nøytralitet har ein dominerande posisjon. Han viser korleis regulering blir avideologisert gjennom lover, regelverk og avtalar og framstår nærast som eit «universelt politisk nøkkelbegrep» som både høgre- og venstresida i politikken klamrar seg til. Forfattaren hevdar derfor at kravet om «regulering er blitt like avpolitisert som kravet om demokrati».

I kapittel 1 skisserer han seks dominerande utviklingsliner. Det er sentralbankane si auka og fristilde rolle, rettslig autoritet blir overordna politikken, eit ekspanderande EU, auka transaksjonskostnader gjennom vekst av ulike typar individuelle og kollektive regulatorar, forvaltningsrevisjonens vekst og ei svekking av det korporative systemet. Av desse er det kanskje særleg tendensen til rettsleggjering og redusert organisasjonsinnverknad som er særleg interessant for folk som arbeidar innan velferdssektoren. Det har i lengre tid vore eit debatttema kva konsekvensar auka rettsleggjering av velferdstenester har for klientane og det lokalpolitiske og profesjonelle skjønnet i kommunesektoren. Veggeland går naturleg nok ikkje inn i den debatten, men for sosialarbeidarar er dette eit utviklingstrekk som er svært aktuelt og ikkje minst konfliktfylt.

Dei neste kapitla omhandlar moderniseringsstrategiar, endringsprosessar og transformasjonar samt det han kallar innovativ regulering. Dette er interessante kapittel, men først og fremst nyttig for folk som er opptatt av å forstå korleis reguleringsstaten kjem til uttrykk i Norge. Forfattaren gir ein relativt grundig gjennomgang av innovasjonsbegrepet og han knyt innovasjonar til særleg fire politikkfelt: Privatisering av tenester, framveksten av hybride «unelected» fristilde institusjonar og organ, formalisering av nettverksrelasjonar og framveksten av anbudsordningar. Sterkt forenkla seier han at innovasjon kan sjåast på som «bruk av nye løsninger på gamle problemer, eller gamle løsninger anvendt til å løse nye problemer».

Dei endringsprosessane han omtaler og gir døme på er nyttig lesing fordi det gir kunnskap og substans til ein debatt som ofte er prega av både slagord og upresise honnørord der meiningsinnhaldet er uklart. Framstillinga i desse kapitla gir eit godt bakteppe for dei utfordringane han skisserer i neste kapittel om reguleringsstaten sine dilemma. I innleiinga til dette kapitlet viser Veggeland til handlingsregelen og eit fastsett inflasjonsmål som to viktige reguleringar som styrer norsk økonomisk politikk. Saman med regjeringa sine Soria Moria-avtalar kan dette sjåast som regulering som reduserer regjeringa sitt handlingsrom i praktisk politikk. Han hevdar at dette skaper eit demokratisk dilemma. Det kan sjølvsagt diskuterast fordi forutsigbare og vedtatte rammer for politikkutforming må oppfattast som eit demokratisk gode så lenge beslutningsprosessane er eit resultat av demokratiske val. Det sentrale kjenneteikn for eit velfungerande demokrati vil alltid vere innsyn i vedtaksprosessar og ansvarleggjering av vedtaksfattarar. Slik sett kan det innvendast at dei tre formene for reguleringar han her nemner knappast kan sjåast på som eit demokratisk problem.

Derimot gjeld det ei rekke av dei andre dilemma Veggeland skisserer. Han skisserer fem dilemma som alle i varierande grad er, eller bør vere, sentrale i den offentlege diskusjonen om reguleringsstaten sin virkemåte. Det første dilemmaet kallar han politikk versus mange organisatorisk fristilde organ. Hovepoenget er at fristillinga vanskeleggjer politisk innsyn og ansvarleggjering av politikarane for dei vedtak som dei fristilde organa fattar. Det gjeld enten vedtaka blir vurdert positivt eller negativt, men er særleg uheldig i det siste tilfelle. Da oppstår det ei form for «the politics of blame avoidance» der aktørane skylder på kvarandre for eit mislykka resultat. Hoveddilemmaet er likevel at tendensen til å fristille forvaltningsorgan gjer det vanskelegare med folkevald innsyn.

Eit anna aspekt ved den same problematikken knyt seg til framveksten av ulike partnarskap i utforminga av offentleg politikk. Statsvitarar snakkar ofte om at vedtaksprosessar er i endring og denne endringa er kjenneteikna ved ei utvikling frå «government til governance». Det viser til at viktige avgjerder tidlegare vart fatta i formelle vedtaksfora, av aktørar med eit formelt demokratisk mandat. I dag er det meir vanleg at politikken er eit resultat av uformelle avgjerdsprosessar der mange aktørar deltar, både med og utan eit demokratisk mandat i ryggen. Grunngjevinga for dette vil ofte vere at det er utfallet og implementeringa som er det viktige, ikkje kven som har hatt innverknad på og som har fatta vedtaket. I dette perspektivet er «output-legitimiteten» viktigare en «inputlegitimiteten». Veggeland hevdar med rette at gjennom etablering av offentleg-privat partnarskap er det outputlegitimiteten som står i høgsetet. Produktet er viktigare enn prosessen. Om dette utgjer eit demokratisk problem er ei heilt anna sak. Mellom anna vil det vere avhengig kva slags demokratisyn ein legg til grunn og ikkje minst korleis ein vurderer forholdet mellom innverknad og vedtaksutfall.

Veggeland gjer det til eit sjølvstendig dilemma at reguleringsstaten sin framvekst kan gi demokratisk underskot ved at viktige avgjerder blir unndratt politisk prøving. Han seier at det er «slik i reguleringsstaten at legitimiteten må søkes i hva den oppnår av goder og verdier for folket, det vil si oppnåelse av outputlegitimitet mer enn inputlegitimitet». På denne måten blir det tradisjonelle representative demokratiet (som altså kjenneteiknast med stor makt til folkevalte organ) svekka til fordel for styrking av outputdemokratiet. Utfordringa blir sjølvsagt å sikre at slike endringar i demokratiske prosessar kjem alle til gode og ikkje forblir eksklusivt for dei mest ressurssterke i samfunnet. Og det er vel nettopp det som er faren. Å delta i politikken på outputsida krever langt fleire politiske ressursar enn berre å stemme ved val annakvart år.

Eit tredje viktig dilemma er at reguleringsstaten lett medfører auka transaksjonskostnader. Ulike former for kontroll, koordinering og tilsyn vil ofte vere nødvendig når ansvaret for «roinga» blir privatisert på ulikt vis eller overført til fristilde offentlege organ. Det resulterer ofte i fleire offentlege stillingar, meir bruk av konsulenttenester, meir byråkrati og høgare transaksjonskostnader. Styresmaktene er klar over dette og Veggeland viser korleis ein søker å redusere utilsikta transaksjonskostnader utan at han synes å vere spesielt optimistisk.

Forfattaren illustrerer dei ulike dilemma med eit eige kapittel om ulike døme frå norsk offentleg debatt. Det er eit kapittel som går rett inn i viktige og vanskelege problemstillingar som både fagfolk og politikarar strever med. Veggeland er relativt kritisk til mange av reformane og dei prinsippa som ligg bak, og han konkluderer med at «den regulerende stat avpolitiseres, og regulering blir ideologi». Dette grunngir han nærmare i eit avslutningskappittel. Her løftar han blikket og set reguleringstendensane inn i ein samanheng sterkt påverka av ein mål-middeltankegang med økonomiske insitament som grunnlag for atferd. Han viser til den kjente nobelprisvinnaren i økonomi, Joseph Stiglitz, som med tydeleg stemme er kritisk til den rådande forståingsmåten «som preges av reguleringsstatens materialisme og kapitalisme». Veggeland har tydelegvis den same oppfatninga, og eit håp om at Stigliz sine kritiske tankar om reguleringsstatens framvekst også vil få innverknad på norsk politikk.

Først og fremst oppfattar eg Veggeland som ein kritikarar av reguleringsstatens framvekst fordi politikken blir fortrengt og det kan representere eit demokratisk problem. Han har skrive ei solid fagbok som mange beslutningstakarar, yrkesutøvarar og politikkutformarar vil ha nytte av å lese. Det samme gjeld studentar innan samfunnsfag og økonomi, og deler av boka er opplagt også viktig for helse- og sosialarbeidarar. Hovedstyrken ved boka er at han viser den klare samanhengen mellom rådande internasjonalt tankegods og aktuelle debattar om norsk samfunnsstyring. Og ikkje minst; dersom ein er opptatt av å styrke demokratiet og politikken i utforminga av samfunnet vil ein finne mange gode argument i denne boka. Trass i den tvetydige tittelen.