Er det rom for sosialt arbeid i Nav?

Nina Skjefstad

Stipendiat, Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

nina.skjefstad@svt.ntnu.no

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Hovedmålene med Nav-reformen er å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, å forenkle og tilpasse tjenestene til brukernes behov, og å få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning (St.prp. nr. 46 (2004-2005)). I de nye Nav-kontorene har arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og deler av sosialtjenesten blitt slått sammen, og her skal brukerne møte en helhetlig førstelinje hvor de skal få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud. Nav administrerer kvalifiseringsprogrammet, som har vært omtalt som regjeringens viktigste virkemiddel mot fattigdom og utstøting (St.meld. nr. 9 (2006-2007)). Målgruppen er personer i yrkesaktiv alder mellom 19 og 65 år, som står langt fra arbeidsmarkedet, har store og sammensatte problemer og som står i fare for å bli langtidsmottakere av sosialhjelp. Kvalifiseringsprogrammet skal gi opplæring og arbeidstrening, og skal være på heltid.

Kjernen i faget sosialt arbeid har alltid vært å bistå utsatte grupper i samfunnet med å løse sosiale problemer som både kan ha individuelle og strukturelle forklaringer. Etiske spørsmål skal gjennomsyre faget sosialt arbeid, slik at den etiske dømmekraften, moralen og verdiene ideelt sett skal være gjennomgripende i alle deler av fagets utøvelse (Levin 2004). Tross nasjonale og kulturelle forskjeller kan man si at sosialt arbeid består av tre elementer: 1) brukerne, 2) sosialarbeiderne og 3) konteksten (Payne 2005). Samtidig vil enhver praksisutøvelse være et særtilfelle av det mulige. Praksisutøvelsen påvirkes gjensidig både av brukerne og sosialarbeiderne, for eksempel gjennom hvilke individuelle egenskaper og hvilken type utdanning de har. Konteksten er politikk, organisasjon, lovverk, maktkamper som pågår i feltet, omgivelser og tiden vi lever i. Nav som velferdsreform er en del av konteksten, og sosialt arbeid påvirkes også av reformen. Med spørsmålet om det er rom for sosialt arbeid mener jeg i denne artikkelen hvilke muligheter, opplevde og reelle, som er til stede for å utøve sosialt tiltaksarbeid i samspill mellom disse tre elementene.

Artikkelen bygger på et kvalitativt følgeforskningsprosjekt som har fulgt deler av det sosiale arbeidet i Trondheim kommune fra å være kommunalt styrt til å være en del av Nav gjennom kvalifiseringsprogrammet. Langt fra alt det arbeidet som gjøres i Nav, er sosialt arbeid, og det er også slik at andre enn sosialarbeidere utfører oppgaver som kan betegnes som sosialt arbeid. Jeg har valgt å studere kvalifiseringsprogrammet fordi her har brukerne krav på tett individuell og helhetlig oppfølging, noe som er betegnende for sosialt arbeid. Kvalifiseringsprogrammet er også tatt inn under Lov om sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeidet i kvalifiseringsprogrammet burde derfor være i det sosiale arbeidets kjerneområde. I Nav kalles de som jobber med kvalifiseringsprogrammet for veiledere. Utvalget i studien har sosialfaglig utdanning og/eller praksis, og i artikkelen betegnes disse som sosialarbeidere.

Hovedintensjonen med artikkelen er å drøfte om det er rom for sosialt arbeid i kvalifiseringsprogrammet i Nav. Dette gjøres gjennom å analysere noen erfaringer som sosialarbeidere i kvalifiseringsprogrammet har gjort med sosialt arbeid i Nav, samt drøfte hvordan sosialarbeidere i de sosiale tjenestene i Trondheim kommune opplever å samarbeide med Nav. Som et analytisk rammeverk bruker jeg begrepet praksislogikk slik det er utviklet av Dorte Caswell (2005). Med praksislogikker menes ulike måter å betrakte, utføre og organisere arbeidet på. Hvilke praksislogikker kan sies å betegne det sosiale arbeidet i kvalifiseringsprogrammet i Nav? Er praksislogikkene forenlige med sentrale mål, verdier og prinsipper i sosialt arbeid? Dette er artikkelens hovedproblemstillinger. Artikkelen tar først for seg verdigrunnlaget til sosialt arbeid og setter så dette i en videre samfunnsmessig kontekst. Så presenteres praksislogikkene nærmere, som grunnlag for analyse av det empiriske materialet. Til slutt diskuteres hvilke implikasjoner funnene har for sosialt arbeid i Nav.

Sosialt arbeids verdigrunnlag i kontekst

Faget sosialt arbeid har alltid forholdt seg til skiftende samfunnsmessige forhold og ulike organisasjonskontekster. Slik kan man si at sosialt arbeid er et dynamisk fag som utvikler seg i takt med samfunnsutviklingen. Noen velger å se det slik at både verdisett, kunnskapsgrunnlag og metode i sosialt arbeid til dels er omstridt (Aadland 1994, Lyngstad 2005). Andre legger vekt på at det finnes grunnleggende fellesverdier i sosialt arbeid (Hutchinson og Oltedal 2010) ved at sosialt arbeid er basert på humanistiske og demokratiske verdier.

De første etikkreglene for sosialarbeidere tok form i USA i 1920-årene (Lingås 1993). I 1967 kom Norsk Sosialarbeiderforbunds første yrkesetiske retningslinjer. På 1980-tallet ble det reist en omfattende kritikk av de yrkesetiske reglene for sosionomer som sosialarbeidere hadde vedtatt (Seim 1985, 1986). På Norsk Sosionomforbunds landsmøte i 1989 ble det vedtatt en norsk versjon av den internasjonale etiske prinsipperklæring for sosialarbeidere utarbeidet av den internasjonale sosialarbeiderføderasjonen IFSW. Tanken var at erklæringen hele tiden skulle utvikles og forbedres. I dag er verdigrunnlaget basert på FNs menneskerettighetserklæring, og utformet som yrkesetiske prinsipper vedtatt av FO i 2002, og revidert i 2010. Disse er beskrevet i FOs yrkesetiske grunnlagsdokument (Fellesorganisasjonen 2010). Sentrale prinsipper er menneskelivets ukrenkelighet, respekt for enkeltindividet, brukermedvirkning, helhetssyn på mennesker, likeverd, ikke-diskriminering, tillit, åpenhet, redelighet, omsorg, nestekjærlighet, likhet for loven, rettferdighet og solidaritet.

Konteksten for sosialt arbeid i dag er preget av store reformer som er satt i verk i helse- og sosialsektoren. New Public Management (NPM) er en samlebetegnelse for en rekke reform- og endringstiltak med nyliberalistisk tilsnitt som har dominert moderne reformer i offentlig sektor i vestlige land siden 1980-årene (Rønning 2011). Prinsipper fra NPM har satt sitt preg ikke bare på Nav-reformen, men også på andre store reformer som sykehusreformen, barnevernreformen og pensjonsreformen (Hansen og Grønningsæter 2010). Overordnede mål i NPM er modernisering og effektivisering, og det legges stor vekt på målstyring og kvalitetskontroll. Hensikten er at en mer effektiv utførelse av arbeidet skal føre til en reduksjon av kostnadene, og at konkurranse skal gi bedre tilbud til lavere pris. Hovedbegrunnelsen for endringene anses å være av økonomisk art, og reformene er omstridte (Rønning 2011). Det er særlig virkemidler som konkurranseutsetting, privatisering, anbud og stykkprisfinansiering som har skapt debatt. Alle de nevnte prinsippene fra NPM har påvirket Nav-reformen. Eksempler på dette er at det er økt fokus på saksbehandling, at det legges stor vekt på måltall, rapporteringer og tellinger, samt at Nav er organisert slik at en rekke private aktører kjemper om å få utføre tiltak for Nav som er lagt ut på anbud.

Arbeidslinja i sosialpolitikken

Ettersom NPM har fått sterkere fotfeste i Norge, har arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken blitt stadig tettere sammenkoblet, og arbeidslinja står sentralt i den nye politikkutformingen og i reformene nevnt ovenfor. Dette er ikke noe særnorsk fenomen, men gjelder i store deler av den vestlige verden (Johansson og Møller 2009, Lødemel 1997). Selv om arbeidslinja ikke er noe nytt fenomen, ble selve begrepet introdusert i St.meld. nr. 39 (1991-92), og går ut på å reformere trygde- og sosialpolitiske ordninger slik at de, gjennom hjelpetiltak og ulike økonomiske incentiver, legger til rette for mest mulig deltakelse i arbeidslivet. Dette kan ses som et uttrykk for en mer restriktiv sosialpolitikk, men også som et politisk virkemiddel for å bekjempe fattigdom og bidra til et inkluderende samfunn. Arbeidslinja har altså flere hensikter som kan se ut til å være motstridende. Argumentet støttes i et notat fra Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) hvor det presenteres to tolkninger av arbeidslinja i offentlige utredninger og aktuelle politiske dokumenter fra 1990- og 2000-tallet: En effektivitetsorientert forståelse og en rettferdighetsorientert forståelse (Fossestøl 2007). Fossestøl hevder at det opereres blant annet med en paternalistisk og moralsk begrunnelse for den effektivitetsorienterte forståelsen. Bak tolkningen av en rettferdighetsforståelse ligger argumenter som blant annet behovet for et inkluderende arbeidsliv og samfunn. Brukermedvirkning står på en helt annen måte sentralt i rettferdighetsforståelsen. Retten til aktivitet og deltakelse står i sentrum, og det argumenteres derfor med at det må legges til rette for brukernes medvirkning både på system- og individnivå. Brukermedvirkning ses både som et mål og et middel, selv om det også her understrekes at brukerne ikke kan velge om de skal gjøre noe, selv om friheten til å velge hva de kan gjøre, økes. Kunnskapen i det rettferdighetsorienterte perspektivet er ifølge Fossestøl av verdirasjonell karakter; det handler om menneskerettigheter i videste forstand. Fossestøl hevder at man forsøker å kombinere en effektivitetsorientert og en rettferdighetsorientert forståelse av arbeidslinja.

Nav i Trondheim

Samarbeidsavtalen mellom Trondheim kommune og Nav ble inngått i november 2008, men forvaltningen av den økonomiske sosialhjelpen var allerede innlemmet i Nav fra februar samme år. De tre etatene aetat, trygdekontor og sosialtjeneste hadde helt siden 2004/2005 vært samlokalisert i fire bydeler, og de samarbeidet tett om mange felles brukere. Trondheim kommune er én av 26 kommuner i Norge som har valgt en minimumsløsning i Nav. Det innebærer at i Trondheim kommune er det kun de lovpålagte kommunale oppgavene som reguleres av Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Lov 2009-12-18 nr. 131) som er lagt inn i Nav. Dette gjelder i hovedsak tjenester av økonomisk og arbeidsrettet karakter, og omfatter blant annet kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad.

Analytisk rammeverk: Caswells begreper om praksislogikker

Temaet i Dorte Caswells doktoravhandling er sosialt arbeid på tiltaksområdet (Caswell 2005). Hun har i hovedsak hentet inspirasjon fra forskerne Lipsky (implementering) og Hasenfeld (organisasjon). For å analysere praksis i den danske førstelinjetjenesten har hun utviklet det hun har konseptualisert som praksislogikker som betegnelse for ulike måter å betrakte, utføre og organisere arbeidet på. Caswell konkluderer i avhandlingen med at det er fire forskjellige logikker som ligger til grunn for praksis: Innen en patologiserende praksislogikk forstås sosiale problemer som noe som springer ut av klientens individuelle svakheter og patologier. I en byråkratisk praksislogikk er det sosiale arbeidet ifølge Caswell preget av et fokus på regler og administrative logikker, mens i en sanksjonerende praksislogikk er det primære målet å få klienten ut av offentlig forsørgelse hurtigst mulig. Innen en inklusjonsorientert praksislogikk er den sosialfaglige innsatsen basert på verdier og prinsipper i sosialt arbeid som søker å være lydhør for den enkelte klients behov og forutsetninger. Caswell har den inklusjonsorienterte praksislogikken som et ideal.

En inklusjonsorientert praksislogikk som ideal

De fleste av mine informanter har erfaring både fra oppfølgingsarbeid i Nav og fra kommunalt tiltaksarbeid utenfor Nav. Det er gjort en del forsking på kommunalt tiltaksarbeid i Trondheim kommune, blant annet som del av min følgeforskning (Aasen 2009, Berg, Molden og Skjefstad 2008, Gjeitnes 2007, Marthinsen og Skjefstad 2011, Marthinsen og Skjefstad (red.) 2007, Skjefstad 2007a, Skjefstad 2012, Tronvoll og Pedersen 2009). Ut fra denne forskningen vil jeg begrunne hvorfor jeg, i likhet med Caswell, mener den inklusjonsorienterte logikken er mest i overensstemmelse med sosialt arbeids mål, verdier og prinsipper. Mange av disse studiene har et brukerperspektiv. Brukerne la stor vekt på at tiltaket foregikk på en trygg og inkluderende arena utenfor forvaltningskontoret, fordi dette ga fleksibilitet og mulighet til å omgås på daglig eller ukentlig basis. Brukerne trakk også frem andre forhold: at de ble møtt med respekt og anerkjennelse, at det førte til økt selvtillit, samt at det ble lagt vekt på motivasjon og mestringsopplevelser. De virksomme elementer i tiltaksarbeidet kan oppsummeres i de 5 T-ene: tid, trygghet, tro på folk, tillit og tilgjengelighet (Skjefstad 2007a). Ubyråkratiske inntaksrutiner og kort ventetid ble ansett som essensielt. Dette bekreftes også av nasjonale evalueringer av for eksempel Ny sjanse- (IMDi 2008) og TIO-programmene (Arbeids- og velferdsdirektoratet 2008). Kvalifiseringsprogrammet bygger på erfaringer fra blant annet disse programmene. Et annet hovedgrep som bidro til at folk med lav selvtillit og andre problemer kom i gang med arbeid eller aktivitet, var at de fikk mer innflytelse enn det som er vanlig i mange tiltak; deltakerne sa at det var opplevelsen av anerkjennelse og av å få igjen mer makt i sine liv som var spesielt nyttig (Skjefstad 2012). Slik jeg tolker det, inngår alle disse elementene i en inklusjonsorientert praksislogikk.

Etter hvert har det kommet en del forskning om Nav, og jeg vil fortløpende i analyse- og drøftingsdelen vise til flere av disse studiene.

Praksislogikkene representerer idealtyper, i en praktisk hverdag lever de side om side og glir over i hverandre. Caswell (2005) hevder at sosialarbeiderne ikke fritt kan velge en bestemt praksislogikk, men at utfoldelsen av logikkene er betinget både av strukturelle og individuelle faktorer. Begrepet praksislogikk synes relevant og fruktbart for å analysere sosialt arbeid på tiltaksområdet også i Norge (Caswell og Innjord 2011). Mitt datamateriale er underlagt en temabasert kvalitativ analyse. Med bakgrunn i tidligere faser i feltarbeidet er det tatt utgangspunkt i de teoretiske begrepene praksislogikker, og materialet er analysert i disse hovedkategoriene. Praksislogikkene kan bidra til å synliggjøre vilkårene for sosialt arbeid i Nav, og kan også være et hjelpemiddel for praktikerne til å reflektere over egen jobb.

Metode og datagrunnlag

Følgeforskning som metodisk tilnærming

Datamaterialet som artikkelen bygger på, er deler av et følgeforskningsprosjekt, og er innhentet i perioden 2008–2010. Følgeforskning er et norsk begrep som oppsto på midten av 1990-tallet, og som tjener nye formål både forskningsmessig og ideologisk (Baklien 2004). Følgeforskeren studerer aktørenes handlinger og virkelighetsoppfatninger, og tolker dette ut fra den konteksten aktørene fungerer innenfor. Følgeforskning kan ifølge Baklien synliggjøre spenningsfelter samt vise konsekvenser for utviklingen av et tiltak eller en prosess. Følgeforskeren må følge prosessen mens den foregår. I prosjektet har jeg fulgt deler av det sosiale arbeidet i Trondheim kommune over tid, og i en periode med mange endringer.

Man er ikke fastlåst til bestemte metoder i følgeforskningen (Baklien 2004, Olsen, Mikkelsen og Lindøe 2002), men ulike former for feltarbeid er mye brukt. Feltarbeid kan betegnes som kvalitativt orientert forskning, der følgeforskeren vektlegger et teoretisk perspektiv som er relasjonelt og prosessuelt, og der metoden deltakende observasjon er best egnet (Wadel 1991). Deltakende observasjon kan betegnes som en mellomposisjon mellom ren observasjon og fullstendig deltakelse hvor forskeren deltar i miljøet på lik linje med informantene (Thagaard 2004). Gjennom deltakende observasjon har jeg innehatt fire typer roller som er lik de Wadel (1991) omtaler: Man er både deltaker og observatør i henholdsvis aktiviteter og samtaler. Å være deltakende observatør har gitt meg tilgang til informasjon både om sosialarbeidernes handlinger og deres virkelighetsoppfatninger. Jeg har gjennomført deltakende observasjon på ett seminar, syv fagmøter og to fagdager med de rundt 20 sosialarbeiderne i kvalifiseringsprogrammet i Nav i perioden november 2009 til november 2010. I tillegg var jeg en dag hver på de fire Nav-kontorene. Tre fjerdedeler av de 20 sosialarbeiderne kommer fra den tidligere kommunale tiltaksenheten Arbeid og Kompetanse, og de har derfor en særlig innsikt i sosialt tiltaksarbeid i Trondheim kommune både før og etter innføringen av Nav. Fagmøtene var faste månedlige samlinger der faglige og praktiske utfordringer i jobben ble diskutert. På seminaret og fagdagene ble det mer tid til refleksjoner om praksis i lys av forskning og teori.

Siden sosialarbeiderne hadde felles erfaring med sosialt arbeid i kommunen og Nav vurderte jeg gruppeintervju av sosialarbeidere i kvalifiseringsprogrammet som en egnet metode. Gruppeintervju gir innsikt i det kollektive meningsfellesskapet fordi informantenes individuelle erfaringer og historier tones ned, og det blir mer fokus på tema (Thagaard 2004). De må også forholde seg til hverandres meninger og ytringer, og bidrar slik til en felles kunnskapsproduksjon. Jeg har gjennomført fem gruppeintervjuer med sosialarbeiderne. I to av intervjuene deltok tre informanter, i to av de andre intervjuene deltok fire informanter. Det siste intervjuet ble gjennomført sammen med to andre forskere, og her deltok 13 informanter. Utenom intervjuet med den største gruppen, foregikk gruppeintervjuene samtidig med deltakende observasjon på de fire Nav-kontorene. Sentrale temaer i gruppeintervjuene omhandlet rollen som sosialarbeider i Nav, utviklingen av tiltaksarbeid i kommunen, og forskjellen mellom å jobbe tiltaksrettet før og etter innføringen av Nav. Informantene beskrev sin måte å jobbe på, og reflekterte rundt sitt arbeid på bakgrunn av sosialt arbeids teori. Materialet er samlet inn fra mellom ett og to år etter at samarbeidsavtalen mellom Trondheim kommune og Nav ble inngått, slik at informantene hadde tilegnet seg betydelig erfaring med å jobbe i Nav. Materialet omfatter i tillegg fem individuelle intervjuer fra 2008 med sosialarbeidere i Trondheim kommune som hadde ansvar for et gruppebasert tiltak. Dette fordi det også har vært et poeng å analysere hvordan sosialarbeiderne i de kommunale tjenestene opplever å samarbeide med Nav.

Datamaterialet er underlagt en temabasert analyse ved hjelp av metoden systematisk tekstkondensering (STC) (Malterud 2003). STC er ifølge Malterud en prosess i fire trinn: 1) å få et helhetsinntrykk, 2) å identifisere meningsbærende enheter, 3) å abstrahere innholdet i de enkelte meningsbærende enhetene og 4) å sammenfatte betydningen av dette.

STC egner seg for utvikling av beskrivelser og delvis for begrepsutvikling, og er først og fremst et redskap for tverrgående analyse, som er en sammenfatning av informasjon og ulik forståelse gitt av flere informanter. Jeg har brukt STC for å utvikle beskrivelsene av praksislogikkene, og analysere disse opp mot den forståelsen av arbeidet sitt som informantene har gitt uttrykk for under datainnsamlingen.

Metodiske begrensninger og etiske refleksjoner

Et metodisk forbehold er at en kvalitativ design gir begrensede muligheter for å generalisere. Min studie er fra Trondheim kommune, og det kan innvendes at studien ikke kan si noe direkte om forholdene i andre kommuner. Generalisering eller overførbarhet kan imidlertid knyttes til gjenkjennelse som innebærer at tolkningen i teksten gir en dypere mening til tidligere kunnskap og erfaringer (Nielsen 1994, Thagaard 2004). Slik kan man se at noen mønstre går igjen når funn fra andre studier (Andreassen 2011, Andreassen og Fossestøl 2011, Røysum 2009, 2010) tyder på at mye er likt ved de ulike Nav-kontorene.

Et etisk spørsmål i studien er om anonymiteten til informantene er godt nok ivaretatt i og med at det er klart at studieobjektet er Trondheim kommune. Begrunnelsen for å være åpen om dette er at studien handler om sosialarbeidernes refleksjoner og erfaringer med sosialt arbeid i overgangen til Nav, og ikke om enkeltpersoner. Det kan imidlertid være vanskelig å hindre at informantene kjenner igjen seg selv og andre informanter i gruppeintervjuet i teksten som publiseres (Thagaard 2004). Jeg har derfor lagt vekt på at ytringer ikke kan føres tilbake til enkeltpersoner utover den konteksten de ble samlet inn i. De forhold som tas opp i artikkelen, er valgt ut fordi jeg mener det er forsvarlig ut fra at det i de forskningsetiske retningslinjene til NESH (2006) påpekes at forskningen skal avdekke kritikkverdige forhold og bidra med korrektiver ved for eksempel å belyse svakstilte gruppers situasjon. Studien har for øvrig fulgt forskningsetiske krav i forhold til åpenhet, taushetsplikt, informert samtykke og frivillighet til å delta i forskningen. Studien er godkjent av norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD).

Analyse og drøfting av praksislogikker i Nav

Gjennom analyse av datamaterialet i prosjektet fant jeg spor av alle praksislogikkene i Nav. I det følgende vil jeg analysere og drøfte praksislogikkene i tilfeldig rekkefølge.

En patologiserende praksislogikk

Caswell (2005) mener at en patologiserende praksislogikk har fokus på avklaring av brukerens problemkompleks, og at man søker å sette en «sosial diagnose». Innsatsen i sosialt arbeid vil da være basert på en tradisjonell case-work-tradisjon der kjernen i den sosialfaglige innsatsen er på individnivå: på interaksjonen mellom klient og sosialarbeider.

I mitt materiale kan jeg finne trekk ved arbeidet som kan betegnes som en patologisk praksislogikk ved at sosialarbeiderne opplever at det viktigste er å jobbe med den individuelle bruker og dennes egenskaper og motivasjon. Selv om både brukernes ressurser og samfunnsforhold trekkes inn, er det et sentralt mål å avklare brukernes problemkompleks. Dette viser seg blant annet i arbeidsevnevurderingen hvor det settes en «sosial diagnose» på brukerne, slik Caswell beskriver. Brukerne i Nav blir etter en behovsvurdering sortert i tre ulike servicegrupper: ordinær bistand, moderat bistandsbehov og behov for arbeidsevnevurdering. Den siste kategorien gjelder blant annet de som skal vurderes til kvalifiseringsprogrammet. Informantene fortalte at det da er en forutsetning at brukerne blir satt i en kategori som kalles «nedsatt», det vil si at de har nedsatt arbeidsevne. Mange av informantene syntes det var forferdelig å skulle betegne mennesker på denne måten. I et gruppeintervju sa en sosialarbeider om dette: «Nedsatt er et forferdelig begrep, men det er jo kriteriene for ytelser.»

Andre igjen mente det var greit med slike betegnelser fordi det er noe de er pålagt å bruke, og de må ikke nødvendigvis legge vekt på betydningen av ordet. Dette er i overenstemmelse med funnene i Røysums studie som viser at Nav fordrer et mer instrumentelt språk fra sosialarbeidernes side (Røysum 2010).

I tråd med en patologiserende praksislogikk var det på fagmøtene mye snakk om motivasjon og begrensninger hos brukerne, ikke så mye på faktorer i omgivelsene som for eksempel arbeidsmarkedet, som også skal tas hensyn til i arbeidsevnevurderingen. Et av problemene med individfokuset er at det ikke blir synliggjort at arbeidsledighet er et problem på systemnivå, ikke bare et resultat av individets feil og mangler, slik den patologiske praksislogikken legger vekt på. Arbeidslivet blir da også av mange av sosialarbeiderne fremhevet som en flaskehals, uten at de ser hvordan de skal klare å påvirke arbeidsmarkedet i særlig grad.

En byråkratisk praksislogikk

Det sosiale arbeidet forstått og analysert som en byråkratisk praksislogikk er ifølge Caswell preget av et fokus på regler og administrasjon, og innsatsen handler om å få kjørt «sakene» gjennom systemet så korrekt og problemløst som mulig.

Både i intervjuene og under deltakende observasjon ble det påpekt av alle informantene at Nav er mer byråkratisk enn kommunen. Følgende sitat er typisk: «Vi bruker tiden vår på byråkrati, men vi kunne ha brukt det på tett oppfølging isteden».

Informantene anslo at de bruker godt over halve arbeidstiden sin på saksbehandling, journalskriving i to datasystemer og ulike rapporteringer. I tillegg kommer faste møter og møter med samarbeidspartnere. En sosialarbeider uttalte under en observasjon: «Jeg vil anslå at vi bruker 75 prosent av tiden på administrasjon og kun 25 prosent på brukerne».

På et fagmøte ble nytteverdien av rapporteringer diskutert. Én sosialarbeider uttalte: «Vi kunne sittet hele uka med registreringer. Vi må registrere alt, også samtaler. Jeg vet ikke hvorfor dette skal dokumenteres». Han får til svar fra en annen at det er bra med dokumentasjon og registrering på data, blant annet fordi det er mange mapper som forsvinner. En annen mente at bedre dokumentasjon førte til at folk får raskt svar på spørsmål når de ringer til kontaktsentrene, og at dette også er oppfølging. Denne uttalelsen ble fulgt av en diskusjon om hva som er tett oppfølging. Flere mente at tett oppfølging er noe annet, og at man må snakke mer med brukerne. Det er interessant å merke seg at informantenes argumentasjon for bedre journalføring og dokumentasjon ikke var begrunnet med at det representerte godt sosialfaglig arbeid, men organisasjonsinterne forhold – at dokumentasjon er nødvendig fordi det forsvinner mange mapper i Nav, og fordi andre enn sosialarbeiderne er satt til å svare på telefoner. Om det forhold at brukerne i mange tilfeller ikke får snakke med saksbehandlerne sine, sier Andreassen og Fossestøl (2011:251): «Heldigvis synes kontaktsentrene som tar imot telefoner til Nav, etter hvert å ha avlastet Nav-kontorene for mange brukerhenvendelser.» Ut fra en byråkratisk praksislogikk er det kanskje en fordel at brukerne må snakke med tilfeldige personer i kontaktsentrene, men ut fra en inklusjonsorientert praksislogikk er tilgjengelighet til saksbehandler en nødvendig forutsetning for et godt sosialfaglig arbeid.

Informantene som jobbet i kommunen og samarbeidet med Nav, var samstemte i at arbeidet var blitt mer byråkratisk etter innføringen av Nav. Det ble sett som en fordel at de tre tidligere etatene er samlokalisert, men dette har også ført til at kontorene er blitt betydelig større, noe de mente har sine ulemper. Blant annet er det blitt mer upersonlig, noe som kan hemme muligheten til å se hvert enkelt menneske. Sjansene er også større for at de ansatte mister oversikten over arbeidet. En sosialarbeider i kommunen fortalte:

«Jeg opplever at møtet med Nav per nå representerer brudd på all rettssikkerhet. For det er så tilfeldig den omlegginga som foregår ved at de tre enhetene nå skal begynne å jobbe på hverandres fagfelt. Det gjør at det er så mye usikkerhet, kunnskapsløshet, mangel på rutiner og mangel på samarbeid. Jeg lurer på hvordan deltakere klarer å forholde seg til det uten at man har en type «døråpner» som kan ringe i embetes medfør og si at: Hør her, hvor har dere gjort av søknaden, dette går ikke an. Og de svarene jeg har fått, er så skremmende at det er helt ufattelig.»

Sitatet viser også at det ikke bare er mapper som forsvinner i Nav, men også søknader. Samme forhold synes å bekreftes av Andreassen og Fossestøl (2011) som beskriver en til dels kaotisk tilstand etter innføringen av Nav med usikkerhet om hvem som hadde ansvar for hva, hvor sakene skulle sendes, og om søknader som forsvant. Siden brukerne måtte få pengene sine, ble resultatet at inntektssikring i praksis har tatt det meste av ressursene ved Nav-kontorene. Andreassen og Fossestøl uttrykker forhåpninger om at dette blir bedre etter hvert, noe også mine informanter gjør. Dette er nødvendig hvis Nav-reformen skal løse opp byråkratiske stengsler og føre til fleksible løsninger på brukernes premisser.

Sosialarbeiderne i undersøkelsen som har jobbet både i kommunen og Nav, mente at det i det kommunale tiltaksarbeidet var mer innholdet i praksisutøvelsen som sto i sentrum enn hva som er tilfellet i Nav. Én sier om dette i et av gruppeintervjuene: «Det er ikke så stort fokus på innhold i Nav. Det er ikke så nøye hva som står i dataprogrammene, men at det står der det skal stå – for rapporteringsformål og lignende.»

Andre igjen mener byråkratiske rutiner er verd den ekstra tiden det tar, særlig at dokumentasjonen av arbeidet er bedre: «Det er en investering vi gjør for brukerne. Det er alfa og omega for at brukeren skal lykkes, særlig de som har vært i systemet lenge.» Dette er et eksempel på at blant sosialarbeiderne samspiller og lever ulike praksislogikker side om side.

En sanksjonerende praksislogikk

En sanksjonerende praksislogikk har ifølge Caswell (2005) fokus på den motytelsen som klienten skal levere for å motta stønad, og på at sanksjoner som «trusler» om reduksjon i stønad og faktisk stønadsreduksjon brukes som virkemidler for å nå målet om hurtigst mulig arbeidsdeltakelse.

Også den sanksjonerende praksislogikken fant jeg spor av i datamaterialet. Et hyppig diskusjonstema i fagmøtene var om det var riktig å stoppe stønaden hvis brukerne i kvalifiseringsprogrammet ikke oppfylte vilkårene. I den forbindelse reflekterte sosialarbeiderne ofte over forskjellen mellom å jobbe i kommunen og Nav. Sett i ettertid mente flere at i kommunen kunne brukerne i enkelte tilfeller være for lenge i tiltak slik at det kunne bli en form for oppbevaring. For noen ble dette et dilemma i forhold til hvordan det jobbes i Nav. Én sosialarbeider uttalte i den forbindelse: «Kanskje jeg er for snill? Jeg lar noen gå i to måneder med varierende oppmøte uten at jeg stopper utbetalinger. Jeg er for sen til å stoppe, jeg lar dem tøye meg for langt».

Sosialt arbeid handler imidlertid ikke om å være «snill» eller «slem». Sosialarbeidere skal bruke skjønn i samarbeid med brukerne for å komme frem til hensiktsmessige tiltak ut fra et sosialfaglig helhetssyn, slik Røysum (2009) og Caswell og Innjord (2011) viser. Fagligheten i eksemplet kan tolkes som et uttrykk for en sanksjonerende praksislogikk som bruker reduksjon i stønad som trussel for å nå målet om hurtigst mulig arbeidsdeltakelse i tråd med arbeidslinja. For denne informanten er imidlertid en slik tankegang ikke internalisert, men representerer et dilemma. Informanten følte seg presset til å skulle sanksjonere, men hun hadde et moralsk problem med å gjennomføre sanksjonene fordi de bryter med hennes faglighet. Eksemplet illustrerer hvordan noen av sosialt arbeids verdier kan stå på spill i Nav.

At kvalifiseringsstønaden er en høyere ytelse enn økonomisk sosialhjelp kan også ses som et utslag av en sanksjonerende praksislogikk. Reelt sett får brukere med flere problemer og mindre ressurser stønaden sin gradert etter ytelsesevne når ikke alle får tilbud om kvalifiseringsprogrammet. I flere av gruppeintervjuene diskuterte sosialarbeiderne det faktum at ikke alle får tilbud om kvalifiseringsprogrammet fordi det ikke finnes passende tiltak, for eksempel til innvandrerkvinner. Tiltaksarrangørene vil ikke gi tilbud til dem som har lav utdanning, lite praksis og store barnekull og omsorgsoppgaver. Så selv om kvalifiseringsprogrammet i utgangspunktet var ment å skulle være et tilbud til alle, er dette ifølge informantene ikke en realitet. De forteller at de enkelte ganger henviser antatt ressurssterke brukere raskt til tiltak for i hovedsak å oppfylle måltall. Sanksjoner blir så brukt for å få disse brukerne hurtigst mulig i jobb uansett om dette for brukerne selv blir ansett som den beste løsningen på lang sikt.

Inklusjonsorientert praksislogikk

I en inklusjonsorientert praksislogikk kan også arbeidsmarkedsinkludering være den primære målsettingen, men dette kan være et langsiktig perspektiv, der den sosialfaglige innsatsen har fokus på gjensidig tillit og samarbeid med brukeren (Caswell 2005). Man søker en kobling mellom et arbeidsmarkedsperspektiv og et brukerperspektiv hvor arbeid og deltakelse anses samfunnsinkluderende, i motsetning til utstøtning og marginalisering.

Når informantene snakker om arbeidet sitt med brukerne, viser de ofte at de nettopp søker å koble et arbeidsmarkedsperspektiv og et brukerperspektiv. Mange av sosialarbeiderne i mitt materiale er opptatt av å få frem at de mener det er mulig å drive godt sosialt arbeid også i Nav. I et gruppeintervju sa en sosialarbeider dette: «Jeg er i utgangspunktet glad for Nav, det er en god idé. Det er gode grunntanker i stortingsmeldinger. Det blir opp til praksis å følge opp.»

Sosialarbeiderne i Nav ga både i gruppeintervjuene og i fagmøtene uttrykk for at de har noen påvirkningsmuligheter på denne praksisen, men at det er begrenset hvilken innflytelse de har på bestemmelser som skjer på overordnet nivå. De opplever for eksempel at det fremdeles er rom for å utføre sosialt arbeid på andre arenaer enn kontoret, for eksempel å dra på kafé sammen med brukerne. Å interagere med brukerne på andre arenaer enn kontoret anses som viktig for å få til en god relasjon basert på tillit (Skjefstad 2007b). Informantene sier imidlertid at det er mindre tid til dette nå enn da de jobbet i tiltaket i kommunen. De er opptatt av at de jobber med for mange brukere, og har en konstant frykt for at de skal få færre ressurser.

Flere mente at det er en fordel at Nav har flere virkemidler tilgjengelige enn kommunen, og at de kan ta avgjørelser sammen med bruker om hvilke tiltak som skal benyttes. Som sosialarbeidere i Nav er derfor maktbalansen i forhold til tiltaksarrangørene endret i forhold til da de var ansatt i kommunen. På seminaret ble dette diskutert, og en informant sa:

«Nå er vi mer på lik linje med tiltaksarrangørene, jeg har mer makt som ansatt i Nav. Jeg kan for eksempel bestemme om brukeren skal få fortsette i tiltak. Det er litt ubehagelig at makta er på min side, jeg vet ikke om jeg liker det eller ikke.»

Andre er ikke like ambivalente til å ha mer makt: «Jeg opplever det samme – vi må bruke makta for det den er verdt i forhold til brukerne våre!» Sosialarbeiderne føler altså at de må kjempe med systemet for å kunne utføre sosialt arbeid i tråd med idealene i en inklusjonsorientert praksislogikk.

Analysen viser at Nav som kontekst i stor grad synes å legge til rette for en byråkratisk praksislogikk, men at sosialarbeiderne ofte forsøker å jobbe i tråd med en inklusjonsorientert praksislogikk. Et eksempel på dette er når sosialarbeiderne i Nav fortalte at de noen ganger må «lure» datasystemet Arena. Av og til hastet det med å få søkt inn brukerne på tiltak, og det var ikke tid til å fylle ut alle de obligatoriske feltene i Arena. Da satte de kun inn et punktum for å komme videre, for som det ble påpekt: «Man kan ikke la systemet hindre en i å gjøre en jobb.»

I en artikkel om sosialt arbeid i Nav påpeker Røysum (2010) at en mulig utvikling for sosialt arbeid er at en justerer språklige og kulturelle diskursformer for å skape ytre legitimitet, mens en ofte fortsetter som før, noe som er i tråd med studier av organisasjoner. Sitatet kan tyde på at sosialarbeiderne til en viss grad nettopp forsøker å trosse de organisatoriske rammene for å utføre det de selv mener er god sosialfaglig oppfølging.

Implikasjoner for sosialt arbeid i Nav

I min studie fant jeg spor av alle praksislogikkene, selv om empirien viser at den mest fremtredende er den byråkratiske. Det er den byråkratiske praksislogikken som trer frem som den dominerende både ut fra hva informantene snakker om, og hvor mye tid de selv anslår at de bruker på byråkratiske oppgaver. Dette blir utfordrende og problematisk fordi byråkratiske oppgaver fortrenger det sosialfaglige arbeidet informantene ønsker å utføre. Dette viser seg blant annet i at informantene rapporterer om at etter innføringen av Nav er det blitt mer byråkrati med økt fokus på saksbehandling og måltall og mindre tid til brukerne. Røysum (2010) fant det samme i sin studie, og viser til at mange sosialarbeidere i Nav opplever at arbeidet blir påvirket av organisasjonsmessige strukturer med basis i New Public Management-tenkning. Det samme finner Caswell og Innjord (2011) som påpeker at en byråkratisk praksislogikk gir rom for en teknisk-rasjonell tilnærming til arbeidet som særlig utfordrer arbeidet med de brukerne som har komplekse problemer.

Ser vi på hovedmålene i Nav kan Nav sies å være en ideologisk organisasjon hvor målene er i overenstemmelse med sosialt arbeids mål, verdier og prinsipper. Nav har imidlertid flere andre mål som kan komme i konflikt med hverandre, for eksempel målet om effektivitet. Det er et sterkt press både fra politisk hold og fra Nav sentralt for å unngå feilutbetalinger og redusere ventetid og restanser. Medarbeiderne i Nav har mange pålagte administrative arbeids- og kontrolloppgaver, hvor styring gjennom instrukser fra sentralt hold presser Nav som organisasjon i en byråkratisk retning. Frihetsgraden til sosialarbeiderne i en slik organisasjon kan se ut til å ha blitt mindre enn den tradisjonelt har vært i den kommunalt styrte sosialtjenesten. Brukerne var ofte misfornøyde med den tradisjonelle sosialtjenesten også, men erfaringer fra blant annet Trondheim viser at dette forandret seg når man gjorde et skille mellom forvaltning og tiltak (Skjefstad 2007b). En av fordelene med å skille tiltak og forvaltning er at tiltaksarbeidet ikke blir nedprioritert slik det ofte blir når de to funksjonene er organisert sammen.

Innledningsvis skrev jeg at arbeidslinja har flere hensikter som kan se ut til å være motstridende. Lov om sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen sier at folk skal ha rett til deltakelse og inkludering i tillegg til arbeid, men kravet om arbeid ser i praksis ut til å overskygge de andre kravene. Hvis vi ser Fossestøls (2007) to forståelser av arbeidslinja opp mot praksislogikkene, kan den effektivitetsorienterte forståelsen med en paternalistisk begrunnelse sies å være i tråd med både den patologiske, byråkratiske og sanksjonerende praksislogikken. Den rettferdighetsorienterte forståelsen med argumenter for både et mer inkluderende samfunn og arbeidsliv er mer i overensstemmelse med den inklusjonsorienterte praksislogikken. Det kan se ut til at sosialarbeiderne i Nav har en større tendens enn sosialarbeiderne i kommunen til å tolke det sosialpolitiske oppdraget i sosialt arbeid i samsvar med en effektivitetsorientert forståelse. I alle fall legger konteksten til rette for ulike tolkninger. Det er selvsagt ikke noe galt å ha som et overordnet mål at brukerne skal forsørge seg gjennom eget arbeid, men arbeid er ikke et realistisk mål for alle, og sosialt arbeid handler om mer enn å få folk i jobb. Arbeidslinja påvirker vilkårene for sosialt arbeid og forskyver og vanskeliggjør andre målsettinger i sosialpolitikken som inkludering og avskaffelse av fattigdom. De to forståelsene av arbeidslinja ser ut til å leve side om side slik Fossestøl (2007) hevder. Som vist i analysen av den inklusjonsorienterte praksislogikken trosser sosialarbeiderne noen ganger systemet for å utføre det de mener er godt sosialt arbeid. Bildet er imidlertid ikke entydig. De må for eksempel forholde seg til alle krav om byråkratiske rutiner. Slik kan man si at det i stor grad snakkes ut fra at en inklusjonsorientert forståelse er et ideal, men analysen viser at det i større grad handles ut fra en effektivitetsorientert forståelse fordi arbeidslinja som kontekst bidrar til at det er mindre rom for sosialt tiltaksarbeid i Nav.

Tidligere i artikkelen viste jeg til forskning hvor brukerne selv hadde definert hva de mente var god individuell oppfølging. Det kan se ut som det i Nav er mindre rom for at de virksomme elementene, som er i tråd med en inklusjonsorientert forståelse, skal være virksomme. Schafft og Spjelkavik (2011) ser ut til å innta samme posisjon når de argumenterer med at det ikke er mangel på kunnskap om hvilke tiltak som fungerer overfor målgruppen, men de stiller spørsmål ved om relevant kunnskap i tilstrekkelig grad blir lagt til grunn ved utformingen av tiltak og virkemidler i kvalifiseringsprogrammet. Det gjelder både det å få tilstrekkelige ressurser til å utnytte sosialfaglig kompetanse godt nok, samt å koble den sosialfaglige og arbeidsmarkedsfaglige kompetansen på en god måte.

Min analyse viser at det er et gjensidig påvirkningsforhold mellom logikkene, noe også Caswell (2005) fant i sin studie. Et eksempel på dette er at mer vekt på byråkratiske rutiner gir mindre nærhet til brukerne, noe som kan fremme både en patologiserende og sanksjonerende praksislogikk fordi man vet mindre om brukerne og har mindre innsikt i hvorfor folk handler slik de gjør. Det kan muligens argumenteres med at det kan være elementer i alle logikkene som av og til kan være nyttige, som for eksempel velfungerende byråkratisk-administrative rutiner når folk skal ha stønaden sin. Men selv om det kan være nyttige elementer i de andre logikkene, må en inklusjonsorientert praksislogikk ligge til grunn hvis målet er tett individuell oppfølging av brukerne.

Verdigrunnlag på prøve

Som jeg var inne på innledningsvis består sosialt arbeid av tre elementer: brukerne, sosialarbeiderne og konteksten. Selv om det er mulig å identifisere ulike praksislogikker, er det allikevel ikke innlysende hvordan de tre elementene samspiller i de ulike praksislogikkene, eller hvilke som har mest innflytelse på utfallet av det sosiale arbeidet. For eksempel legger en byråkratisk praksislogikk stor vekt på organisasjon som en del av konteksten. Men at en ny måte å organisere tjenestene på vil skape grunnlag for ny selvforståelse og utvikling av nye faglige idealer, slik blant annet Langeng og Stene (2010) hevder, er ikke gitt. Selv om faget er dynamisk og forholder seg til skiftende organisasjonskontekster, står sosialt arbeid trygt på egne ben med sine tradisjoner, metoder, verdier og prinsipper. Med rette påpekes imidlertid at verdigrunnlaget settes på prøve i en Nav-kontekst (Glemmestad 2011, Innjord og Kjæmpenes 2008). Pedersen (2007) hevder at organisering av velferdstilbudet har stor betydning for utøvelsen av faget sosialt arbeid. Omorganiseringen ser i stor grad ut til å være basert på ideologisk tenkning, der New Public Management med bestiller-utfører-modellen står sentralt. Konsekvensen er at hele mandatet til det sosialfaglige arbeidet ikke tas i bruk (Pedersen 2007). Informantene i min studie sier det samme, de uttalte for eksempel at de bruker mer tid på byråkrati på bekostning av tett oppfølging. Et sentralt spørsmål er om det er fornuftig bruk av sosialfaglig kompetanse å la sosialfaglige ansatte bruke så mye tid på byråkratiske oppgaver og rutiner. Mer tid til byråkratiske oppgaver betyr mindre tid sammen med brukerne, noe som gir mindre rom for sosialt arbeid. Sosialarbeiderne må tørre å varsle om slike forhold internt i organisasjonen, men de må også varsle og være synlige i media og overfor politikere.

Ved å være fundert i vitenskapelige kunnskapstradisjoner for metodisk endringsarbeid, etiske retningslinjer og god forståelse for strukturelle og sosialpolitiske sammenhenger i arbeidet med sosiale problemer, kan arbeidsprosessen i sosialt arbeid gi merkunnskap og merkompetanse til Navs oppfølgingsstrategi (Glemmestad 2011). Glemmestad mener imidlertid det ikke holder å lene seg til kunnskap og kompetanse som var relevant innenfor den kommunale sosialtjenesten, men at faget må utvikles og fornyes innenfor en ny organisatorisk og juridisk ramme. I forhold til utvikling av faget innen nye rammer, kan man si at mangfoldet i verditradisjonene i sosialt arbeid både er en rikdom og en fare (Aadland 1994). Det er stimulerende og utfordrende å bygge faglig praksis ut fra nye og varierte synspunkter, noe som sikrer en levende debatt i faget, og medfører utvikling og fornyelse. Aadland har imidlertid en viktig presisering: Hver enkelt sosialarbeider må være opptatt av hva som er de overordnete målene til enhver tid, og alle nye retninger og ideer må settes inn i en helhetlig sammenheng og prøves mot grunnverdiene. Derfor er det viktig at sosialarbeiderne bidrar til å skape et arbeidsmiljø hvor kontinuerlige faglige diskusjoner og refleksjoner er en del av jobbhverdagen.

Konklusjon

Analysen av datamaterialet i studien viser at en i Nav kan finne spor av alle praksislogikkene, det vil si både en patologisk, byråkratisk, sanksjonerende og inklusjonsorientert. Den mest fremtredende er allikevel den byråkratiske. Materialet tyder på at det kan være et visst rom for sosialt arbeid med de brukerne som trenger tett individuell oppfølging i Nav, selv om byråkratiske rutiner legger beslag på mye av sosialarbeidernes arbeidshverdag. Dette vanskeliggjør en praksis basert på viktige mål, verdier og prinsipper i sosialt arbeid. Det er for eksempel betenkelig at de mest vanskeligstilte får lavere ytelser fordi det ikke finnes tilbud til dem, eller at det legges opp til at kontaktsentrene «avlaster» for brukerhenvendelser, det vil si at brukerne ofte ikke får snakke med saksbehandler eller sosialarbeider. Det er også betenkelig at de byråkratiske rutinene heller ikke alltid virker etter hensikten, som for eksempel når søknader og mapper forsvinner i systemet. Det er derfor viktig med en kritisk debatt om praksis i Nav, både på alle nivåer i praksisfeltet, og ikke minst blant politikere. Kampen om en inklusjonsorientert praksis er nødvendig for å få rom for sosialt arbeid til beste for brukerne.