Digital samhandling i den norske Arbeids- og velferdsforvaltningen. Veiledernes arbeidssituasjon i en teknologisk samtid.

Pål Ellingsen

Dosent, Høgskolen i Østfold, Avdeling for helse og velferd.
pal.ellingsen@hiof.no

Rikard Eriksson

Professor, Høgskolen i Østfold, Avdeling for helse og velferd.
roe@hiof.no

Elin Tangnæs

Høgskolelektor, Høgskolen i Østfold, Avdeling for helse og velferd.
elin.tangnas@hiof.no

Artikkelreferanse

Referanse til artikkelen: Pål Ellingsen, Rikard Eriksson & Elin Tangnæs (2021). Digital samhandling i den norske arbeids- og velferdsforvaltningen. Veiledernes arbeidssituasjon i en teknologisk samtid. Fontene forskning, 14(2), 17-29.

Artikkel i PDF

Les artikkelen i PDF-format

Denne artikkelen handler om hvordan digital samhandling påvirker arbeidssituasjonen til veilederne i den norske Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV).

Fra 7. februar 2014 er digital kommunikasjon hovedregelen innenfor forvaltningslovens virkeområde når norske forvaltninger kommuniserer med andre. Forvaltningsloven og eForvaltningsforskriften ble endret i 2014 for å legge til rette for dette (Digitaliseringsdirektoratet, 2020). Disse endringene gjelder for hele offentlig sektor, både stat, kommune og fylkeskommune. Intensjonen med endringene er at digital kommunikasjon skal gjøre kommunikasjonen enklere, raskere og sikrere for innbyggerne, og at slik kommunikasjon samtidig skal bidra til å fornye, forbedre og forenkle forvaltningen. Dersom noen innbyggere velger å reservere seg skal de fremdeles få vedtak og andre viktige brev i papirform (Digitaliseringsdirektoratet, 2020). Digital kommunikasjon innebærer at innbyggerne får tilgang til mange offentlige tjenester i form av for eksempel selvbetjeningsløsninger på nett, varsel og informasjon på sms eller epost om avtaler med offentlige instanser eller skattemelding. Den digitale kommunikasjonen gir nye måter å samhandle på mellom innbygger og det offentlige.

En sentral del av arbeidsoppgavene som veileder i NAV er oppfølging av brukerne. Arbeidsoppgavene varierer med målgruppen veilederne jobber med, noe som innvirker på deres praksis (Terum & Jessen, 2015). Skjønnsutøvelse er en del av arbeidet og består av veiledernes evne til å ta hensyn til økonomi, lover, og administrative rutiner i sitt arbeid for å hjelpe brukerne (Hansen, 2015). Veiledernes selvstyrerett i arbeidshverdagen skaper det som kan kalles et handlingsrom, og som betyr i hvilken grad veilederne blir styrt og kontrollert av systemer og ledere (Andreassen, 2019; Dearman, 2005; Hansen et al., 2018). Handlingsrommet inkluderer hvilket mandat veileder har til å formulere sider ved arbeidet i NAV som et problem og hvilket mandat de har til å foreslå løsninger på problemet (Arbeids- og sosialdepartementet, 2015, s. 16). De etablerte begrepene skjønn og handlingsrom synes ikke å fange opp alle aspekter ved å jobbe som veileder. Digital samhandling vil påvirke utøvelsen av skjønn og handlingsrommet. Problemstillingen i denne artikkelen er: Hvordan påvirker digital samhandling arbeidssituasjonen til veilederne i NAV? I artikkelen vil vi drøfte følgende fire forskningsspørsmål:

1. Hvordan opplever veilederne sin digitale kompetanse?

2. Hvordan opplever veilederne egen mestring i digital samhandling?

3. Hvordan opplever veilederne relasjonen mellom organisatoriske endringer og komplekse digitale systemer?

4. Hvilke muligheter for myndiggjøring av brukerne ser veilederne i digital samhandling?

TIDLIGERE FORSKNING OG TEORETISKE PERSPEKTIVER

Digitalisering og kommunikasjon (Goodsell, 1977, 1981) behandler digital teknologi som en del av de interne administrative prosessene i offentlig sektor. Tidligere forskning har vist at digitale administrative systemer er ressurskrevende. Kravene til kontroll og dokumentasjon i kvalitetssikringssystemer krever så mye oppmerksomhet at det går ut over kvaliteten i seg selv (Power, 1997). Offentlige ansatte frustreres ifølge Dearman (2005) over systemer som standardiserer vurderinger og avgjørelser. Bovens og Zouridis (2002) peker på at standardiseringen i digitale systemer fører til at mulighetene for skjønnsutøvelse reduseres. Forenklingen og standardiseringen i fagsystemer blir dermed stående i motsetning til kompleksiteten og variasjonen i brukernes behov. Veilederne har blitt systembyråkrater som utvikler og vedlikeholder systemene, og som optimaliserer informasjonsprosesser og prøver å sy sammen systemer fra ulike deler av NAV (Bovens & Zouridis, 2002).

Teknologien spiller en sentral rolle i tjenesteutviklingen i NAV og påvirker både form, innhold og logikk i veiledernes arbeide (Arbeids- og sosialdepartementet, 2015; Christensen et al., 2015). Utviklingen skjer fort, og økte teknologiske muligheter påvirker ulike former for kommunikasjon og samhandling i virksomheten (Røhnebæk, 2016). I denne artikkelen anvendes kommunikasjon som den kognitive informasjonsoverføringen mellom mennesker, mens samhandling rommer de sosiokulturelle aspektene ved veiledernes arbeidssituasjon (Mihailescu & Mihailescu, 2017; Pettersen, 2018; Riis-Johansen et al., 2018). Det sosiale er den gjensidige påvirkningen i møtet mellom mennesker, og det kulturelle er den materielle konteksten som møtene skjer i. I den forstand rommer kategorien samhandling også kommunikasjonsbegrepet (Garfinkel, 1984; Geertz, 1973; Hacking, 1999).

Mestring av arbeidet

Økt digitalisering har ført til at NAV har gått fra bakkebyråkrati til skjermbyråkrati, og den nye digitale teknologien påvirker måten ansatte og ledere forstår, organiserer og rasjonaliserer virksomheten på (Røhnebæk, 2016; Åsheim, 2018). Det som i den tidligere analoge hverdagen ble oppfattet som vanskelige og problematiske omstendigheter, blir nå mindre relevante, mens nye digitale faktorer etableres, tar plass og fanger oppmerksomhet. Et ytterligere problematisk aspekt gjelder overføringen av ferdigheter. Nye krav stiller den tidligere talentfulle arbeideren med lang erfaring i skyggen av en yngre ansatt som er født inn i den digitale kulturen. Veiledernes mestring av digital samhandling på individnivå henger nøye sammen med betingelser for opplæring og kompetanseutvikling på organisasjonsnivå (Bandura, 2000).

Veilederne i NAV må håndtere det sammenvevde forholdet mellom gamle og nye datasystemer. De ulike systemene har til dels helt ulike brukergrensesnitt, og de statlige og kommunale systemene er ikke integrerte (Fossestøl et al., 2016). De gamle systemene er knyttet til så mange forskjellige deler av arbeidet at det ikke er mulig å løsrive dem fra arbeidet og erstatte dem med helt nye systemer. De nye systemene må derfor tilpasses de gamle (Cohn, 2019; Gillingham, 2018). Opplæring i ulike systemer og kompetanse i digital samhandling henger nøye sammen med opplevelsen av mestring i arbeidet. Manglende mestring av digitale systemer kan utløse stress. Opplæring ses som en respons hvor spenningene knyttet til manglende mestring av digital samhandling reduseres (Amble, 2012). Kompetanse og mestring legger til rette for gode prestasjoner og gir en egen tilfredsstillelse (Oldham & Hackman, 2010), noe som utvikler følelsen av psykologisk trygghet på jobben (Edmondson, 2019).

Samproduksjon

Utviklingen har pågått over tid. I dag kan internettbasert teknologi fasilitere kommunikasjon og samhandling gjennom kanaler som for eksempel digital post, skytjenester, epost, chat, eller ulike digitale kommunikasjonsplattformer. Selvbetjeningsløsninger og digitale møter gjør at brukerne kan utføre standardiserte oppgaver selv ved å fylle ut for eksempel søknadsskjema og dele informasjon digitalt (Lindgren et al., 2019). Dette er en form for samproduksjon mellom veiledere og brukere hvor tjenesten som ytes til brukerne påvirkes direkte av den digitale samhandlingen. Digital teknologi vil ikke uten videre oppmuntre samproduksjonen, og avhenger blant annet av behovet for menneskelig kontakt. De som anvender teknologien kan bli påtvunget det som oppfattes som innovative løsninger uten at effekten av dem er åpenbare (Lember et al., 2019, s. 1680). Samtidig kan teknologien myndiggjøre deltakerne i den digitale samhandlingen ved at de kan utføre ulike tjenester selv og kommunisere aktivt, men teknologien kan også brukes til å begrense, kontrollere og overvåke (Ellingsen et al., 2020; Lindgren et al., 2019). NAV kan ikke ta for gitt at brukerne ønsker eller klarer å være aktive (Christensen & Pilling, 2019). Press til å akseptere digitale løsninger som innføres, innordning under paternalistiske og asymmetriske relasjoner, og manipulasjon gjennom veiledning er negative konsekvenser av samproduksjon som kan redusere myndiggjøringen (Dent & Pahor, 2015).

Nye former for sosial samhandling

Et mer strukturelt aspekt ved å jobbe som veileder i NAV er den relativt høye organisatoriske endringsfrekvensen som kjennetegner virksomheten, og en sentral del i endringsfrekvensen er det som kalles digital transformasjon (Digitaliseringsdirektoratet, 2020; Fossestøl et al., 2016).

Digital transformasjon krever nye og innovative måter å løse samfunnsoppdraget til NAV på, og innebærer at selv «mykere» aspekter som normer, verdier, og holdninger i møtet mellom veileder og bruker påvirkes av ny teknologi (Andersen, 2014; Osmundsen et al., 2018). Samtidig vil anvendelsen og forståelsen for teknologien påvirkes av normer, verdier og holdninger både hos veiledere og brukere. Den digitale transformasjonens bruk av teknologi i NAV gir nye former for sosial samhandling som vanligvis kalles digitalisering. Gjennom global deling av informasjon via internett får også NAV tilgang til den innovative koblingen mellom private, offentlige, akademiske og forretningsnettverk som samlet sett tilbyr et enormt spekter av informasjonsressurser og tjenester (Byung-Keun, 2005). Digital samhandling handler primært om kommunikasjon og kunnskapsdeling over virtuelle plattformer. Digitale verktøy som brukes for informasjonsbehandling i saksbehandling er i stor grad standardiserte, men må ikke blandes sammen med kommunikasjonsverktøy som muliggjør digital dialog og samhandling. I NAV foregår kommunikasjonen mellom veilederne og brukerne hovedsakelig i Modia, som er en chat-løsning hvor brukerne kan se hva veilederne skriver, mens for eksempel verktøyene Arena og Sosio brukes til saksbehandling og er lukkede fagsystemer.

NAVs byråkratiske organisering kjennetegnes av omfattende systemer for dokumentasjon og oppfølging av veiledernes arbeid (Lundberg & Syltevik, 2013). En del av de byråkratiske strukturene er elektronisk saksbehandling som har ambisjon om å oppfylle de formelle kravene til systematisk dokumentasjon, og samtidig ivareta kvalitet på arbeidet og på samhandling med brukerne (White et al., 2009).

Sosiale og kulturelle studier av teknologier

Denne artikkelen har ikke en ensidig teleologisk, formålsrasjonell tilnærming. I stedet blir det som generelt kalles «teknologisk innovasjon» i offentlig sektor forstått som et sammensatt og sammenvevd fenomen, der en rekke aktører er involvert og deres særinteresser ikke sjeldent drar i ulike retninger (Latour, 2005). Et sentralt utgangspunkt for vitenskapsfeltet «Science and Technology studies (STS)» er å forstå teknologisk innovasjon som et komplekst sammenvevd fenomen (Reid & Traweek, 2000). Digital STS danner et underområde i feltet som tar for seg ulike aspekter ved den omfattende og akselererende digitale transformasjonen av forskjellige deler av samfunnet (Vertesi & Ribes, 2019). Digital samhandling dreier seg ikke bare om teknologisk innovasjon, men også om sosiokulturelle aspekter ved virksomheten: Den teknologiske utviklingen er sammenvevd med sosiokulturelle forhold (Vertesi & Ribes, 2019).

Digitaliseringen av NAV

Modernisering av IT-systemene har vært en ambisjon helt siden NAV ble opprettet 1. juli 2006 (Andreassen & Aars, 2015). Først i 2011 begynte planleggingen av det såkalte «Moderniseringsprogrammet» med lansering i 2013. Programmet var en omfattende satsing som møtte store utfordringer. Regjeringen oppnevnte i 2014 en ekspertgruppe med mandat om å foreta en helhetlig gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Arbeidet ble ledet av Sigrun Vågeng som senere ble direktør i NAV, og ekspertgruppen leverte sluttrapporten «Et NAV med muligheter» i april 2015 (Arbeids- og sosialdepartementet, 2015). I rapporten legges det blant annet vekt på at IKT-systemene i NAV er sentrale for arbeidsflyten og informasjonsutvekslingen på NAV-kontorene, og at IKT-systemene også styrer kommunikasjonen og oppfølgingen av brukerne. NAV har innført det de betegner som en kanalstrategi for utvikling av kommunikasjonen med brukerne.

Kanalstrategien innebærer at brukerne skal bort fra fysisk oppmøte og over på digitale løsninger (Lundberg & Syltevik, 2017). Digitaliseringsarbeidet er viktig for å avlaste veilederne på NAV-kontorene slik at de kan sette av mer tid til brukere som står langt unna arbeidsmarkedet, og som trenger tilpassede og koordinerte tjenester (Meld. St. 33 (2015-2016), s. 31).

METODE

Problemstillingen om hvordan digital samhandling påvirker arbeidssituasjonen til veilederne i NAV, ledet til en kvalitativ intervjumetode for å samle inn og analysere meningene og erfaringene til intervjupersonene (Brinkmann & Kvale, 2015; Merriam, 2009). Kvalitative intervjumetoder er godt egnet for å forske på opplevelser, samhandling og prosesser, noe som også er hensikten med studien (Malterud, 2011).

Utvalg

Intervjupersonene ble rekruttert gjennom strategisk utvalg med to inklusjonskriterier: 1.) At de var veiledere i NAV; 2.) Aldersspredning fra 26 -65 år. Intervjuene ble gjennomført med 16 veiledere i NAV, 14 kvinner og to menn i løpet av 2019. Utvalget ble rekruttert fra to større NAV-kontor. Det finnes ingen klar definisjon på små og store kontorer, dette defineres ut fra antall innbyggere i kommunen og antall ansatte. Et anslag er: små: 1–20 ansatte, mellomstore: 20–60 ansatte, store: 60+ ansatte. Antallet informanter var avtalt med NAV-kontorene og påvirket av kapasiteten deres for å delta i studien. Antallet ble vurdert som tilstrekkelig for å innhente informasjonen vi trengte, og å oppnå metning (Braun & Clarke, 2006). Brukerne i NAV klassifiseres etter hvilket bistandsbehov de har, og ulike behov åpner for ulike tiltak som krever ulik oppfølging fra veilederne. Informantene jobbet med ulike innsatsgrupper blant brukerne, fra brukere som klarer seg selv og får standard innsats, til tunge rusmisbrukere med spesielt tilpasset innsats fra NAV. I forskningsspørsmålene har vi ikke fokusert på eventuelle kjønnsforskjeller i denne studien.

Gjennomføring av intervju

Data ble samlet inn i perioden september til desember 2019. I undersøkelsen benyttet vi kvalitative intervjuer. Intervjuene var semistrukturerte med følgespørsmål. Hovedtemaene i intervjuene var: Forventninger til digital samhandling, digital kompetanse og overføringsverdi, skjønn og individualisering, digitalisering og informasjonssystemenes gjennomsiktighet, å bli kontrollert og ha kontroll, og den opplevde kvaliteten på digital samhandling. Intervjuene ble gjennomført på informantenes arbeidssted, og tatt opp som lydfiler med diktafon.

Etikk

I forbindelse med invitasjonen til intervju ble det sendt ut informasjon om studien og skriftlig samtykkeerklæring. Intervjupersonene fikk informasjon før hvert intervju om hvordan det skulle gjennomføres. Intervjupersonene hadde mulighet til å trekke seg når som helst under intervjuet. Lydopptakene ble lagret på ekstern harddisk og oppbevart i egen safe på prosjektlederens kontor. Det transkriberte materialet ble kun lest av forskerne. Norsk Senter for Forskningsdata (NSD) godkjente prosjektet «Digitale interaksjoner i organisasjoner. En studie av digitalisering og kommunikasjon i NAV» med prosjektnummer 588105.

Transkribering og analyse

Transkriberingen i studien er gjennomført i bokmål og skrivespråknormert. Intervjuene utgjør 12 timer med lydopptak. Til sammen utgjør de transkriberte intervjuene 190 sider tekst. Forskerne leste intervjuene grundig etter transkriberingen i et forsøk på å få et helhetlig blikk på innholdet (Brinkmann & Kvale, 2015). Deretter gjorde de en tematisk analyse og leste intervjuene for å finne stikkord og informasjonsbiter som var interessante og kunne være viktige for å besvare forskningsspørsmålet. Kodene som hørte sammen med hverandre dannet deretter hovedkategorier i en prosess som kalles analytisk koding (Merriam, 2009). Dette var en induktiv prosess (Braun & Clarke, 2006).

Analysen ledet fram til hovedtemaene «Digital kompetanse», «Digital mestring», «Organisatoriske endringer og komplekse digitale systemer», og «Digital myndiggjøring». Hovedtemaene danner grunnlaget for presentasjon av funn.

FUNN

Digital kompetanse

Veilederne i studien gir uttrykk for at de ikke behersker jobben fullt ut og at de ikke har den kompetansen som kreves. De beskriver akselererende digitale endringer på et personlig nivå som gjør det vanskelig å holde seg oppdaterte. Med akselererende endringer mener veilederne både endringer i eksisterende digitale systemer og introduksjon av nye systemer. Veilederne beskriver at endringene fører til at de opplever manglende oversikt over arbeidet, og at dette igjen genererer negative følelser koblet til arbeidssituasjonen. Veilederne beskriver at de bruker mye tid på å holde seg à jour med rutiner, og at dette er tid de gjerne skulle brukt til noe annet. Veiledernes opplevelse illustreres av sitatene under:

«Rutiner oppdateres oftere enn vi rekker å titte på dem, holdt jeg på å si. Så det er en sånn … nesten en byrde i hverdagen. At mye tid går med til byråkratiske oppgaver som jeg gjerne skulle brukt på noe annet enn å lete etter rutiner og sjekke om det er oppdatert».

«Jeg vet jo mye om at det er frustrasjon rundt veldig mye nytt. Det er møter, det er opplæring som går med. De skjønner ikke alltid meningen med det. Det er tungvint. Det fungerer ikke ordentlig. Det er ikke godt nok testet før det slipper ut. Så der er det mye frustrasjon. Men jeg tror det mer er på veileder enn på ledernivå (…) Og det er litt sånn det er å jobbe i NAV. Du blir kastet ut i det, og så får du finne ut åssen du skal jobbe i NAV. Og det er mange som ikke takler det presset, og så slutter de».

Veilederne gir uttrykk for at de opplever stort egenansvar for å utvikle kunnskap og kompetanse i arbeidet. De opplever at dette er en organisasjonskultur som tas for gitt. Et eksempel ifølge informantene er at man fra sentralt hold slipper til teknologi som ikke er fullt ut testet til lokale kontor. Veilederne forteller hvordan teknologi påvirker deres følelser, holdninger og kulturen i virksomheten. Veilederne opplever at de ofte må lære opp brukerne i anvendelse av teknologi, og i digital samhandling, men er usikre på om dette er deres ansvar. Veilederne oppfatter denne opplæringen som en jobb i tillegg til hva stillingsinstruksen beskriver.

Veilederne har profesjonell kompetanse i oppfølging av brukerne, men uttrykker frustrasjon over manglende oversikt over de teknologiske systemene. De forteller at de ikke har kompetanse nok til å beherske dem. Studien viser samtidig at veilederne i sin oppfølging legger vekt på at brukerne skal være digitalt aktive. For at veilederne skal lykkes med sitt arbeid kreves det at brukerne er aktive i sine saker og at de innehar digital kompetanse. Ifølge veilederne krever teknologisk avanserte systemer også digitalt aktive brukere med digital kompetanse. At teknologi skaper nye mønstre for sosial samhandling mellom brukere og veiledere fører til økt kompleksitet i samhandlingen mellom dem, noe som litt tilspisset kan uttrykkes som teknologisk innvikling i NAV. Funnene bekrefter det sammenvevde forholdet mellom teknologisk utvikling og sosiokulturelle forhold i NAV.

Digital mestring

Mange veiledere gir uttrykk for manglende digital mestring, dette handler om alder, generasjon og sårbarhet. Sårbarheten kan ifølge veilederne føre til statusfall og i ytterste konsekvens at erfarne fagfolk forsvinner. Våre funn er i tråd med tidligere forskning fra Lundberg og Syltevik om at manglende digital kompetanse fører til lavere mestring av veilederrollen (Lundberg & Syltevik 2013, 2017). Informantene forteller at medarbeidere født på 1950-tallet bruker lengre tid på å forstå og lære seg å bruke ulike systemer, og de synes det er vanskeligere med digitaliseringen, enn kolleger født på 1990-tallet. Generasjonsforskjellen er et eksempel på sosiokulturelle aspekter som kan påvirke muligheten for å effektivt innføre ny teknologi i NAV.

«Det er jo helt klart at det oppleves jo som mye og fort. Og det tror jeg kanskje oppfattes mer voldsomt fordi jeg er eldre. Fordi jeg bruker litt lengre tid på det. Og synes det er litt vanskeligere. Har litt mer respekt for det kanskje».

Ifølge veilederne finnes det en risiko for at digitale system ekskluderer fremmedspråklige brukere. I fysiske møter med brukerne anvendes tolk i stor grad, og selv da opplever veilederne vanskeligheter i kommunikasjonen med brukerne, vanskeligheter som forsterkes når samhandlingen foregår digitalt.

«Ja. Og da er det jo særlig fordi det er jo veldig ullent å kommunisere digitalt med noen med dårlig språk. Vi bruker veldig mye tolk. Av åpenbare årsaker. Selv da er det ganske vanskelig å forstå hverandre. Og de [fremmedspråklige brukere] forstår særlig dårlig norsk byråkrati. Vedtak og sosialhjelp. Dette er helt fjernt. Helt fjernt og fremmed. Så vi er ikke der at vi kan stenge mottaket, gitt. Det er krevende».

Veilederne uttrykker uro for at det er brukerne med de største utfordringene som får minst hjelp når det er krav til at de skal anvende digitale systemer for å komme i kontakt med NAV. Veilederne forteller at svake brukere ikke er «digitale», og at de blir usynlige og faller igjennom. Dermed innfrir ikke NAV intensjonen med digitalisering for svake brukergrupper (Meld. St. 33 (2015-2016)). Spissformulert kan det spørres om brukerne skal miste ytelser fordi de mangler digital kompetanse.

«Hvis man ikke møtes, og bare snakker sammen gjennom nettet så mister man veldig, veldig mye. Og det er de svakeste i samfunnet man møter. Veldig ofte er det de som har opplevd mest vonde ting. Som har klart seg dårlig. Som har minst nettverk å spille på hjemme. Som ikke vet hvordan de skal ta hånd om sitt eget liv. Og når liksom vi flytter den samtalen mellom oss over på nett, så er det mange som faller igjennom. Som ikke greier å følge opp».

«Fysisk så er det sånn at veldig mange av de brukerne jeg snakker om foretrekker det fysiske møtet. For det er ting de skal levere. De har ikke klart å kopiere opp. De har ikke PC. De har ikke printer. De har mistet telefonen».

Veiledernes utfordringer med digital mestring og kompetanse, påvirkes også av brukernes muligheter for å tilegne seg digitale tjenester fra NAV, som sitatet under illustrerer: «Jeg kjenner flere, eller de fleste, brukere som gjør motstand. Som «Nei, det kan jeg ikke» «Det er vanskelig for meg» «Jeg blir ikke opplært» «Jeg er ikke vant» Så leser jeg og tenker «Ikke jeg heller»».

Funnene peker mot en gjensidig digital avhengighet som viser at veiledere og brukere er nært knyttet til hverandre.

Organisatoriske endringer og komplekse digitale systemer

Den relativt høye frekvensen av endringer i organisasjonen og den akselererende digitaliseringen påvirker kommunikasjon og samhandling mellom veiledere og brukere i NAV. Veilederne i studien beskriver at den høye organisatoriske endringshastigheten oppleves som mer belastende enn selve digitaliseringen av virksomheten.

«Det er ikke det digitale som plager meg. Det er alle endringene til enhver tid. Det er endringer i rutine, det er endring hit, dit. Regelverk. Det er liksom oppdateringer hele tiden. Og det er langt mer belastende for meg enn at det er digitalt».

Informantene forteller at de opplever tiltakende organisatoriske endringer i regelverk og administrative rutiner, noe som gir mindre tid til å lære seg nye digitale systemer. De uttrykker at nye systemer ikke erstatter de gamle, men kommer i tillegg. Gamle og nye systemer veves sammen, noe som også er beskrevet i annen forskning (jf. Cohn, 2019; Fossestøl et al., 2016; Gillingham, 2018). Den tiltakende systemkompleksiteten i NAV gjør at teknologisk utvikling også stiller krav til økt endringskompetanse hos veilederne.

«Man må liksom kjenne logikken bak ting da, for at man skal synes det fungerer. Så jeg takler vel endring ganske greit, men ikke for mye. Og så må det ikke bli så mange plattformer og mange systemer å forholde seg til. For det blir litt kaos. Og så blir det litt sånn. «Ja, vi må føre der og …» Så blir det litt halvveis. I stedet for at man bruker noen fagsystemer ordentlig. Sånn som vi driver og skriver journalføringer så mange steder. Og det synes jeg er litt synd da. Jeg skulle gjerne brukt Modia mer, men da må man kanskje kutte ut noe annet. Eller så burde man ventet med Modia og heller brukt de fagsystemene vi allerede har. På en mer ordentlig måte, kanskje».

Veilederne beskriver at systemkompleksiteten i NAV er krevende og tar mye oppmerksomhet. Studien viser samtidig at veilederne strever etter å prioritere opplæring i en hektisk arbeidshverdag.

«Det har gått greit, egentlig. Det har vært, selvfølgelig, noe irritasjon og sånn. Det er det jo alltid når det kommer nye ting som vi setter av tid til å sette oss inn i. For det er vel det som jeg tror er den største utfordringen vår; at vi har såpass mye å gjøre da, – eller mange brukere som vi skal følge opp. Så det å selv sette av tid til å bruke en time på å lære seg et system. Det er ikke lett å prioritere altså».

Veilederne opplever digitaliseringen som absurd når de må oppfordre brukeren til å sende informasjon elektronisk når de oppholder seg i NAV-kontorets mottak. Budskapet oppleves som ufornuftig og påvirker relasjonen når brukeren helst vil møte veilederne ansikt til ansikt, mens digitaliseringen krever at det primært skjer elektronisk. Til tross for dette gir veilederne uttrykk for at de foretrekker den digitale hverdagen, slik følgende sitat viser: «Jeg foretrekker den digitale hverdagen framfor sånn som det var før. I forhold til at du fysisk måtte ringe noen eller, … Ja.»

Studien viser at systemkrav og endringshastighet reduserer veiledernes autonomi. Veilederne uttrykker stress over systemer som standardiserer vurderinger og avgjørelser, og som dermed minsker deres selvråderett. Funnene viser en motsetning mellom individuelle selvstendige vurderinger og digitaliserte organisatoriske rutiner hvor systemene får monopol på korrekt arbeidsmåte. Veilederne kan føle et spenningsfelt mellom standardisering og individuelle vurderinger, slik følgende uttalelse illustrerer, «Det er at vi skal ta individuelle vurderinger på veldig mye. Og da tenker jeg at det er faktisk ikke alle det passer for. Og siden vi skal favne alle, så må det være rom for at det må gjøres forskjeller.»

Standardisering begrenser ifølge veilederne deres mulighet for å utøve faglig skjønn, og påvirker deres mulighet til å bestemme innholdet i og utførelsen av arbeidsoppgavene. Veilederne forteller at standardiseringen minsker deres mulighet til å formulere seg språklig om sin oppfatning av brukerne, men at standardtekstene i de lukkede fagsystemene på den andre siden sikrer rettssikkerhet og likebehandling av brukerne, slik følgende sitat viser.

«Vi har ikke mye vi kan påvirke der. For det er …. Arena vi bruker til å fatte vedtak. Og da har vi de boksene (Arena), som jeg sier. Vi kan skrive noe. Litt i den vedtaksteksten. Men det er liksom. Vi har ikke så mye vi kan få gjort der».

Til tross for utfordringer med standardisering og autonomi viser studien at veilederne har lojalitet og egenansvar for arbeidet sitt, slik sitatet under viser.

«Jeg har full mulighet til å ytre meg. Og så er det jo sånn at jeg må jo faktisk følge lojalt det som jeg får beskjed om. Og det er faktisk frivillig å jobbe på et sted (…) Altså jeg kan ikke gjøre hva jeg vil. Det må jo ligge innafor det som NAV faktisk skal gjøre».

Veilederne mener at de ikke kan gjøre som de vil, men må følge etablerte og sanksjonerte rutiner for arbeidet. De opplever at det er takhøyde for å si sin mening, men at de samtidig må følge retningslinjer for arbeidet.

Digital myndiggjøring

Veilederne i studien mener at digitalisering kan effektivisere kommunikasjonen og frigi tid til de brukerne som trenger det. Vi tolker dette som at digital distanse skaper brukerallianse, noe som kan ses som en form for samproduksjon (Lindgren et al., 2019). Veilederne forteller at samtalene blir mer uformelle, noe som gjør det mulig å ta opp sensitive tema, og med det fange kjernen i brukernes utfordringer. Veilederne mener at dette reduserer risikoen for at de tar rigide byråkratiske avgjørelser uten å avstemme avgjørelsene godt nok med brukerens oppfatninger.

«Det blir en mer uformell samtale. Og det tenker jeg er litt greit. For at folk skal fortelle hvordan de har det, og hvor skoen trykker. Så er det litt lettere å få åpnet for det de har å si til oss da. Og det er vi jo så veldig avhengige av. Og spesielt med tanke på at de har noen krav på seg at de skal ut i jobb. Og da er det viktig at de skal fortelle hvor skoen trykker og hva de ikke har lyst til. Slik at ikke vi kjører de ut i noe som ikke de har lyst til og som de ikke får til og ikke mestrer. For det har jo noe med respekten for det andre mennesket som sitter foran deg og. For jeg kan sitte på den andre siden i morgen jeg. Vi vet aldri sånt noe».

Veilederne sier at det uformelle språket i digitale kanaler gjør det lettere å snakke om sensitive forhold. De viser til at digitalisering kan senke terskelen for hva brukerne tør å ta opp med veilederne. Veilederne gir i tillegg uttrykk for at samhandlingen med bruker blir mer tidsbesparende og effektiv fordi spørsmål kan avklares raskere.

«Jeg synes det er superfint. Sparer mye tid hvis det bare er tilleggsspørsmål jeg har. Og så har jeg muligheten til å sende de spørsmålene til brukeren. De kan svare på kvelden, de kan svare når de vil. Noen synes det er lettere å snakke med meg og skrive ting om helsa si for eksempel. De klarer å være mer åpen. For det er litt skummelt å sitte her på NAV-kontoret å fortelle det. Så har vi et litt mer uformelt språk».

Veilederne peker på at digitaliseringen kan øke både deres og brukernes muligheter til å være aktive, noe som igjen kan minske det asymmetriske maktforholdet mellom dem (Jfr Skaug, 2013). Teknologien gir mulighet til å være aktiv i egen sak og kan uttrykkes som en form for digital myndiggjøring.

DISKUSJON

Denne studien viser at digital samhandling påvirker veiledernes arbeide gjennom spenningene mellom standardisering av saksbehandling i lukkede fagsystemer som minsker deres autonomi, og den mer uformelle kommunikasjonen med brukerne i åpne kanaler som kan øke deres muligheter for digital myndiggjøring. Dette er i tråd med tidligere forskning som viser at digitalisering har endret kommunikasjonsformene og hvordan informasjon deles i NAV (Jfr Lindgren et al., 2019). For eksempel har kommunikasjonen gått fra fysiske møter på et kontor til digital samproduksjon og samhandling via mobil, PC, eller nettbrett (Lember et al., 2019; Røhnebæk, 2016).

I studien beskriver veilederne en opplevelse av statusfall for erfarne kolleger som har brister i den kompetansen digital samhandling krever. Ferdigheter er ikke nødvendigvis overførbare med det teknologiske bruddet i kunnskapen. Disse sosiokulturelle aspektene påvirker den digitale samhandlingen i NAV, men også forholdet til brukerne (Vertesi & Ribes, 2019). Det kan bli et problem for velferdsstaten om digitaliseringen utelukker de mest sårbare brukerne fra NAV (Christensen et al., 2015). Vår studie reiser spørsmålet om manglende digital mestring kan få negative økonomiske følger for brukerne dersom de ikke ønsker eller klarer å anvende nødvendige tjenester i digitale systemer (jf. også Christensen & Pilling, 2019).

Studien viser at digital samhandling kan lykkes på et administrativt nivå i NAV gjennom digitale verktøy som brukes i saksbehandlingen, samtidig som det påvirker kommunikasjonen negativt på et praktisk nivå om det trekker fokuset vekk fra brukerne (Jfr Gillingham, 2013; Power, 1997). Et kritisk aspekt er, hvis implementeringen av ny teknologi fungerer bra både administrativt og i arbeidet med brukerne, så er det ofte kostnadsdrivende (Drossos et. al., 2018; Gillingham, 2019). De teknologiske endringene i NAV utføres av ulike aktører med forskjellige ambisjoner som ikke alltid sammenfaller. Å snakke om digital samhandling i NAV som om den hadde et felles rasjonelt formål blir dermed misvisende (Eriksson & Ellingsen, 2020).

Studien viser at digital samhandling i NAV påvirker ikke bare veiledernes arbeide i praktisk forstand. Arbeidssituasjonen med internett, mobiler, nettbrett og datamaskiner påvirker også sosiale forhold: Teknologien har konsekvenser for «mykere» aspekter ved arbeidet som normer, verdier og holdninger, og de påvirker veiledernes følelser (Jfr Vertesi & Ribes, 2019). Studien viser også at den sosiale virkningen av teknologi utfordrer etablerte oppfatninger av hva som er riktig sosial samhandling mellom veileder og bruker. Teknologi skaper dermed nye mønstre for sosial samhandling og kommunikasjon i NAV (Pettersen, 2018; Riis-Johansen et al., 2018). Det kan være samproduksjon som styrker brukernes myndiggjøring (Askheim, 2012; Lindgren et al., 2019). Det kan også være en risiko som handler om ulike aspekter av makt og asymmetri i forholdet mellom veilederne og brukerne som reduserer myndiggjøring (Dent & Pahor, 2015; Skaug, 2013). Elektronisk saksbehandling skal ifølge veilederne i studien styrke digital samhandling. Samtidig viser Dearman (2005) til at offentlige ansatte frustreres over systemer som ikke effektivt regulerer arbeidsmengden, men standardiserer vurderinger og avgjørelser, og som dermed minsker de ansattes grad av autonomi. Teknologien kan i stedet for å gjøre arbeidet enklere, tvert imot komplisere det (Dearman, 2005). Veilederne i NAV må arbeide i ulike fagsystemer og kanaler for kommunikasjon hvor de optimaliserer informasjonsprosesser sett ut fra hvilken informasjon som hører hjemme i hvilke systemer. Standardiseringen i de lukkede fagsystemene reduserer mulighetene for skjønn og autonomi hos veilederne. Samtidig gir den mer uformelle og direkte dialogen i de åpne kommunikasjonskanalene økte muligheter for å imøtekomme og utforske kompleksiteten og variasjonen i brukernes behov (Bovens & Zouridis, 2002).

Studien viser at for mange oppgaver og en viss brist i opplæringen fører til vanskeligheter med å oppnå idealet om å jobbe helhetlig i NAV, og påvirker hva som kan omtales som den digitale modenheten i organisasjonen (Jfr Fossestøl et al., 2016). Veilederne i studien mener at brist i opplæring påvirker digital kompetanse og deres følelse av mestring og trygghet i arbeidet (Jfr også Amble, 2010; Edmondson, 2019). Samtidig uttrykker veilederne tilfredsstillelse når de lykkes med digital samhandling (Jfr Oldham & Hackman, 2010). Her ser vi eksempler på hvordan veiledernes arbeidssituasjon påvirkes av organisatoriske læringsbetingelser for digital kompetanse (Bandura, 2000).

Gjennomgripende teknologiske endringer blir implementert i NAV, med det noe naive utgangspunkt at alle aktører streber etter det samme målet, som er å effektivisere alle deler av virksomhetens aktiviteter (Latour, 2005; Reid & Traweek, 2000). I policy-dokumenter, annonsering og utdanning generelt omtales dette som «teknologisk innovasjon». Disse, ofte gjennomgripende teknologiske endringene, betraktes altså med en ensidig teleologisk tilnærming, hvor de teknologiske endringene betraktes som noe åpenbart, helt nødvendig og udiskutabelt formålsrasjonelt (Latour, 2005; Reid & Traweek, 2000). Effekten av innovasjonene er likevel ikke åpenbare for alle som anvender teknologien, og graden av digital samhandling påvirkes blant annet av behovet for fysiske møter mellom veiledere og brukere (Lember et al., 2019). Situasjonen forsterkes av at IT-virksomheter er dyktige til å presentere datamaskiner, dataprogrammer og nettverk som noe uunngåelig og i seg selv funksjonelt (Christensen et al., 2015; Gillingham, 2018). Samtidig, kan det som ved første øyekast oppleves å være rent tekniske løsninger, påvirke profesjonelles holdninger i arbeidet med å hjelpe brukerne (Dearman, 2005).

KONKLUSJON

Det forskes mye på offentlig digitalisering. En stor del av forskningen er innrettet mot organisering, ledelse og teknisk implementering av digitale systemer (Gillingham, 2013, 2018; Guiette & Vandenbempt, 2017). Vår kvalitative studie bidrar til denne forskningen ved å rette fokus mot hvordan digitalisering påvirker det daglige arbeidet til veilederne i NAV. Funnene viser at digital samhandling kan være utfordrende for veilederne når de teknologiske endringene er store og konstante over tid. Veiledere i NAV må inneha en betydelig endringskompetanse for å samtidig kunne håndtere akselererende teknologisk utvikling og stor arbeidsmengde. Til tross for høy endringstakt og systemkompleksitet gir veilederne uttrykk for at digital samhandling har ført til en mer direkte og uformell kommunikasjon med brukerne, noe som øker muligheten for å utforske kompleksiteten og variasjonen i brukernes behov.

Digital samhandling påvirker veiledernes arbeidssituasjon gjennom spenningene mellom standardisering av saksbehandling i lukkede fagsystemer som reduserer veiledernes autonomi, og den mer uformelle og direkte kommunikasjonen med brukerne i åpne kanaler som øker muligheten for digital myndiggjøring. En viktig implikasjon av vår studie er at ulik informasjon behandles i ulike systemer og dette krever bevissthet og kompetanse fra veilederne om hvilken informasjon som skal behandles hvor, og hvordan informasjonen skal behandles i hvert enkelt tilfelle. Samtidig krever spenningene god opplæring på organisasjonsnivå, noe som kan redusere stress på individnivå og øke tilfredsstillelsen ved arbeidet. Digital samhandling kan påvirke myndiggjøring negativt gjennom aspekter av makt, asymmetri og tvungen bruk av teknologi i NAV. Hvordan utfordringene i spenningsfeltet mellom informasjonsbehandlingen i lukkede fagsystemer, og dialogen i åpne kommunikasjonskanaler løses og ivaretar personvern, rettssikkerhet, skjønn og autonomi, beskrives av veilederne i studien som en målestokk for kvaliteten på digital samhandling.

Studien viser at teknologi både kan medvirke og motvirke digital samhandling, men at den ikke i seg selv er avgjørende for hvordan relasjonen mellom veilederne og brukerne utvikler seg, og teknologien bør ifølge informantene heller ikke ha en egenverdi. Tidligere forskning har pekt på systemkompleksiteten i NAV. Funnene fra vår studie peker i tillegg mot en digital avhengighet som knytter veilederne og brukerne i NAV nært sammen gjennom behovet for gjensidig digital kompetanse og mestring. Denne gjensidige avhengigheten mellom veiledere og brukere kan være tema for videre forskning på digital samhandling som legger føringer for opplæring, kompetanse og mestring av arbeidet i NAV.