Den universalistiske velferdsstaten og heterogeniteten

Anmeldt av
Steinar Stjernø

Professor, Fakultet for samfunnsfag, Høgskolen i Oslo og Akershus

Om boka

Anneli Anttonen, Liisa Häikiö og Kolbeinn Stefánsson (red.) (2012). Welfare State, Universalism and Diversity. Edward Elgar Publishing

Denne antologien er sprunget ut av prosjektet Reassessing the Nordic Welfare State, der Bjørn Hvinden og NOVA har hatt en nøkkelrolle. Det er et velkomment bidrag til refleksjon over et populært begrep som ofte brukes ureflektert. Universalisme blir regnet som et kjennetegn ved den sosialliberale velferdsstaten som ble utviklet i Storbritannia med utgangspunkt i William Beveridges utredning Social Insurance and Allied Services i 1942, men regnes i dag oftere som et kjennetegn ved den nordiske sosialdemokratiske velferdsstaten. I begge typer velferdsstater inngikk forestillingen om den universelle velferdsstaten i nasjonsbyggingen etter annen verdenskrig.
Den sosialliberale britiske velferdsstaten fortsatte å være sterkt preget av the less eligibility principle fra de elisabethanske fattiglovene; det skulle alltid være mindre attraktivt å motta sosiale ytelser som dagpenger og sosialhjelp enn å ta et dårlig betalt arbeid. Og behovsprøvde ytelser fortsatte å ha en større plass i velferdssystemet enn det etter hvert gjorde i Norden. I sin britiske utforming ble den universelle velferdsstaten kjennetegnet ved for det første et nasjonalt helsevesen som i prinsippet omfattet alle nasjonens innbyggere med gratis behandling og tjenester, for det andre ved at økonomiske ytelser ble lave, like for alle. Universalismen dreide seg derfor både om at personkretsen på enkelte områder ble svært bred (helsevesenet) og om likhet i utmåling av dagpenger og trygdeytelser.

De nordiske velferdsstatene adopterte i hovedtrekk modellen til det britiske helsevesenet, men ikke modellen for de økonomiske ytelsene. Her utviklet de fleste nordiske velferdsstatene sin egen modell: De fleste trygdeytelsene ble mer inspirert av det bismarckske sosialforsikringssystemet, der ytelsene ble gradert etter tidligere inntekt og antall års opptjening enn av de like ytelsene i Storbritannia. Men i motsetning til i den tyske modellen kom staten i Norden til å spille en større rolle, enten som administrator av ytelsene eller som garantist for dem. Samtidig ble etableringen av en nasjonal minstepensjon for alle, uansett opptjente poeng et spesielt kjennetegn ved den nordiske universalismen. Til slutt kom utviklingen av sosiale tjenester som barnehager, eldreomsorg og tiltak for funksjonshemmede i det offentliges regi til å bli noe som skilte den nordiske fra den britiske universalismen. I Storbritannia kom frivillig sektor og markedet til å bli mer sentrale på det området (se Anttonens og Sipiläs bidrag om universalismen i den sosialpolitiske debatten i Skandinavia og Storbritannia).
Et sentralt tema i boka er at universalismen de siste tiårene er kommet under sterkere press fordi samfunnet er blitt mer preget av heterogenitet (diversity). Det mannlige normalarbeidsforholdet, full tid gjennom et stabilt og uavbrutt yrkesliv, er erstattet eller supplert av en lang rekke ulike arbeidskontrakter, med mye deltidsarbeid og arbeid utenfor «normal» arbeidstid. En heterogen middelklasse er blitt mer dominerende politisk enn industriarbeiderklassen; samfunnet er blitt mer etnisk, kulturelt og religiøst heterogent, med større spredning i verdier og preferanser. Dette blir drøftet av Anttonen med flere i et innledende kapittel om «Universalism and the challenge of diversity». Her drøftes også forholdet mellom universalisme og begreper som medborgerskap, selektivisme, subsidiaritet, positiv diskriminering, inkludering, og hva som faller innenfor smale versus brede definisjoner av universalisme.

Kolbeinn Stefánsson foretar en begrepsmessig og ideologisk analyse der han belyser hvilken rolle og eventuelle betydning universalisme har i akademiske tekster med utgangspunkt i Michael Freedens metode for ideologianalyse: at et ideologisk begrep får sitt innhold gjennom relasjonen mellom begrepet og andre begreper i samme tekst, som for eksempel frihet, likhet, rettighet. Han analyserer begrepets plass i liberal, konservativ og sosialistisk ideologi, og peker på at begrepet universalisme ikke har noen sentral plass hos for eksempel Marshall (som var opptatt av medborgerskap), Beveridge og Titmuss. Han vier med god grunn spesiell interesse til Gösta Esping-Andersens sentrale arbeid The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990), der Esping-Andersen ser skattefinansiering og like ytelser som et sentralt trekk ved universalisme. En universell velferdsstat er alternativet til både en velferdsstat med sterkt innslag av behovsprøving og til en velferdsstat med et (korporativt) sosialforsikringssystem med ulike typer ytelser til ulike yrkesgrupper. Alle borgere har samme rettigheter uavhengig av klasse og posisjon i samfunnet. Stefánsson avslutter med å reise tvil om universalismen er en nødvendig del av sosialdemokratisk ideologi, selv om begrepet har en sentral plass i de fleste nordiske partiers begrepsmessige arsenal.

John Clarke og Janet Newton drøfter den økende heterogenitet som en utfordring til de ulike grader av universalisme i de liberale velferdsstater i Storbritannia og USA. De argumenterer blant annet mot den utbredte forestillingen at innvandring som fører større etnisk mangfold underminerer grunnlaget for universelle ytelser, slik for eksempel Alesina og Glaser gjør seg til talsmenn for. De ser derimot at den økende vekten på at ytelser og tjenester skal «skreddersys» etter den enkeltes behov er et kulturelt og politisk fenomen som kan representere en betydelig utfordring mot universalistiske prinsipper, og at det samme gjelder den økonomiske krisa etter 2008.

Andre bidrag drøfter forholdet mellom universalisme og likhet på den ene siden og heterogenitet og ulikhet på den andre siden (diversity) på ulike områder: Kjønn, uførhet og etnisitet (Bjørn Hvinden og Liisa Häikiö), omsorg for eldre (Mia Vabø og Marta Szebely), alderspensjon (Mikko Kautto) og arbeidsledighetstrygd (Jørgen Goul Andersen). Alle disse leverer nyanserte analyser av sine temaer. Det ville nok vært et ytterlige pluss om disse kapitlene hadde prøvd å følge en lik mal, for eksempel ved en systematisk drøfting av ulike indikatorer på universalisme; personkrets, utmålingskriterier, grad av skattefinansiering og omfang av skjønn i beslutninger om tildeling. Et kapittel om feministiske teorier om den nordiske velferdsmodellen (Anette Borchorst) bryter derimot denne logikken og det er vanskeligere å forstå at dette kapitlet hører hjemme i akkurat denne boka, selv om bidraget ellers er interessant nok.
De tre redaktørene konkluderer i et siste kapittel med at universelle velferdsytelser historisk har bidratt til sosial trygghet for personer med lav inntekt, sosial integrasjon og effektiv forvaltning av velferdsgoder, men at det ikke gjør selektive og behovsprøvde ytelser overflødig. Som de peker på, har en slumset begrepsbruk imidlertid ført til at begrepet universalisme av og til blir brukt om et hvilket som helst tiltak i de nordiske velferdsstatene. De fleste forskere synes å være enige om at universalisme kjennetegnes av at alle borgere eller beboere har rett til en lik sosial ytelse eller tjeneste uavhengig av sin inntekt, og at disse oftest er finansiert gjennom skattesystemet.

Et sentralt spørsmål er om en velferdsstat kan betraktes som universell dersom den omfatter en rekke ikke-universelle ytelser og tjenester som til sammen sørger for sosial trygghet. Uansett, boka bidrar til å klargjøre både ulike definisjoner av universalisme og de utfordringer som universelle velferdsytelser møter i et samfunn der en sosialt og politisk fragmentert middelklasse har blitt mer sentral, kravet om at folk skal ha større muligheter til å velge har blitt sterkere og samfunnet har blitt mer sosialt heterogent.