Aktivering – et komplekst felt for forskning og praksis

Helle Cathrine Hansen

førsteamanuensis, Fakultet for sosialfag, VID vitenskapelig høgskole, Diakonhjemmet Oslo

helle.cathrine.hansen@vid.no

Artikkelreferanse

Helle Cathrine Hansen (2019). Aktivering – et komplekst felt for forskning og praksis. Fontene forskning, 12(1), 4-16.

Artikkel i PDF-format

Les artikkelen i PDF-format

Aktivering har vært et nøkkelbegrep både i norsk og europeisk velferdspolitikk siden 1990-tallet. Aktiveringspolitikkens mål er å bringe dem som står utenfor arbeidsmarkedet inn i inntektsgivende arbeid. I norsk kontekst er aktiveringspolitikken nært knyttet til sosialpolitikken på grunn av den sentrale betydningen arbeid og arbeidsmarkedsdeltakelse tillegges både med hensyn til inntektssikring, selvforsørgelse, sosial inklusjon, status og selvrealisering (Halvorsen, 2012). Aktiveringspolitikken har gjennom de siste tiårene utvidet seg til å omfatte stadig flere målgrupper. Mange mennesker berøres derfor av politikken og dens målsetting. Personer som av ulike årsaker søker hjelp i velferdssystemet vil ofte bli tilbudt eller sluset inn i aktiverings-tiltak eller -programmer. Med dette har aktiveringspolitikken også blitt en stadig viktigere arena for sosialt arbeids praksis.

Arbeidet med brukere i aktiveringsfeltet er komplekst fordi det foregår innenfor rammer av både nasjonale og lokale institusjonelle forhold, med ulike regelverk og organisatoriske kontekster med aktører og profesjoner med ulike interesser (Caswell, Kupka, Larsen & Berkel 2017). At aktiveringsarbeidet er komplekst og utfordrende gjenspeiles også i resultatene fra den norske aktiveringspolitikken: Kun ca. 25-30 prosent av dem som deltar i ulike former for aktiveringstiltak eller -programmer kommer i inntektsgivende arbeid (Lødemel & Johannessen, 2005; Rønsen & Skardhamar, 2006, 2009; Lima & Naper, 2013; Statistisk sentralbyrå, 2017; van der Wel, 2019). Det betyr at de fleste brukerne ikke kommer i jobb gjennom aktiveringstiltak. For disse brukerne kan aktivering oppleves som lite tilfredsstillende fordi deres forventninger om å komme i jobb ikke innfris (Hansen, 2018a). Også for sosialarbeiderne kan manglende resultater av aktiveringsarbeidet oppleves frustrerende. Det er derfor viktig å få fram kunnskap som kan bidra til at aktiveringen lykkes, både for brukerne, for utøverne og for byråkratene og politikerne som utformer og vedtar aktiveringspolitikken. Temaet for denne artikkelen er kunnskapsgrunnlaget for aktivering, det vil si aktiveringspolitikken og aktiveringsarbeidet. Grunnantagelsen i denne studien er at politikk og praksis er nær forbundet og sammenvevd ved at politikken kommer til uttrykk gjennom praksis, samtidig som praksis kan modifisere eller omforme rådende politikk (Lipsky, 2010; Brodkin, 2013). Eksisterende forskning på aktiveringspolitikk og på aktiveringspraksis er viktig som kunnskapsgrunnlag i det de hver for seg bidrar med kunnskap om ulike sider ved aktivering. Hensikten med denne artikkelen er imidlertid å undersøke hva slags kunnskap ulike typer aktiveringsforskning frambringer og drøfte hvordan disse formene for kunnskap kan bidra til å understøtte utøvelsen av aktiveringsarbeidet, slik at hensikten med aktivering oppnås og formålet med aktivering innfris både på politikknivå og på individnivå.

Jeg vil først gjør rede for forskjellige typer aktiveringsforskning og peke på mulige begrensninger ved forskningen innen dette feltet. Aktiveringsforskningsfeltet er et stort felt å dekke og denne artikkelen har ikke som ambisjon å gi en systematisk oversikt over forskningsfeltet. Ambisjonen med artikkelen er snarere å løfte fram forskning som representerer ulike typer problemstillinger og metodiske tilnærminger for å kunne drøfte hvordan man kan studere aktiveringens kompleksitet.

Aktiveringsforskningsfeltet

Berkel, Graf og Sirovatka (2011,1), definerer aktivering som bestående av «programmer og tjenester rettet mot å øke arbeidslediges ansettelsesbarhet (employability) og deltakelse i arbeidsmarkedet». Dette er en bred og generell definisjon som peker på at målet med aktivering er å øke brukernes muligheter for å komme i arbeid. Aktivering kan imidlertid ta ulike former, bestå av mange ulike elementer og den kan være rettet mot ulike målgrupper som har særlige og ulike utfordringer med å komme i jobb. I sitt state-of-the art-bidrag i boken «Frontline delivery of welfare to work» (Berkel et al.) gir Berkel en oversikt over forskningen på aktiveringstjenester. Litteraturgjennomgangen viser hvor omfattende, mangfoldig og til dels uoversiktlig dette forskningsfeltet er. Det at forskningsfeltet framstår som uoversiktlig avspeiler aktiveringens kompleksitet, at aktivering både kan rettes mot svært ulike brukergrupper og at den kan komme til uttrykk på mangfoldige vis. Kanskje kan man ikke snakke om aktivering som ett fenomen. Det er i seg selv en utfordring som fordrer en kontekstualiserende tilnærming for forskningen i dette feltet.

I norsk kontekst har aktivering utvidet seg til å omfatte stadig flere grupper av brukere og typer stønader, for eksempel enslige forsørgere, langtidssykmeldte, psykisk syke, rusmisbrukere, sosialklienter og arbeidsledige. I denne artikkelen bruker jeg begrepet aktivering om opplegg som retter seg mot brukere som står uten tilknytning til arbeidsmarkedet uansett årsak, og som ikke er omfattet av opplegg rettet mot brukergrupper som mottar ordinære stønader som sykepenger og dagpenger, men som får tilbud om særskilte tiltak, programmer og/eller oppfølging med tanke på å komme i jobb. Disse brukergruppene kan omfatte for eksempel sosialklienter, brukere på individstønad eller deltakere i kvalifiseringsprogrammet.

Ulike typer aktiveringsforskning

Jeg vil nå presentere noen forskningsbidrag som er relevant for aktiveringspraksisfeltet, ikke så mye for å fortelle hva vi vet om aktivering, men heller for å si noe om hvilken type kunnskap de ulike formene for aktiveringsforskning bidrar med. Aktiveringsforskningen kan med andre ord deles inn etter hva slags kunnskap den har som ambisjon å skape, hvilke problemstillinger den vil undersøke og hvilke metoder og kilder som da blir relevante. I denne artikkelen avgrenser jeg meg til å presentere aktiveringsforskningsbidrag som er relevant for aktiveringsarbeid eller aktiveringspraksis. For dette formålet er praksisnær forskning relevant. Det vil si forskning på hvordan aktivering utøves i møte mellom brukere og praktikere, eller sosialarbeidere og eventuelt andre aktører (Støkken & Willumsen, 2017). Den praksisnære forskningen faller innenfor en av to tradisjoner. Den ene er forskerstyrt forskning på praksis mens den andre er praksisforskning hvor praktikere og/eller brukere inkluderes som medforskere (Uggerhöj, 2011). Ettersom brukeres og praktikeres erfaringer og praksis ofte henger sammen med det som foregår på institusjonelt nivå og på strukturnivå, er også forskning på aktiveringspolitikk relevant. Med aktiveringspolitikkforskning menes her forskning på aktivering slik den er formulert i offentlige og politiske dokumenter, for eksempel stortingsmeldinger eller proposisjoner. Sist men ikke minst er aktiveringsforskning med et brukerperspektiv relevant for denne artikkelen, fordi spørsmålet om hvorvidt aktiveringspolitikken har lykkes avhenger av hva brukerne har fått ut av å delta i aktivering (Valkenburg, 2007), uavhengig av hva den formalpolitiske målsettingen med aktivering er.

Forskning på aktiveringspolitikk

Den første typen aktiveringsforskning er studier av formell aktiveringspolitikk. Det vil si slik aktiveringspolitikken er tenkt, ideelt sett. I denne forskningen stilles det for eksempel spørsmål om hvilke prinsipper som ligger til grunn, hva som er formålet med aktivering. Er det at deltakerne skal komme i jobb? Bedre livskvalitet? Skal aktivering fremme borgernes deltakelse og sosiale inklusjon? Er målet å redusere velferdsbudsjettene og forebygge fattigdom og sosial eksklusjon? Disse studiene fokuserer ofte på hvordan aktivering er designet (se Lødemel & Trickey, 2001; Betzelt & Botfelt, 2011; Kildal & Nilssen, 2011). Det betyr at forskerne er opptatt av hvilken tilnærming man har til hva som skal til for at man skal nå de politiske målene om at folk skal komme i jobb, bli selvforsørgende og sosialt inkludert. Disse studiene er ofte basert på analyser av ulike former for dokumenter, så som stortingsmeldinger, offentlige utredninger, lovverk, reguleringer og retningslinjer.

Eksempler på politikkstudier er studier som beskriver enkelte lands aktiveringspolitikk eller som sammenlikner aktiveringspolitikk på tvers av land eller regioner, og som identifiserer hva slags type aktivering de enkelte lands (regioner eller fylker) aktiveringspolitikk er (se Lødemel & Trickey, 2001; Bengtson, 2014; Lødemel & Moreira, 2014). Et eksempel er studier som kategoriserer aktivering til ulike typer (Bonoli, 2010; Lødemel & Moreira, 2014). I internasjonal og nordisk litteratur kategoriseres aktivering gjerne som enten Work-first eller Human Resource Development (HRD)-tilnærming (Lødemel & Moreira, 2014). Work-first tilnærmingen tar sikte på raskest mulig overgang til jobb, det vil si en hvilken som helst jobb, og brukerne tilbys derfor som oftest kun arbeidssøking eller praksisplass som aktiveringstiltak. Den andre formen for aktivering, også kalt Human Capital Development (Dahl, 2003), tar sikte på å tilføre brukerne kompetanse og ressurser som er i tråd med arbeidsmarkedets behov og dermed øke brukernes sjanser for å få jobb. Disse to formene for aktivering kontrasteres gjerne som henholdsvis pisk eller gulrot (Lødemel & Trickey, 2001). Work-first tilnærmingen anvender mer tvingende strategier, gjennom bruk av sanksjoner og vilkår, mens HRD-tilnærmingen anvender strategier som tar sikte på å styrke individet og gjøre det i stand til å komme inn på arbeidsmarkedet.

Denne typen aktiveringsforskning kan være nyttig for å sammenlikne aktivering på tvers av land eller på tvers av nasjonale programmer. Utfordringen er likevel at den tar utgangspunkt i en idealtypisk tenkning hvor man står i fare for å forenkle gjennom å typologisere og kategorisere. Selv om man kun bruker begreper som HRD og Work-first analytisk, kan likevel bruken av slike begreper forsterke et dikotomt syn på aktivering, nettopp fordi man tar utgangspunkt i de idealtypiske beskrivelsene i dokumenter og ikke undersøker hvordan aktivering utfolder seg og erfares i praksis. I praksis kan aktivering komme til uttrykk med utallige variasjoner, avhengig av både nasjonal, regional og lokal kontekst, og den kan være rettet mot svært ulike målgrupper (se for eksempel Jacobsson, Hollertz & Garsten, 2017; Nothdurfther, 2016). Det kan også være at man i praksis anvender elementer på kryss og tvers av de skisserte kategoriene. Dette gjør det vanskelig å sammenlikne aktiveringspolitikken og dens resultater, både nasjonalt og på tvers av land (Johansson & Møller, 2009; Clasen, Clegg & Goerne, 2016). Kvalifiseringsprogrammet (KVP) i Nav er et eksempel på et aktiveringsprogram som i de politiske dokumentene er designet med utgangspunkt i en HRD- tilnærming, men KVP er også et eksempel på at det i praksis ikke er vanntette skott mellom Work-first og HRD tilnærmingene (Hansen, 2018a). Min egen studie av KVP (Hansen, 2018a) peker på hvordan institusjonelle begrensinger i selve programmet eller i strukturene rundt programmet vanskeliggjør at deltakerne får de nødvendige tiltak som gir dem den reelle kompetansen og de formelle kvalifikasjonene som arbeidsmarkedet etterspør. I noen Nav-kontorer var selvstendig jobbsøking det eneste tiltaket deltakerne ble tilbudt (Hansen, 2019). I disse tilfellene ser KVP dermed ut til å ligge nærmere Work-first enn HRD.

En annen del av aktiveringspolitikk-studiene er opptatt av endringer eller reformer i aktiveringspolitikken. Disse studiene faller ofte innunder det vi kaller governance-studier (Lødemel & Moreira, 2014; Newman, 2007). Begrepet governance brukes på ulike måter i forskningen og er derfor vanskelig å definere, men i grove trekke handler det om styring med politikk, av tjenester eller i organisasjoner. I governance-studier er man opptatt av hvordan staten gjennom formell aktiveringspolitikk søker å styre mot bestemte sosiale, politiske eller økonomiske mål på institusjonelt nivå via for eksempel lovgivning, programmer eller tiltak, og hvordan dette endres over tid. Endringer i aktiveringspolitikken fra Work-first-tilnærminger til HRD-tilnærminger, eller motsatt kan være et eksempel på hvordan staten søker å styre mot ulike mål. Denne formen for governance-forskning er forskning på formell aktiveringspolitikk, og også disse studiene anvender først og fremst politiske dokumenter og lovgivning i sine analyser (se Gubrium, Harsløf & Lødemel 2014).

Lødemel og Moreira (2014) fremhever imidlertid at for å undersøke statens evne til å styre med aktiveringspolitikken, er det nødvendig å se på hvordan politikken operasjonaliseres i tjenestene, for eksempel i Navs lokalkontorer. De erkjenner et behov for å studere aktiveringspolitikk i en større kontekst, det vil si å koble politikk til praksis. En retning innen governance-forskningen er opptatt av å koble styring og praksis. Disse studiene er for eksempel opptatt av styringsstrukturene for å implementere aktivering, det vil si hvordan aktivering organiseres og operasjonaliseres og hvordan ulike styringsformer, for eksempel hierarkisk styring eller nettverksstyring, virker nedover i organisasjoner (se Larsen, 2013). Denne formen for governance-forskning befinner seg mellom politikk og praksisnivået.

Slike governance-studier er viktige fordi de blant annet har bidratt til å forstå at aktiveringspolitikk ikke kommer ferdig formet, men er en prosess som blir til på sin vei nedover i systemet fra politikernes bord til praksis, for eksempel i Nav- kontorene. Et eksempel er Larsens (2013) studie av endringer i dansk aktiveringspolitikk fra HRD-tilnærming til Work-first-tilnærming. Larsen undersøkte hvordan dette førte til omorganisering av både aktiveringstjenester og av førstelinjetjenestens praksis. Blant annet ble ansvaret for aktivering av sosialklienter flyttet fra sosialkontorene til jobbsentre hvor det var mindre rom for å ha en helhetlig tilnærming til brukernes behov, slik det hadde vært på sosialkontoret. Fokuset på jobbsentrene var på arbeid og aktivitet og ikke på andre utfordringer som en del av klientene også hadde. På jobbsentrene var de ansatte opptatt av at folk skulle raskest mulig ut i en hvilken som helst jobb, og de var ikke opptatt av at klienten skulle få økt sine muligheter til å få en stabil og langsiktig tilknytning til arbeidsmarkedet. Tolket i lys av de aktiveringspolitiske begrepene HRD og Work-first kunne denne endringen forstås som en innstramming i politikken. Men fordi brukernes erfaringer ikke er inkludert i studien vet vi ikke om, i hvilken grad eller på hvilken måte denne endringen hadde negative konsekvenser for dem. Det kan også være at brukerne verdsatte de ansattes direkte fokus på arbeidsmarkedsinkludering og at de opplevde å få bedre hjelp med å komme i jobb.

Også Newman (2007) påpeker at governance-forskningen har en tendens til å sammenblande det som forgår på institusjonelt nivå med det som foregår på individnivå. Endringer i politikk, for eksempel fra HRD til Work-first, som illustrert i Larsens (2013) studie, har ikke automatisk de samme konsekvenser på brukernivå som på institusjonsnivå. Newman etterspør derfor forskning som skiller mellom dynamikkene på de ulike nivåene i aktivering, nettopp for å unngå å trekke feilslutninger om aktiveringspolitikkens konsekvenser. Halvorsen og Jensens studie fra 2004 er et eksempel på forskning hvor man har trukket inn en videre kontekst for å skille dynamikker på ulike nivåer. De sammenliknet dansk og norsk aktiveringspolitikk med hensyn til hvilke konsekvenser innstramminger i politikken hadde for brukerne. De fant at innstramming i rettigheter hadde få konsekvenser for brukerne fordi arbeidsmarkedet var på vei opp og brukerne ble derfor ikke rammet av regel-innstramminger. De peker dermed på at endringer i aktiveringspolitikk må ses i lys av andre kontekster, i dette tilfellet konjunkturer på arbeidsmarkedet, for å finne ut hvorvidt eller i hvilken grad innstramminger i politikken har betydning for brukerne. Det får man ikke med seg dersom man kun ser på dokumenter, for eksempel stortingsmeldinger og lovverk.

Andre studier undersøker hvordan aktiveringspolitikken kan innebære endringer i velferdsstatens normer og verdier, for eksempel i rettigheter og plikter eller medborgerskap (se Betzelt & Bothfeldt, 2011; Kildal, 2012). Et eksempel på denne typen forskning er Kildal og Nilssens (2011) studie som omhandler hvordan kvalifiseringsprogrammet kan forstås som en velferdskontrakt og hvilken betydning dette har for balansen mellom deltakere og staten når det gjelder rettigheter og plikter. Et annet eksempel er Gjersøe, Engebretsen og Heggens (2012) studie av kvalifiseringsprogrammet. De undersøkte hvordan velferdskontraktstenkningen definerer forholdet mellom bruker og hjelpeapparat, og hva slags logikker man får i tenkningen omkring det sosiale problemet og dem som er rammet av det. De fant at det i kvalifiseringsprogrammets mest sentrale dokument, Stortingsmelding nr. 9, 2006-2007, Arbeid, velferd og inkludering, ligger implisitt en forståelse av at det å stå utenfor arbeidsmarkedet er et problem som skyldes individers mangler, for eksempel manglede vilje eller evne til å finne arbeid. Brukerne må derfor motiveres og hjelpes til å bli aktivt arbeidssøkende, mens omkringliggende og strukturelle forhold ikke tematiseres. Disse implisitte forestillingene kan ifølge forskerne ha konsekvenser for hvordan veiledere møter brukerne og hvordan brukerne forholder seg til aktiveringssituasjonen.

De to sistnevnte studiene er eksempler på den kritiske og normative tradisjonen innen aktiveringspolitikkforskningen. Fokuset er på hvordan politikken er tenkt, hvilke prinsipper som ligger til grunn, for eksempel om medborgerskap og deltakelse, rettigheter, plikter og ansvar, eller syn på brukere og hvilke konsekvenser dette kan ha i utøvelse av aktivering i førstelinjen. Dette er viktige bidrag til aktiveringsforskningsfeltet for å forstå hva som ligger bak politikken av ideer, ideologier og prinsipper. Disse studiene baserer seg ofte på politiske dokumenter og lovverk, eller intervjuer med dem som utformer den formelle aktiveringspolitikken, for eksempel byråkrater i departementer eller direktorater. Begrensningen med denne aktiveringsforskningen er at den ikke undersøker hvorvidt eller i hvilken grad aktivering implementeres i tråd med den formelle politikken. Disse studiene kan dermed heller ikke si noe om hvilke konsekvenser politikken faktisk har for brukerne, om den innskrenker brukernes rettigheter eller om og hvordan den påvirker veilederes syn på brukere og egen praksis i møte med dem.

Forskning på aktiveringstjenestene

Den neste typen i aktiveringsforskning er forskning på aktiveringstjenester. Den omhandler hvordan aktiveringspolitikk implementeres og utøves i tjenestene, for eksempel om den er i tråd med formell politikk eller ikke. Eller den fokuserer på hvordan førstelinjetjenesten praktiserer aktivering i møte med brukerne. Annen forskning på aktiveringstjenestene omhandler hvordan tjenestene organiseres og styres (se governance-forskning over). Flere av disse studiene omhandler spørsmål om hvordan New Public Management og fokus på effektivitet, måltall og måloppnåelse innvirker på hvordan aktivering organiseres og utøves (se Andreassen & Fossestøl, 2011).

Forskning på førstelinjetjenester har ofte sitt teoretiske utgangspunkt i Lipskys (2010) street-level bureaucracy-perspektiv, som på norsk kalles bakkebyråkratperspektivet. Med dette perspektivet rettes oppmerksomheten mot bakkebyråkratenes handlingsbetingelser og deres rolle både som formidlere av politikk og som deltakere i politikkutforming. Sentralt i Lipskys perspektiv er hvordan de ansatte i førstelinjen utvikler strategier for å hanskes med presset de opplever i arbeidsdagen, et press som ofte er forårsaket av gapet mellom krav og tilgjengelige ressurser. Gjennom bakkebyråkratenes strategier skapes politikken i praksis og i møte med brukerne. Brodkins (2013) forskning på amerikansk aktiveringspolitikk bygger på Lipskys perspektiv, men hun er i tillegg opptatt av hvordan overordnede politiske prosesser påvirker førstelinjetjenesten på organisasjonsnivå. Hun viser hvordan organisasjonenes styring internt kan være et resultat av for vid lovgivning og vage og motstridende formuleringer i politiske dokumenter. Hun peker på hvordan førstelinjeorganisasjonene gjennom administrative rutiner og prosedyrer kan styre bakkebyråkratenes praksis etter organisasjonens egne mål og interesser i stedet for å styre etter formelle politiske mål. Brodkin er særlig opptatt av hvordan denne interne styringen kan få konsekvenser for brukerne, for eksempel at de ikke får oppfylt sine rettigheter.

Thorens avhandling (2008) om aktivering av sosialklienter i svenske kommuner er et eksempel på analyser av implementering av aktiveringspolitikk i førstelinjen. Denne studien viser hvordan saksbehandlernes praksis var innvevd i konflikter og motstridende forhold mellom ulike nivåer i organisasjonen og lokalpolitisk nivå. På lokalt nivå var målsettingen å redusere mengden av saker og å få brukerne raskest mulig ut i jobb. Dette førte til at de ansatte i førstelinjen i liten grad fulgte opp overordnede politiske intensjoner om å tilby sosialklienter individuelle skreddersydde tiltak. Vide rammer i lovverket og tvetydige beskrivelser av den formelle politikken gjorde det mulig for ledelsen å styre de ansatte til å jobbe med å få folk raskest mulig ut i jobb heller enn å tilby dem individuelle tiltak og tett oppfølging for at de skulle få en langvarig tilknytning til arbeidsmarkedet.

I norsk kontekst er Brodtkorbs (2017) avhandling om kvalifiseringsprogrammet et eksempel på bruk av bakkebyråkratperspektivet i forskning. I avhandlingen retter hun oppmerksomhet mot hvordan Nav-veilederne håndterer rammevilkårene i Nav for å kunne tilby individualiserte tiltak til brukerne. Denne typen bakkebyråkratforskning er viktig som inngang til å forstå profesjonsutøvelse og dens rammevilkår. Det er imidlertid også noen begrensinger med dette perspektivet. I følge Hupe og Buffat (2014) har det tradisjonelle bakkebyråkratperspektivet for lite fokus på en utvidet kontekst. De omtaler førstelinjetjenestens virksomhet som et flerdimensjonalt fenomen. Hupe og Hill (2007) har tidligere beskrevet førstelinjetjenesten som et flerdimensjonalt nettverk av horisontale og vertikale relasjoner hvor saksbehandlere, eller bakkebyråkrater, i sitt arbeid må stå til rette for en mengde ulike aktører på ulike nivåer, så som kollegaer, teamsjefer, etats- og direktoratledere, politikere, samarbeidsparter fra andre etater og ulike aktører fra private og offentlige organisasjoner. Mye av forskningen på førstelinjetjenesten mangler denne flerdimensjonale tilnærmingen. Hupe og Buffat (2014, 554) sier: «In most street-level bureaucracy studies, the nature of the macro-institutional setting involved and the impact of specific institutional factors are ignored.» Videre sier de: «…the impact of other sets of potentially explanatory factors, particularly those regarding institutional settings, remain understudied» (Hupe & Buffat, 2014, 555). De etterspør altså en utvidet kontekst som inkluderer flere nivåer og dimensjoner i studier av førstelinjen.

Med bidrag fra flere europeiske land undersøker imidlertid Berkel et al. (2017) aktiveringstjenestene i lys av kontekstene de er innbakt i, blant annet den politiske konteksten, governancekonteksten, organisasjonskonteksten og profesjonskonteksten. En begrensning med den tradisjonelle bakkebyråkratforskningen, som også gjelder de kontekstualiserte bidragene til Berkel et al. (2017), er at brukerne har liten plass i dette perspektivet. At brukerne ikke er de mest sentrale aktørene i bakkebyråkratforskingen understrekes også av Lipsky (2010, 47): «clients are not the reference group of street-level bureaucrats. They do not count among the groups that primarily define street-level bureaucrats’ roles». Det er ikke det at brukerne eller klientene ikke har betydning for praktikerne eller sosialarbeiderne, men andre kollegaer og organisasjonens og samfunnets forventinger har større betydning for hvordan de ansatte i førstelinjen utformer sine roller.

Møte mellom bruker og sosialarbeider

Den neste typen aktiveringsforskning er forskningen som fokuserer på interaksjonen mellom brukere og sosialarbeidere, eller praktikere. Dette er også en type førstelinjetjeneste-studier, men disse fokuserer på interaksjonen mellom aktørene ved aktivering. I motsetning til studiene som fokuserer på aktiveringstjenestene gjennom et bakkebyråkratperspektiv, har brukerne en sentral plass i disse studiene. Blant denne forskningen finner vi flere danske studier, blant annet av aktiveringsarbeid i kommunene (Caswell, 2005), i jobbsentre (Caswell, Eskelinen & Olesen, 2013; Eskelinen, Olesen & Caswell, 2008, 2010), i revalideringssentre (Järvinen & Mik-Meyer, 2003, 2012), samt studier av sosialrådgiverrollen og møtet mellom system og klient i aktivering (Järvinen, Larsen & Mortensens, 2003; Møllers (2012). Studiene til Caswell, Eskelinen og Olesen har et interaksjonistisk perspektiv, mens studiene til Mik-Meyer, Järvinen, Møller, Larsen og Mortensen har et eksplisitt maktperspektiv på forholdet mellom klient og sosialarbeider og klient og system. Järvinen, Mik-Meyer og Møllers (2003, 2012) forskning handler om hvordan praktikere og brukere gjennom sin samhandling danner identiteter som henholdsvis sosialarbeider og bruker, og hvordan den institusjonelle konteksten influerer på identitetsdanningen. Disse studiene frambringer kunnskap om hvordan de institusjonelle rammene influerer på samhandlingen og hvordan bestemte klient- og sosialarbeideridentiteter skapes i samhandling innenfor disse rammene.

Eskelinen et al (2008) anvender et perspektiv som de kaller institusjonell interaksjonisme. Dette perspektivet inkluderer flere nivåer av interaksjonens kontekst i analysene. Det vil si at man trekker inn i analysene både 1) den umiddelbare, nære konteksten som interaksjonen foregår i, for eksempel det konkrete møtet mellom en bruker og veileder på et møterom på Nav-kontoret, 2) den videre organisasjonskonteksten, for eksempel hvordan oppfølgingsarbeidet i dette Nav-kontoret er organisert, og 3) den politiske konteksten for aktivering, for eksempel endringer i retningslinjer eller forskrifter med hensyn til krav til brukere eller med hensyn til hva som kan godkjennes som aktiveringstiltak. Med en slik analysetilnærming vil man få en utvidet og kontekstualisert kunnskap om og forståelse av aktiveringsarbeidet og samhandlingen mellom bruker og veileder.

Med dette perspektivet kan man dermed få kunnskap om institusjonelle forholds betydning i aktivering. I studiene til Caswell, Olesen og Eskelinen posisjoneres brukerne som forhandlende aktører, og de framhever hvordan brukerne og sosialarbeiderne er samskapere i aktiveringsprosessen. En av studiene (2013) omhandler hvordan brukerne i samhandlingskonteksten framforhandlet særegne identiteter i stedet for å ta på seg de institusjonelt definerte identitetene som «avhengig» eller som «arbeidsmarkedsklar», som sosialarbeiderne og politikken allerede hadde definert for brukere i aktivering. Gubrium og Hansens (2019) studie av brukere i kvalifiseringsprogrammet viser også hvordan brukerne på den ene siden motsetter seg forhåndsdefinerte klient-identiteter samtidig som de aksepterer de institusjonaliserte forestillingene om aktiveringens mål og mening – at aktivering handler om å komme i jobb. Sett i lys av studier av den formelle aktiveringspolitikken, så peker dette eksemplet på nødvendigheten av å inkludere flere dimensjoner i studier av aktivering, i dette tilfellet for å få kunnskap om hvilke konsekvenser implisitte forestillinger og på forhånd definerte klientidentiteter faktisk får.

De interaksjonistisk inspirerte studiene er viktige bidrag til aktiveringsforskningen, ikke minst fordi de inkluderer brukerne og kan vise hvordan aktivering utspiller seg i praksis med brukerne i aktiveringskonteksten. Men ikke desto mindre også fordi disse studiene inkluderer de institusjonelle kontekstene og derigjennom har forbindelse til den formelle aktiveringspolitikken. Det gir tilgang til å forstå sammenhengen og samspillet mellom politikk og praksis med brukeren sentralt plassert i aktiveringskonteksten. Gjennom dialogen med de ulike kontekstene kan man få en dypere forståelse av aktiveringens kompleksitet og de begrensinger som det institusjonelle representerer også for brukerne, ikke bare for sosialarbeiderne.

Brukerperspektivet

Et eksempel på brukerorienterte studier er Gubriums (2014) studie av sosialhjelpsmottakere som har deltatt i kvalifiseringsprogrammet. Denne studien viser at selv om aktivering på papiret er tenkt som et lineært forløp med bestemte steg gjennom bestemte faser, opplever brukerne aktivering som en kompleks og ikke-lineær prosess. Kunnskap om slike bruker-erfaringer er viktige bidrag til aktiveringsfeltet fordi de kan anvendes til å justere utformingen av aktiveringstiltak og -programmer til å treffe brukernes behov. Et annet eksempel på en studie hvor brukerperspektivet står sentralt, er Lundbergs (2012) studie om brukeres erfaringer med Nav. Lundberg anvender institusjonell etnografi (IE), et nedenfra-og-opp-perspektiv med utgangspunkt i brukernes standpunkt. Med utgangspunkt i folks erfaringer og aktiviteter på lokalt nivå søker forskeren i en IE-studie å synliggjøre forbindelser mellom mikro-nivå og meso- og makro-nivå, og hvordan relasjonene mellom disse nivåene styrer folks aktiviteter (Smith 2005, 15). På denne måten kan man undersøke og forstå hvordan sosial praksis skapes innenfor organisatoriske, institusjonelle og strukturelle rammer (Luken & Vaughan, 2015, 8). Lundbergs (2012) studie er særlig relevant som tilnærmingsmåte for aktiveringsfeltet i det den tar utgangspunkt i brukernes ståsted og undersøker de institusjonelle betingelsene og hvordan dette har konsekvenser for brukerne og for hvordan deres sak utspiller seg i Nav.

En annen måte å studere kompleksiteten i aktivering på med utgangspunkt i brukeres erfaringer og interaksjon med veiledere og hjelpeapparatet, er å anvende et flernivå- eller flerdimensjonalt rammeverk. I min studie av kvalifiseringsprogrammet i Nav (Hansen, 2018a) tok jeg utgangspunkt i et analyserammeverk for sosialt arbeids praksis som inkluderte flere nivåer eller dimensjoner (Herz & Johansson 2011, 2012). Det er et kontekstsensitivt rammeverk i den forstand at man kan se aktiveringsarbeidet i lys av forhold på flere nivåer eller dimensjoner. En analyse med utgangspunkt i dette rammeverket inkluderer:

1) strukturelle og institusjonelle forhold, for eksempel lovgivning og formelle regler, verdier, holdninger og forestillinger, samt normer for handling og praksis,

2) posisjonelle forhold, for eksempel aktuelle og forestilte ulikheter i makt og innflytelse på grunn av for eksempel klasse, kjønn og etnisitet, eller posisjonert som henholdsvis veileder og bruker,

3) relasjonelle forhold, det vil si forhold som angår den spesifikke interaksjonen mellom bruker og sosialarbeider, og

4) deltakernes konkrete erfaringer, for eksempel i møte med veileder i Nav, med arbeidsgivere eller andre. For min studie bidro dette flerdimensjonale rammeverket til å kunne analysere brukernes erfaringer med aktivering og det som foregikk i møte mellom brukere og Nav-veiledere i lys av forhold i Nav-organisasjonen, både på lokalt nivå og på direktoratsnivå, og i lys av forhold som arbeidsmarkedet, samt i lys av strukturelle forhold som normer og verdier om kjønn og arbeid (se Hansen 2018b, 2019; Hansen & Natland, 2017). Blant annet viser studien hvordan motstridende regelverk på nasjonalt og kommunalt nivå kan ha uintenderte konsekvenser som begrenser Nav-veiledernes handlingsrom for hvordan de kan bistå brukerne. Videre viser studien hvordan kombinasjonen av institusjonelle forhold som Navs innkjøpsordning og strukturelle forhold som kommuneøkonomi og regionalt arbeidsmarked kan ha konsekvenser som hindrer brukerne i deres prosess med å kvalifisere seg for arbeidsmarkedet.

Gjennom å starte ute i felten med brukere og Nav-veiledere, deres erfaringer og samarbeid, ga dette kontekstsensitive rammeverket mulighet til å følge aktiveringsprosessen på kryss og tvers av nivåer, relasjoner, posisjoner og institusjoner. På denne måten kom kompleksiteten i aktiveringsarbeidet og aktiveringsprosessen til syne, samtidig som det gjorde det mulig å tydeliggjøre noen av sammenhengene mellom aktiveringspolitikken og dens praksis. Ved hjelp av det kontekstsensitive rammeverket frambragte studien kunnskap om hvordan det som skjer på bakkenivå i KVP med brukere og veiledere påvirkes av og henger sammen med forhold på andre nivåer. Det flerdimensjonale analyserammeverket la til rette for å studere KVP kontekstuelt for dermed å kunne frambringe en utvidet forståelse av og kunnskap om sammenhengene mellom politikk og praksis. Utfordringen ved å anvende et slik rammeverk er likevel at det er omfattende og vanskelig å gjøre de mange nivåene og dimensjonene til gjenstand for like grundig analyse. I min studie var brukernes erfaringer og samarbeid med veilederne utgangspunktet for analysene. Interaksjonen mellom dem og brukernes fortellinger om sine erfaringer var derfor gjenstand for grundig analyse. Arbeidsmarkedet, organisatoriske forhold ved de enkelte Nav-kontorene og forhold på kommunenivå ble ikke like grundig analysert, men informasjon om disse forholdene fungerte som referanse for analysene av brukernes erfaringer og deres samarbeid med veilederne. Å anvende det flerdimensjonale rammeverket gjorde det dermed mulig å frambringe kunnskap om hvordan ulike kontekster på organisatorisk, institusjonelt, strukturelt og relasjonelt nivå har betydning for hvordan aktiveringspraksis utspiller seg og for hvordan brukere erfarer deltakelse i aktivering.

Aktiveringsforskningens muligheter og begrensninger

Denne artikkelen peker på aktivering som et komplekst fenomen som utspiller seg på flere nivåer, både på relasjonelt, institusjonelt, organisatorisk og strukturelt nivå, og som involverer flere aktører, blant annet både brukere, veiledere, byråkrater, politikere, tiltaksarrangører og arbeidsgivere. Artikkelen peker videre på behovet for å forstå samspillet mellom aktiveringspolitikk og aktiveringspraksis i dette komplekse feltet for bedre å kunne legge til rette for en politikk som treffer behovene i aktiveringsprosessen og i aktiveringsarbeidet. For dette formål trengs ulike typer forsking slik at den kunnskapen som frambringes kan bidra til at målet med aktivering oppnås, nemlig at deltakerne kommer i jobb. Gjennomgangen av aktiveringslitteraturen viser at mye av aktiveringsforskningen studerer aktivering på ett av flere nivåer, enten på politikknivå, på organisasjonsnivå, som tjenestelevering, eller på førstelinjenivå med fokus på veiledere eller på samhandling mellom veiledere og brukere. Studier på hvert enkelt av disse nivåene er viktige bidrag i seg selv i det de ulike typene forskning bidrar med kunnskap som er nødvendig i dette komplekse landskapet som aktivering utgjør. Likevel, som denne artikkelen viser, har de ulike tilnærmingene innen aktiveringsforskning begrensninger som gjør at vi taper helheten i aktiveringen av syne. Dette er det viktig å være oppmerksom på, spesielt med tanke på hvilke konsekvenser aktivering har for brukerne og dermed for den aktiveringspolitiske måloppnåelsen.

Forskningen på politikknivået bidrar med kunnskap om den formelle utformingen av aktiveringspolitikken, men den bidrar ikke med kunnskap om hvordan aktivering utøves i praksis. Ved å fokusere utelukkende på den formelle aktiveringspolitikken vil man gå glipp av de reelle konsekvensene politikken har for brukerne, for eksempel hvordan utformingen av individorienterte kvalifiseringsopplegg i seg selv kan skape barrierer for at deltakerne skal komme i jobb fordi de står i motsetning til strukturelle og institusjonelle forhold som kommunens økonomi og diverse regelverk og retningslinjer på ulike nivåer (Hansen, 2019). Forskning på aktiveringstjenestene i førstelinjen frambringer også viktig kunnskap, særlig om aktiveringsarbeidet og aktiveringsarbeidernes handlingsbetingelser. Denne bakkebyråkratforskningens fokus på praktikere som politikkutøvere i aktiveringstjenestene har imidlertid en tendens til å tape brukerne av syne. Slike førstelinjestudier kommer derfor også til kort med tanke på kompleksiteten i aktiveringsfeltet fordi brukeren i liten grad inkluderes. Ifølge Valkenburg (2007), bør ikke brukere betraktes kun som mottakere av aktiveringspolitikk men også som deltakere i politikk, fordi spørsmålet om hvorvidt aktiveringspolitikken har lykkes til syvende og sist avgjøres av hvilke konsekvenser aktiveringen har hatt for brukerne. Dette er noe av grunnen til at forskningen på aktiveringspolitikk og den tradisjonelle bakkebyråkratforskningen ikke er tilstrekkelig for å undersøke aktiveringspolitikkens konsekvenser.

Så hvordan kan vi studere aktivering på en måte som frambringer kunnskap som svarer på behovet for å forstå denne kompleksiteten av nivåer og aktører? Med denne artikkelen argumenterer jeg for at det er nødvendig å studere aktivering kontekstuelt nettopp for å forstå sammenhengen mellom de ulike dimensjonene i aktivering. Videre peker denne gjennomgangen av aktiveringsforskningen på at brukernivået er et kritisk nivå i aktiveringsforskningen fordi aktiveringspolitikkens måloppnåelse avhenger av hvilke konsekvenser aktivering har for brukerne. Det er derfor en oppgave for framtidig aktiveringsforskning å produsere kunnskap som også inkluderer brukerne med deres forventninger, opplevelser og erfaringer med aktivering. Videre er det viktig å se brukernes erfaringer med aktivering i kontekst av institusjonelle, organisatoriske og strukturelle forhold. Både for å løfte fram og for å tydeliggjøre at de problemene som aktivering og aktiveringspolitikken retter seg mot ikke utelukkende kan løses med individrettede tilnærminger, som eksemplifisert i studien om kvalifiseringsprogrammet (Hansen, 2018a). Forskningsopplegg med en kontekstualiserende tilnærming og som tar utgangspunkt i brukernes erfaringer fra aktivering vil være nyttig for å få fram kunnskap som kan belyse denne sammenhengen mellom politikk og praksis. En kontekstualiserende tilnærming som tar høyde for at også omkringliggende og ytre forhold influerer på aktiveringsarbeidet og resultatene, og ikke kun ser på individuelle forhold som ressurser, kompetanse og mangler hos deltakere og veiledere, vil være viktig for å frambringe kunnskap som er nødvendig for å forstå aktiveringens kompleksitet. Slik kunnskap vil kunne anvendes til å utforme aktiveringspolitikken slik at den treffer brukernes og praktikernes behov og tydeliggjør de ulike interessene som er på spill. Det er viktig fordi det til syvende og sist er brukerne og praktikerne som sammen skal oppfylle aktiveringspolitikken.